II SA/Wa 1287/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Góraj, Sędzia WSA Ewa Marcinkowska, Sędzia WSA Karolina Kisielewicz (spr.), po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 7 września 2021 r. sprawy ze skargi W. W. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] stycznia 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów ustawy 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz skarżącego W. W. kwotę 480 (słownie: czterysta osiemdziesiąt) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez W. W. decyzją z [...] stycznia 2021 r.(nr [...]), Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, odmówił wyłączenia stosowania wobec skarżącego art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2020 r. poz. 723), na podstawie art. 8a tej ustawy. W uzasadnieniu organ przytoczył przepis prawa będący podstawą wydania zaskarżonej decyzji i stwierdził, że zawiera dwie przesłanki formalne: krótkotrwałość służby przed 31 lipca 1989 r. oraz rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków w służbie po 12 września 1989 r., które muszą być spełnione łącznie. Zdaniem organu, służba W. W. na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ustawy (od [...] sierpnia 1981 r. do [...] grudnia 1989 r. ) nie była krótkotrwała (epizodyczna, tymczasowa), zarówno w ujęciu bezwzględnym (8 lat, 4 miesiące i 4 dni), jak i proporcjonalnym tj. w stosunku do ponad 24 - letniego łącznego okresu służby (stanowiła ok. 34,1% okresu służby). Na poparcie tego stanowiska Minister odwołał się m. in. do wyroku z 12 grudnia 2019 r. sygn. akt I OSK 2125/19) w którym NSA stwierdził, że "nie można przyjąć, by kryterium krótkotrwałości służby było spełnione w sytuacji, gdy dotyczy ono prawie 10-letniego okresu czasu stanowiącego około 28% (a więc prawie 1/3) całego okresu służby". W związku z tym, że w przypadku W. W. nie została spełniona przesłanka wyłączenia stosowania przepisów ustawy zaopatrzeniowej, o której mowa w art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy, bezzasadne było badanie przez organ, czy były funkcjonariusz rzetelnie wykonywał zadania i obowiązki w służbie po dniu 12 września 1989 r. W konsekwencji nie było podstaw do uwzględnia wniosku W. W. z 11 września 2017 r. o wyłączenie stosowania przepisów ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy. W. W. w skardze do Sądu na opisaną decyzję z [...] stycznia 2021 r. zarzucił Ministrowi Spraw Wewnętrznych i Administracji nieprawidłową wykładnię art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy i w konsekwencji nieprawidłową odmowę wyłączenia stosowania względem niego przepisów art. 15c, art. 22a i art. 24a tej ustawy oraz naruszenie art. 67 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP przez naruszenie prawa do odpowiedniego zabezpieczenia społecznego. Zdaniem skarżącego, zaskarżona decyzja narusza ponadto art. 6, art. 7, art. 7b, art. 8, art. 8a, art. 77 § 1, art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.), dalej: "k.p.a.". Organ nie zebrał dostatecznego materiału dowodowego, w konsekwencji nie ustalił wszystkich istotnych okoliczności faktycznych sprawy (w szczególności świadczących o jego ponadprzeciętnym zaangażowaniu w służbie po przemianach ustrojowych), nie uwzględnił dostatecznie, zgodnie z zasadą proporcjonalności, słusznego interesu byłego funkcjonariusza w tej sprawie (prawa do wypracowanej z narażeniem zdrowia i życia emerytury) oraz interesu społecznego. W konsekwencji naruszył zasady praworządności oraz zaufania obywateli do organów państwa i stanowionego prawa. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi skarżący przedstawił argumentację na poparcie zarzutów, podnosząc, m. in. że od [...] sierpnia 1981 r. do [...] grudnia 1989 r. pełnił służbę w Wydziale [...] ([...]) w Departamencie [...] MSW, do którego został przyjęty zgodnie z posiadanymi kwalifikacjami (wykształcenie wyższe techniczne, znajomość języków obcych) i predyspozycjami (zdolności w zakresie nauk ścisłych, analityczne i językowe). W. W. podał, że w służbie pozyskiwał informacje i materiały naukowe i techniczne na potrzeby polskiego przemysłu i ośrodków badawczo-rozwojowych, nie uczestniczył w działaniach wymierzonych przeciwko opozycji, środowiskom społecznym lub politycznym. Po przemianach ustrojowych w kraju i po pozytywnej weryfikacji pełnił służbę w UOP, a następnie w Agencji Wywiadu. W służbie był awansowany w stopniach służbowych, nagradzany i odznaczany (m. in. Złotym Krzyżem Zasługi). Skarżący dodał, że ze służby odszedł na własną prośbę, m.in. z powodów zdrowotnych i nabycia uprawnień emerytalnych. W. W. podniósł ponadto, że Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w uzasadnieniu decyzji nie poczynił żadnych ustaleń dotyczących charakteru jego służby przed 31 lipca 1990 r. i w sposób niedopuszczalny poprzestał na wyliczeniu okresu tej służby (w ujęciu bezwzględnym i proporcjonalnym), ustalając go zresztą w sposób nieprawidłowy. Organ nie wziął bowiem pod uwagę całego okresu jego aktywności zawodowej (skarżący podał, że po zakończeniu służby pracował zawodowo niemal 12 lat). W skardze do Sądu skarżący zawarł wniosek o przeprowadzenie (na podstawie art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dowodów z dokumentów załączonych do skargi (m.in. informacji o przebiegu służby w Agencji Wywiadu, decyzji Dyrektora ZER MSWiA z [...] października 2020 r. o ponownym ustaleniu wysokości emerytury, świadectwa pracy w Urzędzie [...] z [...] grudnia 2017 r.) na okoliczności opisane w jej uzasadnieniu, w szczególności co do jego ponad 43-letniej aktywności zawodowej (wliczając okres studiów) oraz pełnienia służby po 1990 r. w warunkach zagrażających zdrowiu i życiu, otrzymywanych wyróżnień, nagród i odznaczeń Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zaskarżona przez W. W. decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] stycznia 2021 r. narusza prawo i dlatego jej skarga zasługuje na uwzględnienie. W zaskarżonej decyzji Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji stwierdził, że art. 8a ust. 1 ustawy zawiera dwie przesłanki formalne wyłączenia stosowania wobec byłego funkcjonariusza przepisów art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy: krótkotrwałość służby przed 31 lipca 1989 r. oraz rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków w służbie po 12 września 1989 r., które muszą być spełnione łącznie. Organ argumentował, że w przypadku W. W. nie została spełniona przesłanka określona w pkt 1 ust.1 art. 8a ustawy i już z tego powodu nie ma podstaw do wyłączenia stosowania przepisów art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej. Stanowisko organu nie jest prawidłowe. Przepis art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej stanowi, że minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a tej ustawy w stosunku do osób pełniących służbę na rzecz totalitarnego państwa w rozumieniu art. 13b tej ustawy (tj. służbę od dnia 22 lipca 1944 r. do 31 lipca 1990 r. w cywilnych i wojskowych instytucjach i formacjach wymienionych enumeratywnie w tym przepisie), ze względu na: 1) krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz 2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Naczelny Sąd Administracyjny dokonując wykładni art. 8a ust. 1 ustawy wywiódł, że ustawodawca powiązał pojęcia: "krótkotrwałości służby przed 31 lipca 1990 r." oraz "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po 12 dniu września 1090 r." z przesłanką "szczególnie uzasadnionego przypadku", co oznacza, że "krótkotrwałość służby przed 31 lipca 1990 r." oraz "rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po 12 dniu września 1090 r." nie stanowią oddzielnych, samoistnych przesłanek zastosowania art. 8a ustawy. Naczelny Sąd Administracyjny odwołując się do zasady sprawiedliwości społecznej przyjmuje ponadto, że "szczególnie uzasadniony przypadek" może wystąpić również wówczas, gdy były funkcjonariusz nie spełnia któregoś z warunków (kryteriów) określonych w pkt 1 i 2 art. 8a ust. 1 ustawy, jednakże jego służba w formacjach wymienionych w art. 13b ustawy nie charakteryzowała się bezpośrednim zaangażowaniem w realizację zadań i funkcji państwa totalitarnego, czy też nie miała takiego charakteru, tj. była np. działalnością ograniczającą się do zwykłych, standardowych działań podejmowanych w służbie publicznej, tj. służbie na rzecz państwa jako takiego, a tym samym nie ma konotacji negatywnych (por. np. wyrok NSA z 25 maja 2021 r. sygn. akt III OSK 1861/21, z 12 maja 2021 r. sygn. akt III OSK 2168/21, z 12 grudnia 2019 r. sygn. akt I OSK 1976/19 oraz z 13 grudnia 2019 r. sygn. akt I OSK 1895/19). Zatem organ oceniając spełnianie przez uprawnionego warunków do wydania wobec niego decyzji z art. 8a ust. 1 ustawy, powinien zbadać nie tylko występowanie okoliczności dotyczących krótkotrwałej służby i rzetelnego wykonywania zadań, ale również ocenić, w sytuacji gdy nie zostaną spełnione, czy nie występują inne szczególne okoliczności pozwalające na zastosowanie dobrodziejstwa z art. 8a ustawy. W świetle powołanego orzecznictwa nie można podzielić zapatrywania organu zaprezentowanego w zaskarżonej decyzji, zgodnie z którym dla zastosowania wyłączenia z art. 8a ust. 1 ustawy obie przesłanki (wymienione w punktach 1 i 2) muszą być spełnione łącznie, zaś niespełnienie choćby jednej z nich czyni bezcelową analizę potencjalnego spełnienia drugiej i w konsekwencji prowadzi do wydania decyzji o odmowie wyłączenia stosowania art. 15c, art. 22a i 24a tej ustawy. To zaś prowadzi do wniosku, że Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji nie mógł oprzeć zaskarżonej decyzji o odmowie wyłączenia stosowania wobec skarżącego art. 8a ustawy, wyłącznie na stwierdzeniu, że jego służba na rzecz totalitarnego państwa nie była krótkotrwała. Niezależnie od powyższego Sąd zauważa, że organ w uzasadnieniu decyzji odwołał się do wybranego orzecznictwa sądowego, nie wyjaśnił jednak dostatecznie, jakimi kryteriami się kierował, dochodząc do wniosku, że z perspektywy ponad 24-letniej służby skarżącego, 8 lat, 4 miesiące i 4 dni to okres zbyt długi, aby uznać go za krótkotrwały. Sąd dodaje jednocześnie, że w orzecznictwie sądowym dotyczącym problematyki stosowania art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, zgodnie przyjmuje się, że punktem odniesienia dla ustalenia przesłanki krótkotrwałości służby przed 31 lipca 1990 r. powinien być cały okres służby pełnionej przez osobę, której dotyczy postępowanie prowadzone na podstawie art. 8a ust. 1 ustawy oraz że w określonych stanach faktycznych nie ma przeszkód do kwalifikowania służby kilkuletniej jako mającej charakter krótkotrwały (por. np. powołany wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2019 r.). Organ nie mógł pozostawić poza zakresem swojego zainteresowania, służby byłego funkcjonariusza po 12 września 1989 r. i okoliczności dotyczących tej służby podnoszonych przez stronę w toku postępowania, mogących wskazywać na to, że był ponadprzeciętnym funkcjonariuszem. Według art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 16 października 1992 r. o orderach i odznaczeniach (Dz. U. z 2020 r., poz. 138) Krzyż Zasługi jest nagrodą dla osób, które położyły zasługi dla Państwa lub obywateli spełniając czyny przekraczające zakres ich zwykłych obowiązków, a przynoszące znaczną korzyść Państwu lub obywatelom. Należy dodać, że nie ma powodów, aby kryterium rzetelności służby, o którym mowa w art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy, rozumieć inaczej niż w sposób standardowo przyjęty w języku polskim. Działać "rzetelnie" to działać dokładnie, należycie, uczciwie (zob. B. Dunaj (red.): Słownik współczesnego języka polskiego, Warszawa 1999, tom 2, s. 285). Dla stwierdzenia rzetelności działania nie jest konieczne legitymowanie się nagrodami czy wyróżnieniami dotyczącymi przebiegu służby, chociaż niewątpliwie nagrody takie i wyróżnienia mogą ugruntowywać w przekonaniu o rzetelności wykonywania zadań i obowiązków. Dla oceny rzetelności tego rodzaju działań nie jest również konieczne wykazywanie działania z narażeniem zdrowia i życia, chociaż niewątpliwie również takie działania (ustawodawca posługuje się w tym przypadku zwrotem "w szczególności") mogą przemawiać za rzetelnością wykonywania zadań i obowiązków. Prowadzi to do wniosku, że narażenie zdrowia i życia nie jest niezbędne dla stwierdzenia, że funkcjonariusz pełnił służbę rzetelnie (wzorowo). Narażenie zdrowia i życia nie stanowi miary rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków, lecz zostało potraktowane jako przykład takiej rzetelności. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zwraca uwagę, że uzasadnienie decyzji uznaniowej (a z taką mamy do czynienia w rozpatrywanej sprawie) powinno zawierać wszechstronną analizę zgromadzonego materiału dowodowego i wyczerpująco uargumentowane stanowisko organu. Powinno z niego wynikać, ze wszystkie okoliczności istotne dla sprawy zostały rozważone i ocenione (por. np. wyrok NSA z dnia 17 marca 2010 r. sygn. akt II GSK 491/09, wyrok NSA z dnia 20 lipca 2011 r. sygn. akt I OSK 2006/10). Ze względu na konstytucyjną ochronę wolności i praw jednostki możliwość korzystania przez organ z uznania administracyjnego w takich sprawach podlega szczególnym ograniczeniom (por. wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2019 r. sygn. akt I OSK 1895/19). Kierując się konstytucyjnymi dyrektywami poszanowania wolności i sprawiedliwości (z preambuły Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej wynika, że obejmuje ona prawa podstawowe dla państwa oparte na poszanowaniu wolności i sprawiedliwości, a wśród nich prawo do zabezpieczenia społecznego (art. 67 ust. 1 i 2), realizacji dobra wspólnego (art. 1 Konstytucji RP) oraz urzeczywistniania zasady sprawiedliwości społecznej (art. 2), obowiązkiem organu jest - po przeprowadzeniu postępowania w sprawie i stwierdzeniu, że w stosunku do określonej osoby zaistniała ustawowa przesłanka wyłączenia stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy, tj. przesłanka "szczególnie uzasadnionych przypadków" - każdorazowe wykazanie w tej sytuacji kryteriów przyjętego rozstrzygnięcia, w tym zwłaszcza kryteriów, którymi organ kierował się odmawiając wyłączenia stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b ustawy. Kryteriów wyboru konsekwencji dostarczają również zasady ogólne k.p.a., w tym zwłaszcza zasada wyważania interesów: indywidualnego i publicznego, wyrażona w art. 7 k.p.a. Rozstrzygnięcie podejmowane w granicach upoważnienia do uznania nie może być rozstrzygnięciem dowolnym, którego argumentacja sprowadzałaby się do stwierdzenia, że skoro organ "może, to nie musi". Przedstawione rozważania faktyczne i prawne prowadzą do wniosku, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy oraz art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Ponownie rozpatrując sprawę organ uwzględni dokonaną przez Sąd ocenę prawną i dokona wnikliwej oceny, czy sprawa skarżącego stanowi "szczególnie uzasadniony przypadek" w rozumieniu art. 8a ust. 1 ustawy. Podkreślić raz jeszcze należy, że "szczególnie uzasadniony przypadek" może wystąpić również wówczas, gdy były funkcjonariusz nie spełnia warunków określonych w pkt 1 i 2 art. 8a ust. 1 ustawy, jednakże jego służba w formacjach wymienionych w art. 13b ustawy nie charakteryzowała się bezpośrednim zaangażowaniem w realizację zadań i funkcji państwa totalitarnego. Minister powinien zatem dokonać ustaleń dotyczących charakteru służby skarżącego przed 31 lipca 1990 r. i wykonywanych przez niego zadań i obowiązków, ustalić czy W. W. był zaangażowany w realizację zadań i funkcji państwa totalitarnego. Organ obowiązany jest również do poczynienia ustaleń odnośnie służby skarżącego po przemianach ustrojowych, w demokratycznej Polsce. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji uzasadni decyzję w sposób odpowiadający wymogom art. 107 § 3 k.p.a.: wskaże fakty, które uznał za udowodnione, dowody, na których się oparł, przyczyny, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Uzasadnienie decyzji nie powinno pozostawiać wątpliwości dlaczego organ rozstrzygnął sprawę w taki, a nie inny sposób. Na zakończenie Wojewódzki Sąd Administracyjny wyjaśnia, że nie znalazł podstaw do uwzględnienia wniosku skarżącego o przeprowadzenie dowodów z dokumentów załączonych do skargi. Według art. 106 § 3 p.p.s.a., sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowodowuje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. W ocenie Sądu, przesłanki wymienione w tym przepisie nie wystąpiły w niniejszej sprawie. Należy podkreślić, że postępowanie dowodowe jest postępowaniem uzupełniającym. Znajduje ono zastosowanie, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Nie stosuje się tego postępowania w przypadku, gdy zachodzi potrzeba dokonania przez organ ponownej oceny materiału dowodowego oraz poszerzenia przez ten organ tego materiału (por. np. wyrok NSA z dnia 15 grudnia 2020 r. sygn. akt I GSK 1254/20, publ. LEX nr 3113825). Biorąc to wszystko pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) w związku z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.), orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku. O kosztach postępowania obejmujących wynagrodzenie pełnomocnika skarżącego w stawce minimalnej, Sąd postanowił w oparciu o art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a. jak w punkcie 2 sentencji wyroku.