II SA/Wa 1293/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Mierzejewska, Asesor WSA Jacek Fronczyk,, Asesor WSA Janusz Walawski (spr.), Protokolant Beata Gibzińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 października 2006 r. sprawy ze skargi K. Z. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2006 r. nr [...] w przedmiocie uznania za osobę bezrobotną i odmowy przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz stwierdza nieważność decyzji organu pierwszej instancji z dnia [...] lutego 2006 r. nr [...] 2. określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości Prezydent W., działając na podstawie art. 2 ust. 1 pkt 2, art. 9 ust. 1 pkt 14 lit "a" i "b", art. 71 ust. 1 i 2 w zw. z art. 73 ust. 5 i 7 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. (Dz. U. Nr 99, poz. 1001 z późn. zm.) oraz art. 104 Kpa, w dniu [...] marca 2006 r. wydał decyzję nr [...], którą orzekł o: 1) uznaniu K. Z. za osobę bezrobotną z dniem [...] września 2005 r., 2) odmowie przyznania ww. prawa do zasiłku dla bezrobotnych. W uzasadnieniu decyzji organ podał, iż w dniu [...] września 2005 r. do Urzędu Pracy zgłosił się K. Z. w celu dokonania rejestracji jako osoba bezrobotna. Prezydent W. w dniu [...] listopada 2005 r. wydał decyzję nr [...], która uznał ww. za osobę bezrobotną bez prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Wojewoda [...], po rozpatrzeniu odwołania, w dniu [...] stycznia 2006 r. wydał decyzję nr [...], którą uchylił decyzję organu pierwszej instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W jej uzasadnieniu podał m.in., iż Prezydent W. rozpatrując sprawę pominął rejestrację z dnia [...] czerwca 2005 r. i fakt wydania decyzji w sprawie uznania ww. za osobę bezrobotną oraz rozstrzygnięcia kwestii prawa do pobierania pozostałego zasiłku przyznanego decyzją Prezydenta W. z dnia [...] grudnia 2004 r. nr [...]. W dniu [...] lutego 2006 r. Prezydent W. wydał decyzję nr [...], którą orzekł o uznaniu K. Z. za osobę bezrobotną i odmówił przyznania prawa do zasiłku. Organ stwierdził, iż w sytuacji braku przyznania zasiłku przy rejestracji w dniu [...] czerwca 2005 r., przy ponownej rejestracji w dniu [...] września 2005 r. należało zbadać jedynie prawo do zasiłku na podstawie art. 71 ust. 1 i 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Na podstawie przedstawionych w tym dniu dokumentów nie można przyznać na podstawie określonego powyżej przepisu prawa do zasiłku, gdyż wnioskodawca nie udokumentował przepracowanych 365 dni w ciągu ostatnich 18 miesięcy poprzedzających dzień rejestracji. Wojewoda [...], na podstawie art. 10 ust. 2 pkt 6 i ust. 4 pkt 2 w zw. z art. 71 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. Nr 99, poz. 1001 z późn. zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 2 Kpa, w dniu [...] maja 2006 r. wydał decyzję nr [...], którą uchylił zaskarżoną decyzję w całości i umorzył postępowanie w pierwszą instancji. W jej uzasadnieniu podał m.in., iż decyzja organu pierwszej instancji została podpisana przez podinspektora w Dziale Prawnym – K. T., która nie posiadała wymaganego prawem upoważnienia Prezydenta W. Upoważnienie, które posiadała zostało udzielone nie przez powyżej określony organ, lecz działającego z upoważnienia tego organu zastępcy Prezydenta W. – S. S. Upoważnienie to nie odpowiada warunkom określonym w art. 268a Kpa. Decyzja Wojewody [...] stała się przedmiotem skargi złożonej przez K. Z. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W skardze podniósł, iż zaskarżoną decyzją organ odwoławczy umorzył postępowanie, pomimo że nie stało się ono bezprzedmiotowe, gdyż organ nie rozstrzygnął kwestii związanej z zaległą częścią zasiłku. Skarżący wniósł o rozstrzygnięcie w tym zakresie w toku postępowania sądowego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podał m.in., iż w doktrynie i orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowana jest konsekwentnie zasada, że w przypadku gdy organ odwoławczy ustali, iż decyzja organu pierwszej instancji dotknięta jest jedną z wad wyliczonych w art. 156 § 1 Kpa (w rozpoznawanej sprawie znaczenie będzie miała przesłanka wydania decyzji z naruszeniem przepisów o właściwości), może jedynie uchylić i zmienić decyzję lub uchylić i umorzyć postępowanie pierwszej instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Na wstępie należy wyjaśnić, że ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) w art. 1 § 1 i 2 stanowi, że sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Stwierdzić należy, iż w świetle kryteriów określonych w powyższym przepisie skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W rozpoznawanej sprawie pierwszą kwestią, którą należało przesądzić była ta, czy organ odwoławczy wydając zaskarżoną decyzję zasadnie uznał, że decyzja organu pierwszej instancji została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości. Zgodnie z art. 9 ust 1 pkt 14 lit. a i b oraz ust. 7 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. Nr 99, poz. 1001 z późn. zm.), do zadań samorządu powiatu w zakresie polityki rynku pracy należy wydawanie decyzji o: - uznaniu lub odmowie uznania danej osoby za bezrobotną oraz utracie statusu bezrobotnego, - przyznaniu, odmowie przyznania, wstrzymaniu lub wznowieniu wypłaty oraz utracie lub pozbawieniu prawa do zasiłku, dodatku szkoleniowego, stypendium i innych finansowanych z Funduszu Pracy świadczeń niewynikających z zawartych umów. Starosta może, w formie pisemnej, upoważnić dyrektora powiatowego urzędu pracy lub na jego wniosek innych pracowników tego urzędu do załatwiania w imieniu starosty spraw, w tym do wydawania decyzji, postanowień oraz zaświadczeń w trybie przepisów o postępowaniu administracyjnym. W tym miejscu należy podać, iż przytoczony przepis ma zastosowanie do prezydenta W. Z powyższego wynika, iż przedmiotowa ustawa nie zawiera przepisu, który w sposób odmienny niż to zostało określone w art. 268a Kpa regulowałby kwestie związane z udzielaniem przez Prezydenta W. pracownikom upoważnień do działania w jego imieniu. Zgodnie z tym przepisem, organ administracji publicznej może w formie pisemnej upoważniać pracowników kierowanej jednostki organizacyjnej do załatwiania spraw w jego imieniu w ustalonym zakresie, a w szczególności do wydawania decyzji administracyjnych, postanowień i zaświadczeń. W tym stanie rzeczy należało uznać, iż organ odwoławczy zasadnie uznał, iż decyzja organu pierwszej instancji została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości, gdyż została podpisana przez osobę nieposiadającą wymaganego prawem upoważnienia. Drugą kwestię, którą należało rozstrzygnąć była ta, czy organ wydając zaskarżoną decyzję zasadnie uznał, że zachodzą okoliczności pozwalające na jej wydanie na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 Kpa. Zgodnie z tym przepisem, organ odwoławczy uchyla zaskarżona decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy bądź uchylając tę decyzję – umarza postępowanie pierwszej instancji. Zaskarżoną decyzją organ odwoławczy uchylił decyzję organu pierwszej instancji i umorzył postępowanie prowadzone przez ten organ. Takie rozstrzygnięcie należy uznać za błędne. Art. 138 § 1 pkt 2 Kpa wprowadza wyjątek od zasady obowiązku rozstrzygnięcia istoty sprawy, pozwalając organowi odwoławczemu na ograniczeniu się tylko do wyeliminowania decyzji organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy nie ma jednak swobody w wyborze sposobu zakończenia postępowania odwoławczego. Ograniczenie wypływa właśnie z kryterium umorzenia postępowania pierwszej instancji, a zatem tylko do przypadków, gdy to postępowanie było bezprzedmiotowe. W przypadku gdy nie wystąpi przesłanka bezprzedmiotowości postępowania przed pierwszą instancją organ obowiązany jest sprawę rozstrzygnąć merytorycznie, chyba że są podstawy do kasacji decyzji z przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji (por. B. Adamiak/J. Borkowski – Kodeks postępowania administracyjnego – Komentarz, Wyd. C.H.BECK, W-wa 1996 r., str. 590). Taka sytuacja zaistniała w rozpoznawanej sprawie, gdyż skoro organ odwoławczy stwierdził, iż decyzja organu pierwszej instancji została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości, o których mowa art. 156 § 1 pkt 2 Kpa, to zobowiązany był zastosować się do dyspozycji art. 138 § 1 pkt 2 Kpa, poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji i orzec co do istoty sprawy. Za takim rozstrzygnięciem przemawia fakt, ze organ odwoławczy w toku postępowania administracyjnego prowadzonego w trybie zwykłym, wobec stwierdzenia, że doszło do naruszenia przez organ pierwszej instancji prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 Kpa, nie posiada instrumentu prawnego pozwalającego na wyeliminowaniu decyzji wydanej w pierwszej instancji poprzez stwierdzenie jej nieważności, jednakże nie jest pozbawiony możliwości merytorycznego załatwienia sprawy. Wydając zaskarżoną decyzję organ odwoławczy de facto zakończył postępowanie administracyjne wszczęte na wniosek skarżącego, przy czym z oczywistych powodów nie stało się ono bezprzedmiotowe, gdyż nie zostało zakończone merytorycznym rozstrzygnięciem, o co wnosił skarżący. Sąd zwraca również uwagę, iż w niniejszej sprawie organ mógł ewentualnie rozważyć wydanie decyzji na podstawie art. 138 § 2 Kpa. Zgodnie z tym przepisem, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Reasumując stwierdzić należy, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, natomiast decyzja organu pierwszej instancji została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości (art. 156 §1 pk1 Kpa). W związku z powyższym, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c i pkt 2 oraz art. 152 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji.