II SA/Wa 1294/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA – Stanisław Marek Pietras (spraw.) Sędzia WSA – Andrzej Kołodziej Sędzia WSA – Anna Mierzejewska Protokolant – specjalista Elwira Sipak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 stycznia 2014 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego – W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji i umorzenia postępowania I instancji w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej postanawia umorzyć postępowanie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie Pismem z dnia [...] listopada 2012 r. M. K. zwróciła się do Prezydenta W. z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej odnośnie postępowania prywatyzacyjnego [...] w następującym zakresie: 1. ceny za jedną akcję zaproponowane we wszystkich ofertach wstępnych (niewiążących) złożonych do [...] marca 2011 r. z podaniem nazw poszczególnych oferentów, wraz z zadeklarowaną wielkością pakietu akcji do nabycia oraz ceną za jedną akcję nie objętą w przyszłości przez uprawnionych pracowników, na podstawie których to m.in. kryteriów zbywca podjął decyzję o dopuszczeniu poszczególnych inwestorów do badania spółki; 2. ceny za jedną akcję zaproponowane we wszystkich ofertach wiążących złożonych do [...] czerwca 2011 r. z podaniem nazw poszczególnych oferentów, wraz z zadeklarowaną wielkością pakietu akcji do nabycia oraz ceną za jedną akcję nie objętą w przyszłości przez uprawnionych pracowników, na podstawie których to m.in. kryteriów zbywca podjął decyzję o podjęciu z oferentami negocjacji lub wystąpił o aktualizację oferty wiążącej; 3. ceny za jedną akcję zaproponowane we wszystkich aktualizacjach oferty wiążącej złożonych do [...] czerwca 2011 r. z podaniem nazw poszczególnych oferentów, wraz z zadeklarowaną wielkością pakietu akcji do nabycia oraz ceną za jedną akcję nie objętą w przyszłości przez uprawnionych pracowników, na podstawie których to m.in. kryteriów zbywca podjął decyzję o podjęciu negocjacji lub udzieleniu wyłączności. Prezydent W. decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...], działając na podstawie art., 16 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.) i w zw. z art. 62 ust. 2 w zw. z art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 1996 r. o komercjalizacji i prywatyzacji (tekst jedn.: Dz. U. z 2002 r. Nr 171, poz. 1397 ze zm.), odmówił udostępnienia informacji publicznej we wskazanym we wniosku zakresie. W uzasadnieniu podał, że wprawdzie zawnioskowana informacja stanowi informację publiczną, to jej udostępnienie jest niemożliwe z uwagi na treść art. 5 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Przepis ten bowiem ogranicza dostęp do informacji publicznej w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych. Natomiast zawnioskowana informacja, jest bowiem objęta ochroną na podstawie art. 62 ust. 1 i 2 ustawy o komercjalizacji i prywatyzacji, ponieważ informacje uzyskane przy opracowywaniu analiz przewidzianych odpowiednimi przepisami ustawy o komercjalizacji i prywatyzacji stanowią tajemnicę podlegającą ochronie na zasadach określonych przepisami ustawy z dnia 5 sierpnia 2010 r. o ochronie informacji niejawnych (Dz. U. Nr 182, poz. 1228) i taką samą ochroną objęte są również inne informacje uzyskane w związku z prowadzonym procesem prywatyzacji, a za takie należy uznać zawarte we wniosku. Chociaż przebieg procesów prywatyzacyjnych jest jawny, o czym stanowi art. 2a ustawy o komercjalizacji i prywatyzacji, jednakże udostępnieniu mogą podlegać tylko te informacje związane z procesem prywatyzacji, które zostały opisane w art. 2b ustawy o komercjalizacji i prywatyzacji i wydanym na jego podstawie rozporządzeniu Ministra Skarbu Państwa z dnia 2 marca 2009 r. w sprawie wzoru karty prywatyzacji (Dz. U. Nr 44, poz. 361 ze zm.), a także treść umowy zawartej w wyniku prowadzonego postępowania prywatyzacyjnego, z wyłączeniem treści stanowiących tajemnicę przedsiębiorstwa, w rozumieniu art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (tekst jedn.: Dz. U. z 2003 r. Nr 153, poz. 1503 ze zm.). Informacje dotyczące istoty prowadzonego procesu prywatyzacji, w tym zawnioskowane informacje, stanowią tajemnicę podlegającą bezterminowej ochronie na podstawie art. 62 ust. 2 ustawy o komercjalizacji i prywatyzacji z uwagi na ochronę wynikającą z przepisów ustawy o ochronie informacji niejawnych. W odwołaniu z dnia [...] grudnia 2012 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W., wnioskodawczyni wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i udostępnienie informacji zarzucając, że wnioskowane informacje nie są tajemnicą przedsiębiorstwa, ponieważ nie spełniają kryteriów wskazanych w art. 3 ust. 1 i art. 11 ust. 1 i 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. Nie można bowiem wykazać, by ich ujawnienie zagroziło interesom uczestników postępowania prywatyzacyjnego [...], a ponadto podmioty te nie wskazały przekazanych informacji jako swoich tajemnic (przynajmniej organ na to się nie powołuje). Jeżeli zatem tak jest, to dalsze argumenty nie mają znaczenia dla sprawy i wnioskowane informacje powinny być udostępnione. Niezależnie od tego generalnie art. 62 ust. 2 ustawy o komercjalizacji i prywatyzacji dotyczy informacji uzyskanych przez zbywcę od prywatyzowanej spółki, a nie od potencjalnych inwestorów. Zatem wnioskowane informacje powinny być udostępnione, bowiem nie ma "przejścia" na grunt ustawy o ochronie informacji niejawnych. Niezależnie od powyższego, aby jakiekolwiek informacje mogły być objęte ochroną ustawy o ochronie informacji niejawnych, muszą być zastosowane przepisy proceduralne tej ustawy wskazane w art. 62 ust.2 ustawy o komercjalizacji i prywatyzacji oraz art. 5 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, w szczególności wymóg nadania klauzuli poufności w trybie art.5 ust. 4 ustawy o ochronie informacji niejawnych, a te przepisy nie zostały zastosowane. Jeżeli zatem tak, to dalsze argumenty nie mają znaczenia dla sprawy i wnioskowane informacje powinny być udostępnione z powodu braku ograniczenia ich jawności. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] marca 2013 r. nr [...], mając za podstawę art. 127 § 2 w zw. z art. 17 ust. 1 i w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i umorzyło postępowanie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu – powołując się na opisany powyżej stan faktyczny – podano, że zasadą generalną jest jawność procesów prywatyzacji, lecz przewidziano od niej dwa wyjątki. Pierwszy, wynikający z art. 2c ustawy o komercjalizacji i prywatyzacji, który stanowi, że jawność przebiegu procesu negocjacji jest ograniczona do czasu ich zakończenia z uwagi na poufność, zaś drugi wynikający z art. 62 ust. 2 tej ustawy. Jednakże – zdaniem Kolegium – żadna z sytuacji wyłączających jawność nie zachodzi w rozpoznawanej sprawie, bowiem proces negocjacji jest już zakończony, przez co informacje, o które zwrócił się wnioskodawca, utraciły swój poufny charakter i tym samym nie korzystają z ochrony wynikającej z przepisów ustawy o ochronie informacji niejawnych. W sprawie nie ma też przesłanek, by przyjąć, że wszystkie dokumenty w procesie prywatyzacji, z uwagi na treść art. 62 ust. 2 ustawy, stanowią dokumenty poufne, a przez to tajemnicę przedsiębiorstwa. Zatem z powyższych powodów uznano, że brak jest podstaw do odmowy udzielenia żądanej informacji publicznej, a wobec tego organ I instancji winien tę informację udostępnić wnioskodawczyni. W tej sytuacji Prezydent W., działając w trybie art. 8 i art. 50 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwrócił się do Prokuratora Rejonowego – W. o wniesienie skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, celem poddania powyższej decyzji organu odwoławczego kontroli sądowej. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Warszawie, Prokurator Rejonowy – W. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w W. do ponownego rozpatrzenia zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. przepisów art. 5 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz artykułu 62 ust. 2 ustawy o komercjalizacji i prywatyzacji poprzez uznanie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, iż zgodnie z dodanym w ramach nowelizacji z dnia 19 grudnia 2008r. artykułem 2a ustawy o komercjalizacji i prywatyzacji przebieg procesów prywatyzacyjnych jest jawny a zatem w kontekście rozpoznawanej sprawy, jawność dotyczy również przebiegu procesu prywatyzacyjnego spółki [...], co skutkować winno udzieleniem informacji publicznej stronie, podczas gdy informacje uzyskane w związku z prowadzonym procesem prywatyzacji o których ujawnienie wnosi strona postępowania stanowią tajemnicę podlegającą ochronie na zasadach określonych przepisami o ochronie informacji niejawnych i ujawnienie ich byłoby sprzeczne z dyspozycja 5 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej wyznaczającej granice prawa do informacji publicznej. W uzasadnieniu – powołując się na opisany powyżej stan faktyczny – podał, że zgodnie z art. 62 ust. 2 ustawy o komercjalizacji i prywatyzacji ochronie, na zasadach określonych przepisami o ochronie informacji niejawnych, podlegają informacje "uzyskane w związku z prowadzonym procesem prywatyzacji z zastrzeżeniem informacji ujawnionych na podstawie ustawy". Zatem podstawą jest ustalenie, czy informacje, o udostępnienie których zwróciła się wnioskodawczyni są "informacjami uzyskanymi w związku z prowadzonym procesem prywatyzacji", o których mowa w art. 62 ust. 2 ustawy o komercjalizacji i prywatyzacji, a jeżeli tak, to czy są one informacjami ujawnianymi na podstawie tejże ustawy. Stwierdzenie, że informacje te należy zakwalifikować jako uzyskane w związku z prowadzonym procesem prywatyzacji i jednocześnie uznanie, że nie podlegają one ujawnieniu na podstawie ustawy o komercjalizacji i prywatyzacji oznaczałoby, że ich udostępnienie stanowiłoby naruszenie art. 5 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej stanowiącym, że prawo do informacji publicznej jest ograniczone na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych. Informacje, o których udostępnienie zwróciła się wnioskodawczyni stanowią "informacje uzyskane w związku z prowadzonym procesem prywatyzacji". Oczywistym jest bowiem, że informacja dotycząca oferowanej ceny za akcję prywatyzowanej spółki jest informacją uzyskaną w związku z prywatyzacją tej spółki, zatem wnioskowane informacje, są objęte hipotezą art. 62 ust. 2 ustawy o komercjalizacji i prywatyzacji. Zgodnie bowiem z art. 62 ust. 2 ustawy, ochronie podlegają informacje uzyskane w związku z prowadzonym procesem prywatyzacji, "z zastrzeżeniem informacji ujawnianych na podstawie ustawy". O ile zatem przepisy ustawy o komercjalizacji i prywatyzacji stwierdzałyby, że żądane przez wnioskodawcę informacje podlegają ujawnieniu (czyli są "informacjami ujawnianymi na podstawie ustawy"), wtedy niezasadna byłaby odmowa ich udostępnienia na podstawie art. 62 ust. 2 ustawy. W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego taka właśnie sytuacja ma miejsce w omawianej sprawie, tj. SKO uznało, że inne przepisy ustawy o komercjalizacji i prywatyzacji (art. 2a – 2d) przewidują ujawnienie żądanych informacji, a zatem "wyłączają" ograniczenie jawności, o których mowa w art. 62 ust. 2 ustawy. Dalej zaznaczono, że przepisy art. 2a – 2d zostały dodane do ustawy o komercjalizacji prywatyzacji dopiero w 2009 r. przez art. 1 pkt.2 ustawy z dnia 19 grudnia 2008 r. o zmianie ustawy o komercjalizacji i prywatyzacji oraz ustawy o zasadach nabywania od Skarbu Państwa akcji w procesie konsolidacji spółek sektora elektroenergetycznego ( Dz. U. z 2009 r. Nr 13, poz. 70) zmieniającej ustawę o komercjalizacji i prywatyzacji z dniem 12 lutego 2009 r. Do tego czasu w kwestii tej obowiązywał jedynie art. 62 ust. 2 ustawy, którego treść także zmieniła się w tym samym momencie. Początkowo przepis ten brzmiał: "Ochronie, o której mowa w ust. 1, podlegają również informacje uzyskane w związku z prywatyzacją", obecnie zaś ma brzmienie następujące: "Ochronie, o której mowa w ust. 1, podlegają również informacje uzyskane w związku z prowadzonym procesem prywatyzacji, z zastrzeżeniem informacji ujawnianych na podstawie ustawy". Obecnie przepis art. 62 3 ust. 2 ustawy stanowi generalną zasadę, od której wyjątki określone są expressis verbis w innych przepisach tej ustawy, tj. w art. 2a – 2d ustawy. SKO wskazało, że zgodnie z dodanym w ramach powyższej nowelizacji art. 2a ustawy, przebieg procesów prywatyzacyjnych jest jawny, a zatem "w kontekście rozpatrywanej sprawy, jawność dotyczy również przebiegu procesu prywatyzacyjnego spółki [...]". SKO stwierdziło, że z powyższego przepisu wynika ogólna zasada jawności procesu prywatyzacji, a jej ograniczenie może nastąpić tylko wyjątkowo, w przypadkach określonych w ustawie. Następnie SKO odnosząc się do przepisów ustawy o komercjalizacji i prywatyzacji ograniczających jawność stwierdziło, że żadna z sytuacji wyłączających jawność nie zachodzi w rozpatrywanej sprawie albowiem proces negocjacji jest już zakończony, co powoduje, że art. 2c nie znajduje zastosowania. Natomiast co do wyjątku zawartego w art. 62 ust. 2 ustawy o komercjalizacji prywatyzacji, to skoro zasadą jest jawność procesów prywatyzacyjnych, a zmiana brzmienia tego przepisu miała dążyć – jak wynika z uzasadnienia do projektu ustawy – do wyłączenia praktyki utajniania procesów prywatyzacyjnych w oparciu o ten przepis, to uznać należy, że nie ma on również zastosowania w niniejszej sprawie. Z argumentacji zaprezentowanej przez SKO wynika, że przepis art. 62 ust. 2 ustawy komercjalizacji i prywatyzacji w zakresie, w jakim ogranicza jawność, nigdy nie może znaleźć zastosowania. Trzeba bowiem zauważyć, że SKO nie wyjaśniło, iż w analizowanej konkretnej sprawie zastosowanie znajdzie jakikolwiek przepis szczególny, który umożliwiałby ujawnienie żądanej informacji. W szczególności SKO nie wskazało, że informacja ta stanowi "informację ujawnioną na podstawie ustawy", o której mowa w art. 62 ust. 2 in fine ustawy. SKO stwierdziło, że skoro nowelizacja ustawy o komercjalizacji i prywatyzacji z dnia 19 grudnia 2008 r. rozszerzyła zakres jawności, to art. 62 ust. 2 ustawy o komercjalizacji i prywatyzacji nie może tę jawności ograniczać. Taki wniosek, stojący w sprzeczności z literalnym brzmieniem art. 62 list ustawy o komercjalizacji i prywatyzacji, skutkowałby uznaniem, że przepis ten w ogóle nie powinien być stosowany. Powyższa konstatacja, w ocenie Prezydenta W. jest nie do pogodzenia ogólnymi regułami wykładni prawa, zgodnie z którymi ustawodawca nie tworzy zbędnych przepisów. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jej oddalenie, wskazując na dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne. Z kolei uczestnik postępowania M. K. w piśmie procesowym z dnia [...] lipca 2013 r. wniosła o oddalenie skargi wskazując nie tylko na bezzasadność postawionego przez Prokuratora zarzutu, jak również na brak w skardze poglądów doktryny czy orzecznictwa sądowego, z których wynikałoby, że praktyka udostępniania informacji publicznej w postaci danych, o które się zwróciła, jest nieprawidłowa i zachodzi konieczność przywrócenia praworządności, zważywszy że Minister Skarbu Państwa udostępnia tego rodzaju dane. Na rozprawie w dniu 22 stycznia 2014 r. skarżący cofnął powyższą skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 60 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej jako "P.p.s.a."), skarżący może cofnąć skargę. Cofnięcie skargi wiąże sąd. Jednakże sąd uzna cofnięcie skargi za niedopuszczalne, jeżeli zmierza ono do obejścia prawa lub spowodowałoby utrzymanie w mocy aktu lub czynności dotkniętych wadą nieważności. W literaturze przedmiotu przyjmuje się, że cofnięcie skargi jest rezygnacją strony z kontynuowania wszczętego przez nią postępowania przed sądem administracyjnym. Cofnięcie skargi może mieć zarówno formę pisemną, jak i ustną złożoną do protokołu rozprawy (B. Dauter [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka - Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Zakamycze 2005, s. 159). Sąd nie stwierdził, aby w sprawie wystąpiły przesłanki wyłączające skuteczność cofnięcia skargi, o których mowa w art. 60 P.p.s.a. Skoro zaś przesłanki te nie wystąpiły, Sąd jest cofnięciem skargi związany. Zgodnie z art.161 § 1 pkt 1 P.p.s.a., jeżeli skarżący skutecznie cofnął skargę, Sąd wydaje postanowienie o umorzeniu postępowania. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 161 § 1 pkt 1 w związku z art. 60 P.p.s.a., postanowił jak w sentencji.