II SA/Wa 1277/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Konrad Łukaszewicz (spr.), Sędzia WSA Piotr Borowiecki, Sędzia WSA Janusz Walawski, , Marcin Kwiatkowski, Protokolant specjalista, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 grudnia 2019 r. sprawy ze skargi A. K. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów uchyla zaskarżoną decyzję Kontrolą sądowoadministracyjną w niniejszej sprawie objęte zostało postępowanie administracyjne zakończone decyzją Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji (zwanego dalej: "Ministrem") z dnia [...] kwietnia 2019 r. o numerze [...] o odmowie wyłączenia stosowania przepisów. Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco: A. K (zwana dalej: "Skarżącą") wystąpiła do Ministra z wnioskiem o zastosowanie wobec niej art. 8a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (t. j. Dz. U. z 2019 r., poz. 288 ze zm.; zwanej dalej: "ustawą zaopatrzeniową"). W uzasadnieniu wniosku Skarżąca podniosła, że przez okres 6 miesięcy pracowała w Służbie Bezpieczeństwa Rejonowego Urzędu Spraw Wewnętrznych w [...] na stanowisku sekretarza-maszynistki. Natomiast od [...] lutego 1990 r. została przeniesiona do sekretariatu [...] w [...], gdzie pracowała do dnia [...] stycznia 1998 r., a następnie od dnia [...] lutego 1998 r. aż do dnia [...] marca 2017 r. pełniła służbę w Policji jako funkcjonariusz dochodzeniowo-śledczy. Skarżąca opisała przebieg swojej służby, podkreślając w szczególności zdarzenia, które związane były z zagrożeniami związanymi ze służbą dochodzeniowo-śledczą, jak również zakwalifikowanie jej do III grupy inwalidzkiej w związku ze służbą. Wskazała nadto, że była wielokrotnie nagradzana za rzetelną służbę nagrodami pieniężnymi, zaś w 2014 r. otrzymała "Złoty medal za długoletnią służbę". Zaskarżoną decyzją z dnia [...] kwietnia 2019 r. Minister odmówił wyłączenia stosowania wobec Skarżącej art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej. W uzasadnieniu organ wskazał, że na podstawie zebranego materiału dowodowego ustalono, że całkowity okres służby Skarżącej wynosi 27 lat, 7 miesięcy i 9 dni. Jak wynika natomiast z informacji Instytutu Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu (zwanego dalej: "IPN"), Skarżąca w okresie od dnia [...] sierpnia 1989 r. do dnia [...] stycznia 1990 r. pełniła służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ustawy zaopatrzeniowej, tj. przez 6 miesięcy. Minister podniósł, że warunkiem zastosowania art. 8a ustawy zaopatrzeniowej jest wystąpienie szczególnie uzasadnionego przypadku polegającego na łącznym spełnieniu dwóch warunków, tj. krótkotrwałej służby przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Organ dokonał przy tym wykładni językowej pojęć "krótkotrwała służba", "rzetelne wykonywanie zadań", "szczególnie z narażeniem życia" oraz "szczególnie uzasadnionego przypadku". Następnie wskazał, że nie kwestionuje rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków przez Skarżącą, bowiem dokumenty zgromadzone w sprawie nie zawierają treści, które mogłyby powyższe podawać w wątpliwość. Podniósł dalej, że abstrahując od oceny krótkotrwałości pełnienia służby na rzecz totalitarnego państwa oraz rzetelności wykonywania zadań i obowiązków służbowych po dniu 12 września 1989 r., brak jest jakichkolwiek dowodów, aby służba ta pełniona była z narażeniem zdrowia i życia. Konkludując Minister stwierdził, że w sprawie nie zostały spełnione przesłanki wskazane w art. 8a ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy zaopatrzeniowej. W jego ocenie, Skarżąca nie legitymuje się wybitnymi osiągnieciami w służbie, szczególnie wyróżniającymi ją na tle pozostałych funkcjonariuszy. Zarówno postawa i osiągniecia Skarżącej w służbie, jak również charakter i warunki jej pełnienia nie dowodzą, aby w sprawie wystąpił szczególnie uzasadniony przypadek, pozwalający na zastosowanie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Skarżąca wniosła o uchylenie decyzji Ministra z dnia [...] kwietnia 2019 r. w całości. Podniosła, że spełnia przesłankę "krótkotrwałej" służby, skoro na rzecz totalitarnego państwa pracowała tylko 6 miesięcy, co stanowi jedynie 1,81% całego okresu służby. Ponadto spełnia również przesłankę rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków, natomiast potwierdzeniem wykonywania ich z narażeniem zdrowia i życia są orzeczenia lekarstwie o jej inwalidztwie, które pozostaje w związku ze służbą. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Materialnoprawną podstawę decyzji Ministra stanowił przepis art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, zgodnie z którym, minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a, art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę na rzecz totalitarnego państwa w rozumieniu art. 13b tej ustawy (tj. służbę od dnia 22 lipca 1944 r. do 31 lipca 1990 r. w cywilnych i wojskowych instytucjach i formacjach wymienionych enumeratywnie w tym przepisie), ze względu na: 1) krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz 2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. W orzecznictwie sądów administracyjnych nie budzi wątpliwości, że przywołany przepis wprowadza zarówno przesłankę podmiotową, jak i przesłanki przedmiotowe, których łączne spełnienie pozwala na jego zastosowanie w szczególnie uzasadnionych przypadkach. Jednolicie przyjmuje się również, że decyzja w tym zakresie będzie miała charakter uznaniowy, na co wskazuje posłużenie się przez ustawodawcę określeniem "może wyłączyć". Wskazać więc należy, że kontrola rozstrzygnięcia wydanego w ramach uznania administracyjnego przez sąd administracyjny ma ograniczony zakres. Sprowadza się ona do zbadania, czy zaskarżone orzeczenie jest prawidłowe pod względem formalnym, czy nie nosi cech dowolności, czy organ administracji wybrał prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia oraz czy wyboru takiego dokonał po ustaleniu i rozważeniu okoliczności istotnych dla sprawy. W postępowaniu administracyjnym wywołanym wnioskiem o wyłącznie stosowania przepisów art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej obowiązkiem Ministra jest zatem zbadanie tego, czy wnioskodawca spełnia łącznie dwie przesłanki przedmiotowe określone w art. 8a ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy zaopatrzeniowej, a w razie ziszczenia się tych przesłanek, dokonanie oceny czy zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek. Kontrolując zaskarżoną decyzję Sąd stwierdza, że Minister uchybił powyższym obowiązkom. Przede wszystkim wskazać należy, że Minister nie ustalił, czy w stosunku do Skarżącej zachodzi przesłanka określona w art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej. Organ wprawdzie odwołał się do przesłanki krótkotrwałej służby przed dniem 31 lipca 1990 r., dokonał również wykładni nieostrego pojęcia "krótkotrwałej" służby użytego przez ustawodawcę, jednakże w żadnej mierze nie odniósł dokonanej wykładni do ustalonego w sprawie stanu faktycznego. Co więcej, pomimo tego, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji zabrakło jakichkolwiek rozważań w tym zakresie, konkludując swoją decyzję organ stwierdził, że nie została spełniona przesłanka wskazana w art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej. Dowolność takiej oceny jest zatem oczywista. Za szczególnie rażące uznać przy tym należy posłużenie się przez Ministra zwrotem "abstrahując od oceny krótkotrwałości". W ocenie Sądu świadczy to bowiem o tym, że organ uchylił się od oceny pierwszej z przesłanek, zatem nie dopełnił nałożonego nań obowiązku, co uchybia nie tylko przepisom postępowania, ale sprawia również, że decyzja taka niewątpliwie nie spełnia standardów uznania administracyjnego. Nie budzi wątpliwości, że uznaniowość ujmowana jest jako szczególny rodzaj dyskrecjonalnej kompetencji organu, niemniej jednak jej stopień konkretyzują normy prawa materialnego – w kontrolowanej sprawie art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej – zawierające przesłanki, które organ winien odnieść do okoliczności faktycznych rozpatrywanej sprawy. Dopiero należyte wyjaśnienie motywów podjęcia decyzji w ramach uznania administracyjnego sprawia, że organ uwalnia się od zarzutu dowolności, która przy tego rodzaju rozstrzygnięciach jest niedopuszczalna. Natomiast w sytuacji, gdy organ pomimo niespornego stanu faktycznego, nie dokonuje oceny prawnej przesłanki o charakterze materialnym, to sąd administracyjny staje się uprawniony do dokonania takiej oceny. Sąd orzekający stwierdza zatem, że Skarżąca spełnia przesłankę określoną w art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej, bowiem niewątpliwie okres 6 miesięcy musi zostać oceniony jako okres "krótkotrwały". Skoro prawodawca nie posługuje się pojęciem "krótkotrwałości" abstrakcyjnie, lecz zestawia je ze "służbą", to omawiana przesłanka winna być oceniana w odniesieniu do okresu zatrudnienia (służby) funkcjonariusza. Należy zatem rozważyć, jakie okresy pracy określa się pojęciem "krótkotrwale" przede wszystkim z perspektywy osoby, która nabyła już uprawnienia emerytalne po przepracowaniu kilkudziesięciu lat. Te przypadki musiał mieć bowiem przede wszystkim na względzie prawodawca, przyjmując wskazaną regulację, dotyczącą przecież świadczeń emerytalnych. Z tej perspektywy, zasady doświadczenia życiowego potwierdzają, że pojęcie krótkotrwałej pracy odnoszone jest z reguły do ogólnego czasu aktywności zawodowej osób, w tym świadczenia pracy na rzecz poszczególnych pracodawców (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 3 czerwca 2019 r. o sygn. akt II SA/Wa 2346/18; orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej bazie orzeczeń pod adresem: https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zatem z perspektywy służby kilkudziesięcioletniej (w stanie faktycznym niniejszej sprawy przeszło 27 lat), jak również z perspektywy całego okresu aktywności zawodowej Skarżącej – wynoszącego łącznie 36 lat, 7 miesięcy i 10 dni – okres 6 miesięcy musi być oceniony jako krótkotrwały. Za wadliwe uznać również należy dokonanie przez organ oceny drugiej z przesłanek przedmiotowych, określonej w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej, której spełnienia przez Skarżącą organ wprawdzie nie kwestionował, niemniej jednak zaznaczył, że brak jest dowodów, aby jej służba pełniona była narażeniem zdrowia i życia. W orzecznictwie sądów administracyjnych jednolicie wskazuje się, że w art. 8a ust. 1 pkt 2 in fine prawodawca wskazał jedną z przykładowych okoliczności, które mają wpływ na uznanie, że służba była pełniona rzetelnie. Oznacza to, że nieziszczenie się warunku pełnienia służby z narażeniem życia lub zdrowia nie wyklucza a priori zastosowania przewidzianego ustawą wyjątku. Gdyby bowiem taka była wola prawodawcy, to przepis ten zostałby zredagowany zgoła odmiennie, np. z pominięciem słów "w szczególności". Prosta wykładnia językowo-logiczna prowadzi natomiast do wniosku, że brak możliwości ustalenia narażenia życia lub zdrowia, nie wyklucza zastosowania wyjątku, gdy spełnione są inne warunki (por. wyroki WSA w Warszawie: z dnia 6 marca 2019 r. o sygn. akt II SA/Wa 1390/18; z dnia 17 września 2019 r. o sygn. akt II SA/Wa 670/19; z dnia 17 października 2019 r. o sygn. akt II SA/Wa 829/19). Skoro zatem, w ocenie Sądu, w odniesieniu do Skarżącej spełnione zostały łącznie obie przesłanki przedmiotowe określone w art. 8a ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy zaopatrzeniowej, to obowiązkiem Ministra było dokonanie oceny, czy w sprawie zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek". Próżno jednak doszukać się w uzasadnieniu do zaskarżonej decyzji rozważań organu w tym zakresie. Przypomnieć zatem trzeba, że "szczególnie uzasadniony przypadek" to przypadek o charakterze wyjątkowym, nadzwyczajnym. Ustawodawca wprowadzając to sformułowanie do art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej nie zdefiniował wprawdzie, jaka to ma być sytuacja, niemniej jednak założyć należy, że miał na myśli przypadki "szczególne" i mające "uzasadnione" znaczenie, a zatem przypadki wyjątkowe (nadzwyczajne). Zdaniem Sądu, wystarczające jest przy tym, że taki przypadek zachodzi już tylko z uwagi na "szczególność" jednej z przesłanek przedmiotowych wymienionych w art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej. W realiach kontrolowanej sprawy przyjąć należy, że służba Skarżącej na rzecz totalitarnego państwa była "szczególnie" krótkotrwała. Taki kwalifikowany stopień krótkotrwałości odnosić bowiem należy do służby pełnionej w miesiącach. Niezależnie od powyższego dostrzec trzeba, że organ nie przeprowadził żadnej analizy spełnienia przez Skarżącą przesłanki rzetelności służby po dniu 12 września 1989 r. w świetle szczególnie uzasadnionego przypadku. W szczególności nie wziął pod uwagę, że Skarżąca została odznaczona Złotym medalem za długoletnią służbę, która to okoliczność nie została nawet odnotowana w znajdującym się w aktach sprawy piśmie Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] stycznia 2018 r., stanowiącego informację o przebiegu służby Skarżącej. Okoliczność ta była nie tylko podnoszona przez Skarżącą we wniosku, ale znajduje potwierdzenie na oficjalnej stronie internetowej Komendy Powiatowej Policji w [...] – "Policjanci [...]". Nie można również pominąć okoliczności istotnych dla oceny szczególnej rzetelności, które wynikają z dokumentów przedstawionych przez Skarżąca wraz z wnioskiem, a dotyczących licznych świadectw ukończenia specjalistycznych kursów i szkoleń, rozkazów o wyróżnieniu, czy uzasadnień wniosków personalnych o mianowanie na wyższe stanowiska czy podwyższenie dodatku służbowego. Okoliczności te – jako znane organowi z urzędu – winny zostać wzięte pod uwagę przy ocenie szczególnej rzetelności Skarżącej, która pełniła służbę po 12 września 1989 r. przez okres kolejnych 27 lat, a jedynie przez 6 miesięcy pozostawała w służbie na rzecz totalitarnego państwa na stanowisku sekretarza-maszynistki. Za istotne Sąd uznaje przy tym podkreślenie, że choć wskazany okres 6 miesięcy liczony był od dnia 1 sierpnia 1989 r., to już okres rozpoczynający się niecałe dwa miesiące później, tj. od dnia 12 września 1989 r. nie jest traktowany przez ustawodawcę – w świetle art. 13c pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej – za służbę na rzecz totalitarnego państwa. W konsekwencji, gdyby Skarżąca nie została przyjęta do służby od dnia 1 sierpnia, lecz od dnia 12 września 1989 r., to w ogóle nie byłaby traktowana jako funkcjonariusz pełniący służbę, o której mowa w art. 13b ustawy zaopatrzeniowej. Z tych wszystkich względów, Sąd uznał, że Minister naruszył zarówno przepisy prawa materialnego, tj. art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej, jak również przepisy postępowania administracyjnego, tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., a naruszenia te miały istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpatrując ponownie wniosek organ zastosuje się do dokonanej przez Sąd oceny prawnej, biorąc przy tym pod uwagę, że Skarżąca spełnienia obie przesłanki przedmiotowe, a jej służba na rzecz totalitarnego państwa musi być oceniona jako szczególnie krótkotrwała, a następnie wyda należycie i przekonująco umotywowaną decyzję administracyjną. Z wyłuszczonych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję, o czym orzekł – na podstawie art. 145 § 1 ust. 1 lit. a) i c) p.p.s.a. – w sentencji wyroku.