II SA/Wa 128/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Antoniuk (spraw.), Sędziowie WSA Joanna Kube, WSA Przemysław Szustakiewicz, Protokolant Agnieszka Kolasa, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 czerwca 2009 r. sprawy ze skargi J. M., J. M., A. M. na decyzję Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej z dnia [...] listopada 2008 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie ustalenia istnienia tytułu prawnego do lokalu mieszkalnego - oddala skargę - Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej decyzją z dnia [...] listopada 2008 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w W. z dnia [...] września 2008 r. nr [...], umarzającą postępowanie w sprawie istnienia tytułu prawnego (do lokalu mieszkalnego), wszczętego na wniosek strony z dnia 22 lipca 2008 r. jako bezprzedmiotowe. Z ustaleń organu i akt administracyjnych wynika następujący stan sprawy: J. M. otrzymał lokal przy ul. [...] w W. na podstawie decyzji przydziału osobnej kwatery stałej nr [...] z dnia [...] grudnia 1979 r., jako żołnierz zawodowy. W decyzji uwzględniono żonę J. M. i córkę A. M.. Wymieniony odszedł z wojska z dniem 20 listopada 1981 r. na własną prośbę, nie nabywając uprawnień emerytalnych. Pismem z dnia 30 maja 2005 r. Dyrektor Oddziału Regionalnego WAM w W. zawiadomił J. M. o wszczęciu wobec niego postępowania w trybie art. 37a ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2005 r. Nr 41, poz. 389 ze zm.) w zakresie uiszczania opłat za używanie lokalu bez tytułu prawnego i zapłaty odszkodowania. Następnie decyzją z dnia [...] października 2006 r. nr [...] zobowiązał wymienionego do uiszczania opłat należnych za używanie lokalu i opłat pośrednich oraz zapłaty odszkodowania w wysokości 200% wartości opłat należnych za używanie lokalu za każdy rozpoczęty miesiąc, począwszy od dnia 1 lipca 2004 r. Prezes WAM decyzją z dnia [...] kwietnia 2008 r., nr [...] stwierdził nieważność powyższej decyzji, uznając iż brak rozstrzygnięcia w przedmiocie opróżnienia lokalu stanowi rażące naruszenie prawa. Ponadto organ nadzorczy wskazał na pozostawanie w obrocie prawnym decyzji przydziałowej, co ewidentnie świadczy o posiadaniu tytułu prawnego do lokalu. Nadto nakazał rozważyć właściwość trybu art. 37a ustawy mając na względzie fakt, iż J. M. odszedł ze służby bez nabycia uprawnień emerytalnych. Wnioskiem z dnia 22 lipca 2008 r. J. M., J. M. i A. M. reprezentowani przez adwokata M. B. wystąpili do Dyrektora Oddziału Regionalnego WAM w W. o wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia istnienia tytułu prawnego wnioskodawców do lokalu nr [...] mieszczącego się przy ul. [...] w W. i wydanie rozstrzygnięcia na podstawie art. 104 k.p.a. w zw. z art. 1 pkt 2 k.p.a. W uzasadnieniu wniosku podniesiono, iż Sąd Rejonowy dla m.st. W. odrzucił pozew zainteresowanych o ustalenie stosunku najmu wymienionego lokalu stwierdzając, iż zachodzi przesłanka niedopuszczalności drogi sądowej, bowiem sprawa nie ma charakteru sprawy cywilnej w rozumieniu art. 1 k.p.c., lecz charakter administracyjny. Skoro zatem sąd powszechny jest niewłaściwy w sprawie ustalenia istnienia stosunku najmu, to takie kompetencje ma Dyrektor Oddziału Rejonowego WAM w W. Dyrektor Oddziału Regionalnego WAM w W. decyzją z dnia [...] września 2008 r., na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. oraz art. 13 ust. 6 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, umorzył postępowanie w sprawie ustalenia istnienia tytułu prawnego, wszczętego na wniosek strony w dniu 22 lipca 2008 r. jako bezprzedmiotowe. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, iż wobec braku podstaw prawnych do uregulowania J. M. tytułu prawnego do lokalu nr [...] przy ul. [...] w W. postępowanie należało umorzyć jako bezprzedmiotowe. Strony zaskarżyły powyższą decyzję wnosząc o jej uchylenie i wydanie orzeczenia co do istoty sprawy, ewentualnie uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Pełnomocnik stron zarzucił przedmiotowej decyzji: 1) naruszenie art. 105 § 1 k.p.a. poprzez niewłaściwe jego zastosowanie w sprawie, wobec braku przesłanki bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego, 2) naruszenie art. 28 k.p.a. poprzez nieuznawanie J. i A. M. za osoby będące stroną postępowania, 3) naruszenie art. 61 § 4 Kpa oraz art. 10 § 1 k.p.a. poprzez niezawiadomienie osób będących stronami w sprawie o wszczęciu postępowania i tym samym uniemożliwienie stronom czynnego udziału w postępowaniu i wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów, 4) naruszenie art. 8 k.p.a. poprzez podejmowanie biegunowo rozbieżnych i sprzecznych ze sobą czynności w sprawie. W wyniku rozpatrzenia powyższego odwołania Prezes WAM decyzją z dnia [...] listopada 2008 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 13 ust. 7 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podniósł, iż przedmiotem postępowania administracyjnego jest sprawa indywidualna rozstrzygana w drodze decyzji administracyjnej przez organ administracji publicznej (art. 1 pkt 1 k.p.a.). Sprawy z zakresu stosunku najmu należą do sfery stosunków zobowiązaniowych regulowanych przepisami Kodeksu cywilnego. W sprawach cywilnoprawnych nie są wydawane decyzje administracyjne i nie mają zastosowania przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Bowiem w takim przypadku dyrektor oddziału regionalnego WAM występuje jako podmiot stosunku cywilnoprawnego nie zaś jako organ administracji publicznej wobec tego nie może w tej sprawie wydać decyzji administracyjnej. Zatem żądanie o charakterze cywilnoprawnym, skierowane do organu administracji publicznej nie wszczyna postępowania administracyjnego na podstawie art. 61 § 3 k.p.a. (zob. wyrok NSA z 26 lutego 1992 r. sygn. akt I SA 1408/91 publik. Przegląd Sądowy 1995/4 str. 92). Natomiast w sytuacji, gdy wskutek niewłaściwej wykładni przepisów organ administracji publicznej wszczął postępowanie w sprawie cywilnej, należącej do właściwości sądów powszechnych, co miało miejsce w rozpatrywanej sprawie, organ zobowiązany jest niezwłocznie wydać decyzję o umorzeniu prowadzonego postępowania. Organ wyjaśnił, że postępowanie wszczęte w sprawie cywilnej jest bezprzedmiotowe od samego początku ze względu na brak podstaw prawnych i faktycznych do jego prowadzenia, bowiem od początku nie istnieje przedmiot tego postępowania. Prezentowany pogląd jest zgodny z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, z którego wynika, że postępowanie jest bezprzedmiotowe, gdy sprawa indywidualna nie podlegała i nie podlega załatwieniu w drodze decyzji administracyjnej (zobacz wyrok NSA z 25 stycznia 1990 r. sygn. akt II SA 1240/89 publik. ONSA 1990, Nr 1, poz. 16; wyrok NSA z 25 maja 1983 r. sygn. akt SA/Wr 185/83 publik. ONSA 1983, Nr 1, poz. 37). Wobec powyższego należało stwierdzić, że Dyrektor Oddziału Regionalnego WAM w W. zasadnie umorzył wszczęte postępowanie administracyjne, dotyczące ustalenia istnienia tytułu prawnego tj. prawa najmu J. M., J. M. i A. M. do lokalu nr [...] przy ul. [...] w W., jako bezprzedmiotowe, bowiem żądanie ustalenia istnienia stosunku najmu lokalu mieszkalnego jest roszczeniem cywilnoprawnym, kreującym sprawę cywilną w rozumieniu art. 1 i art. 2 § 1 k.p.c. Decyzja Prezesa WAM z dnia [...] listopada 2008 r. stała się przedmiotem skargi wniesionej przez J. M., J. M. i A. M. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Pełnomocnik skarżących wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zasądzenie kosztów postępowania zarzucił kwestionowanemu rozstrzygnięciu naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 105 § 1 w zw. z art. 1 pkt 2 k.p.a. poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe ich zastosowanie w sprawie, wobec braku przesłanki bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego i wobec istnienia po stronie Dyrektora Oddziału Regionalnego WAM w W. kompetencji do rozpoznania sprawy z wniosku skarżących o ustalenie istnienia stosunku najmu zajmowanego lokalu. W uzasadnieniu skargi podniesiono, iż skarżący są stronami stosunku prawnego, powstałego w oparciu o decyzję administracyjną. Ustalenie istnienia tytułu prawnego do lokalu, zostało z dniem 1 lipca 2004 r. przekazane do kompetencji organów administracji publicznej i w dalszej kolejności do sądów administracyjnych. Zgodnie ze stanowiskiem Sądu Najwyższego droga sądowa, w rozumieniu art. 2 k.p.c., we wszczętej po dniu 1 lipca 2004 r. przez Wojskową Agencję Mieszkaniową sprawie o opróżnienie lokalu mieszkalnego, pozostającego w jej dyspozycji, przeciwko osobie zajmującej lokal bez tytułu prawnego, nienależącej do osób wymienionych w art. 45 ust. 3 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP zamieszkałej w nim z byłym najemcą, wobec którego stosunek najmu ustał przed tym dniem, jest niedopuszczalna (uchwała SN z dnia 28 czerwca 2006 r. sygn. akt III CZP 4012006). Wobec stwierdzenia przez Sąd Rejonowy [...] W. niewłaściwości sądów powszechnych w niniejszej sprawie, kompetencję do jej rozpoznania i rozstrzygnięcia ma Dyrektor Oddziału Regionalnego WAM. W zaistniałym stanie powinien znaleźć zastosowanie art. 104 § 1 w związku z art. 1 pkt 2 k.p.a., na mocy których Dyrektor Oddziału Regionalnego WAM, jako "inny podmiot powołany z mocy prawa lub na podstawie porozumień, do załatwiania spraw indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych", doprowadzi do władczego rozstrzygnięcia sprawy poprzez wydanie decyzji ustalającej istnienie od ponad dwudziestu ośmiu lat prawa najmu lokalu nr [...] przy ul. [...] w Warszawie, przysługujące J. M. wraz z żoną i córką. Sąd Rejonowy dostrzegł, że przepis art. 37a ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP wprost przewiduje kompetencję organu do przeprowadzenia postępowania eksmisyjnego w sytuacji, gdy lokal jest zajmowany bez tytułu prawnego, to jednak nie rozstrzygnął wątpliwości, czy organ ten ma kompetencję do rozpatrzenia samoistnego wniosku o ustalenie istnienia stosunku najmu lokalu, czy też w takiej sytuacji dopuszczalna jest droga sądowa. Ponieważ Sąd Rejonowy [...] W. postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2008 r. odrzucił pozew o ustalenie istnienia stosunku najmu lokalu między skarżącymi a Wojskową Agencją Mieszkaniową należy przyjąć, że w trybie art. 104 § 1 k.p.a., Dyrektor Oddziału Regionalnego jest organem właściwym do rozpatrzenia wniosku skarżących w tym zakresie i wydania stosownej decyzji administracyjnej. Skarżący podnosili, że w postępowaniu administracyjnym wszczynanym na wniosek strony, żądanie uprawnionego ma charakter decydujący. Jeżeli zatem strona jest zainteresowana uzyskaniem decyzji merytorycznej po dokładnym ustaleniu okoliczności faktycznych, wydanie przez organ administracyjny decyzji o umorzeniu postępowania, decyzji kończącej formalnie postępowanie w sprawie nie znajduje uzasadnienia w przepisach k.p.a. W odpowiedzi na skargę Prezes WAM wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sadów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego z przepisami obowiązującymi w dacie jego wydania. W konsekwencji, sąd administracyjny nie orzeka co do istoty rzeczy w zakresie danego przypadku, lecz kontroluje zgodność rozstrzygnięcia z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego. W świetle powyżej określonych kryteriów skarga J. M. podlega oddaleniu, gdyż zaskarżona decyzja Prezesa WAM jest zgodna z prawem. We wniosku z dnia 22 lipca 2008 r. inicjującym postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie skarżący wystąpili o ustalenie decyzją administracyjną istnienia tytułu prawnego (stosunku najmu) lokalu Mieszkalnego nr [...] mieszczącego się przy ul. [...] w W., przydzielonego J. M. decyzją Kierownika Garnizonowej Administracji Mieszkań [...] z dnia [...] grudnia 1979 r. nr [...] jako osobna kwatera stała. Jak słusznie podkreślił Prezes WAM, powyższe żądanie nie posiada oparcia w prawie materialnym. Przepisy ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (tekst jednolity Dz. U. z 2005 r. Nr 41, poz. 389 ze zm.), nie przewidują bowiem wydania decyzji potwierdzającej istnienie stosunku najmu lokalu mieszkalnego. Prawodawca wprost w powołanej ustawie wskazał jakie sprawy należące do kompetencji organów WAM należy załatwić w formie decyzji, np. przyznanie prawa zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym, w tym wyjątkowo osobie nie będącej żołnierzem (art. 24 ust. 1 i art. 29), zobowiązanie do opróżnienia lokalu mieszkalnego (art. 37a ust. 2), orzeczenie o prawie zamieszkiwania w kwaterze zastępczej (art. 38 ust. 1), itp. Zatem tytuł prawny do lokalu mieszkalnego z zasobów WAM wynika z decyzji przydziałowej, która adresatowi tej decyzji nadaje uprawnienie do zajmowania przydzielonego lokalu mieszkalnego. Potwierdzenie istnienia stosunku najmu lokalu mieszkalnego z zasobów WAM pozostaje poza sferą władczego rozstrzygania organów tej Agencji. W doktrynie podkreśla się, iż z konstytucyjnej zasady działania władzy publicznej na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP) oraz ogólnej zasady wyrażonej w art. 6 k.p.a. wynika, iż nie można domniemywać stosowania władczej i jednostronnej formy działania, jaką jest decyzja administracyjna, tylko z okoliczności sprawy lub z samego przepisu art. 104, lecz podstawę do jej wydania trzeba wyprowadzić z powszechnie obowiązujących przepisów prawa materialnego – patrz Duże Komentarze Becka, B. Adamiak J. Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz 8. wydanie, str. 465. Trzeba zwrócić uwagę, że "decyzja administracyjna jest to oświadczenie woli kompetentnego organu administracyjnego, podjęte w wyniku zastosowania materialnego prawa administracyjnego lub określonym zakresie normy prawa procesowego do ustalonego stanu faktycznego, w trybie, formie, strukturze uregulowanej prawem procesowym, zakomunikowany stronie, w celu wywołania skutku prawnego w sferze stosunku materialnoprawnego (decyzja rozstrzygająca sprawę co do jej istoty w całości lub w części) bądź w sferze stosunku procesowego (decyzja w inny sposób kończąca sprawę w danej instancji)" – B. Adamiak, Wadliwość decyzji administracyjnej, Wrocław 1986, str. 22-23. W świetle art. 105 § 1 k.p.a., gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. Zarówno w doktrynie jak i orzecznictwie sądów administracyjnych panuje zgodny pogląd, iż decyzja umarzająca postępowanie nie rozstrzyga o istocie sprawy, wywiera natomiast skutek procesowy w postaci zakończenia sprawy w danej instancji. Istotą umorzenia postępowania jest jego przerwanie, uchylenie wszystkich dokonanych w nim czynności oraz orzeczenie o dalszym jego nieprowadzeniu (W. Chrościelewski, Glosa do wyroku NSA z dnia 23 listopada 1995 r., sygn. akt SA/Kr 95/95, publik. "Palestra" 1997 r., z 3-4, s. 256). Na gruncie art. 105 § 1 k.p.a. z bezprzedmiotowością postępowania mamy do czynienia, gdy postępowanie administracyjne zostało wszczęte na wniosek strony lub z urzędu, już się toczy, lecz brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie co do istoty. Taka właśnie sytuacja zachodzi w mniejszej sprawie, albowiem żądanie wnioskodawców dotyczy sprawy, która nie podlega rozstrzygnięciu co do jej istoty przez organ administracyjny, co ujawnione zostało już po wszczęciu postępowania (patrz powołany przez organ wyrok NSA z dnia 25 stycznia 1990 r. sygn. akt II SA 1240/89 publik. ONSA 1990, Nr 1, poz. 16). Wydanie decyzji nie opartej na przepisie prawa materialnego w istocie następuje bez podstawy prawnej, i w świetle art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. stanowi podstawę do stwierdzenia jej nieważności. W ocenie Sądu, Prezes WAM błędnie przyjął, iż J. M. i A. M. przysługuje przymiot strony w niniejszym postępowaniu, co podniesiono w odwołaniu. Niewątpliwie osoby te są zainteresowane wynikiem postępowania wszczętego z ich wniosku, lecz podkreślenia wymaga, iż to zanteresowanie jest oparte na interesie faktycznym. Przepisem ogólnym, określającym, kto posiada legitymację strony w postępowaniu administracyjnym, jest art. 28 k.p.a., zgodnie z którym stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Interesu prawnego należy poszukiwać w przepisach prawa materialnego, którego zastosowanie może mieć wpływ na sytuację prawną określonego podmiotu. Interes prawny należy odróżnić od interesu faktycznego, to jest sytuacji, w której dany podmiot jest zainteresowany w rozstrzygnięciu sprawy administracyjnej, nie można jednakże wskazać przepisu materialnego prawa, z którego wypływałoby prawo do żądania działania w określony sposób przez organ administracji. Skarżący J. M. i A. M. przymiot strony w sprawie wywodzą z faktu zajmowania lokalu mieszkalnego przyznanego decyzją przydziałową z dnia [...] grudnia 1979 r. Stroną tej decyzji jest jednak J. M. jako osoba (wówczas żołnierz zawodowy), której osobna kwatera stała została przydzielona. Natomiast wymienione skarżące, zostały uwzględnione w decyzji przydziałowej jako członkowie rodziny żołnierza dla potrzeb ustalenia powierzchni mieszkalnej kwatery. Zatem tytuł prawny do lokalu przysługuje jedynie J. M. jako podmiotowi praw i obowiązków. Tylko wymieniony skarżący na gruncie przepisów postępowania administracyjnego posiada interes prawny w żądaniu usankcjonowania w prawnej formie faktu zajmowania lokalu mieszkalnego z zasobów WAM. Na marginesie zaznaczyć należy, że to działanie jest bezcelowe, z uwagi na pozostawanie w obrocie prawnym decyzji o przydziale z [...] grudnia 1979 r., nadającej mu tytuł prawny do lokalu. Wspomniany interes prawny musi być interesem indywidualnym strony postępowania, musi, zatem dotyczyć jej bezpośrednio. Natomiast J. i A. M., jako osoby zajmujące przydzielony lokal, posiadają interes faktyczny w niniejszym postępowaniu, albowiem przepisy ustawy o Zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP bezpośrednio nie kształtują ich praw i obowiązków w zakresie przedmiotowego lokalu mieszkalnego. Podnieść także należy, iż w postępowaniu sądowoadministracyjnym - zgodnie z art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - jest każdy, kto ma interes prawny we wniesieniu skargi, ponadto prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Pojęcie "interesu prawnego" należy do typowych klauzul generalnych. Opierając się na wykładni systemowej należy przyjąć tezę, zgodnie, z którą pojęcie "interes prawny" użyty w art. 50 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi obejmuje swoim zakresem pojęcie interesu prawnego z art. 28 k.p.a. Skoro J. i A. M. nie są stroną w postępowaniu o ustalenie tytułu prawnego do lokalu mieszkalnego, to nie są również stroną w postępowaniu sądowym dotyczącym skarg na wydane decyzje w tej sprawie. Skargę zatem przez nich wniesioną, należało oddalić z powodu braku legitymacji do jej wniesienia. Mając na uwadze powyższe, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji.