II SA/Wa 1294/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Kołodziej, Sędziowie WSA Iwona Dąbrowska, Przemysław Szustakiewicz (spr.), Protokolant sekretarz sądowy Marcin Borkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 czerwca 2018 r. sprawy ze skargi T. D. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy sfinansowania kosztów studiów podyplomowych oddala skargę. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] października 2016 r. znak [...] w przedmiocie odmowy sfinansowania T. D. kosztów studiów podyplomowych. W uzasadnieniu decyzji wskazał na następujący stan faktyczny i prawny sprawy: Wnioskiem z dnia [...] sierpnia 2016 r. T. D., jako osoba bezrobotna, wystąpiła do Prezydenta [...] o sfinansowanie kosztów studiów podyplomowych na kierunku "[...]". Pismem z dnia [...] października 2016 r. nr [...] Kierownik Działu Rynku Pracy Urzędu Pracy [...], działając z upoważnienia Prezydenta [...], udzielił T. D. odpowiedzi na powyższy wniosek. W piśmie tym organ wskazał, że zgodnie z art. 42a ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (t. j. Dz. U. z 2016 r., poz. 645 ze zm.), starosta na wniosek bezrobotnego może sfinansować z Funduszu Pracy koszty studiów podyplomowych. Organ podał, że jego zdaniem, biorąc pod uwagę kwalifikacje T. D., doświadczenie zawodowe, przeciwwskazania zdrowotne oraz sytuację zawodową, wybrane studia podyplomowe wprawdzie pozwolą uzyskać nowe kwalifikacje zawodowe, jednak nie gwarantują powrotu na rynek pracy. Organ podniósł, że w związku z powyższym, jak również z uwagi na zrealizowane już formy wsparcia, które nie zakończyły się podjęciem zatrudnienia, nie może uznać zasadności dofinansowania wnioskowanych przez T. D. kolejnych studiów podyplomowych. Organ wyjaśnił, że w jego ocenie, ze względu na długi okres pozostawania bez pracy, bardziej wskazaną formą wsparcia byłyby oferty pracy, prace refundowane lub staż z możliwością zatrudnienia, pozwalające na szybszy powrót na rynek pracy. Dodatkowo organ podał, że przyznanie dofinansowania kosztów studiów podyplomowych byłoby możliwe jedynie w przypadku złożenia przez T. D. w terminie 7 dni od otrzymania tego pisma, dokumentu od pracodawcy, tj. promesy lub umowy o pracę, na potwierdzenie zatrudnienia jej bezpośrednio po rozpoczęciu wnioskowanych studiów oraz na stanowisku merytorycznie związanym z kierunkiem tych studiów. W dniu [...] października 2016 r. T. D. złożyła do Urzędu Pracy [...] dokument "Deklaracja pracodawcy o zatrudnieniu osoby bezrobotnej/poszukującej pracy po ukończeniu studiów podyplomowych". W piśmie tym pracodawca A. P. wskazała, że zobowiązuje się zatrudnić na okres co najmniej 6 miesięcy T. D. na stanowisku psychologa po zakończeniu studiów podyplomowych na kierunku "[...]. Kierownik Działu Rynku Pracy Urzędu pracy [...], działając z upoważnienia Prezydenta [...], w piśmie z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...], skierowanym do T. D.wskazał, że podtrzymuje stanowisko wyrażone w piśmie z [...] października 2016 r. Ponadto organ podniósł, że w rozmowie telefonicznej z A. P. ustalono, iż na proponowanym T. D. stanowisku psychologa ukończenie studiów podyplomowych nie jest wymagane. Pismem z dnia [...] grudnia 2017 r., T. D. wezwała organ do usunięcia naruszenia prawa. W odpowiedzi, w piśmie z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...], organ wskazał, że nie stwierdza naruszenia prawa i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w piśmie z dnia [...] października 2016 r. T. D. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na pismo organu z dnia [...] października 2016 r. nr [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2017 r., sygn. akt II SA/Wa 375/17 odrzucił wniesioną skargę. Sąd wyjaśnił, że odmowa dofinansowanie studiów podyplomowych powinna zostać wydana w formie decyzji administracyjnej. Wskazał, że obowiązek wydania decyzji w tego rodzaju sprawie wynika z wykładni art. 9 ust. 1 pkt 14 w związku z art. 42a ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Podniósł, że wydanie decyzji, spełniającej wymogi z art. 107 § 1 i 3 K.p.a., od której strona może wnieść odwołanie, a następnie skargę do sądu administracyjnego, gwarantuje należytą ochronę jej interesów. W związku z tym Sąd uznał, że pismo organu z dnia [...] października 2016 r., z uwagi na to, że posiada wszystkie elementy decyzji, stanowi decyzję. Jednocześnie Sąd przyjął, że skierowane do skarżącej kolejne pismo z dnia [...] listopada 2016 r. ma charakter wyłącznie informacyjny. Powtórzono w nim bowiem argumentację zawartą w decyzji z dnia [...] października 2016 r. Sąd stwierdził, że skarga T. D. na decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] października 2016 r. nr [...] jest niedopuszczalna, albowiem od decyzji tej skarżącej przysługiwał środek zaskarżenia w postaci odwołania do Wojewody [...], którego to środka zaskarżenia strona nie wyczerpała. W związku z powyższym skarżąca złożyła wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] października 2016 r. w przedmiocie odmowy przyznania dofinansowania kosztów studiów podyplomowych. Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] przywrócił T. D. termin do wniesienia odwołania od decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] października 2016 r. i decyzją z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda [...]powtórzył argumentację organu I instancji i podkreślił, że T. D. otrzymała już wcześniej pomoc ze środków publicznych w postaci dofinansowania kosztów studiów podyplomowych z zakresu [...] w 2011 r., odbycia stażu w okresie 2012 r. — 2013 r. oraz skierowania w 2013 r. do obsługi przez dostawę usług [...], a które to formy pomocy nie przyniosły rezultatu w postaci zatrudnienia i nie przyczyniły się do powrotu na rynek pracy. W ocenie Wojewody, Prezydent [...] w związku z powyższym umożliwił T. D. aktywizację zawodową, a angażowanie kolejnych środków publicznych na aktywizację tej samej osoby bezrobotnej, której już udzielono kosztownej pomocy, przy braku efektywności wydatkowanych środków, byłoby działaniem nieracjonalnym i nieefektywnym, a także stanowiłoby rażące naruszenie zasad wynikających z art. 44 ust. 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2077). Podkreślił, że środki z Funduszu Pracy, będące w dyspozycji Prezydenta [...], powinny być racjonalnie wydatkowane na aktywizację zawodową osób bezrobotnych. Skargę na powyższą decyzję złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie T. D., wnosząc o uchylenie w całości decyzji organów obu instancji. Zaskarżonym decyzjom zarzuciła: 1. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 42a ust. 1 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy poprzez uznanie, że bardziej wskazaną formą wsparcia dla niej niż dofinansowanie studiów, byłyby oferty pracy, prace refundowane lub staż z możliwością zatrudnienia, w sytuacji, gdy organ nie wykluczał dofinansowania studiów, a nawet przedstawił warunki, po spełnieniu których skarżąca miała takie dofinansowanie otrzymać, 2. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 7 K.p.a., poprzez brak wykazania, dlaczego przyznanie dofinansowania byłoby sprzeczne z interesem społecznym oraz słusznym interesem strony, oraz poprzez przyjęcie, że organ I instancji zobowiązał stronę do przedstawienia promesy związanej ze stanowiskiem, dla którego istnieje wymóg ukończenia studiów, o dofinansowanie których strona się ubiega, w sytuacji gdy organ zobowiązał stronę do przedstawienia promesy dotyczącej stanowiska, związanego z treścią studiów, a nie na którym jest wymóg ich ukończenia, - art. 8 § 1 K.p.a., poprzez prowadzenie postępowania w sposób sprzeczny z zasadą zaufania do władzy publicznej, przez wskazanie kryteriów do uzyskania dofinansowania, a następnie wprowadzając inne kryterium i odmawiając dofinansowania, - art. 9 K.p.a., poprzez brak rzetelnych informacji o ocenie sytuacji strony, w sytuacji gdy organ informował o dofinansowaniu po spełnieniu wskazanego kryterium, a następnie uznał, że dofinansowanie nie jest właściwym świadczeniem dla strony, - art. 12 § 1 K.p.a., poprzez opieszałe i zbyt długie prowadzenie sprawy. W odpowiedzi na skargę organ, podtrzymał wyrażoną w zaskarżonej decyzji argumentację i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Na podstawie art. 13 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), do rozpoznania sprawy właściwy jest wojewódzki sąd administracyjny, na którego obszarze właściwości ma siedzibę organ administracji publicznej, którego działalność została zaskarżona. Natomiast zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Rozpoznawana pod tym względem skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 42a ust. 1 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2017 r., poz. 1065 ze zm.), starosta, na wniosek bezrobotnego, może sfinansować z Funduszu Pracy koszty studiów podyplomowych należne organizatorowi studiów, do wysokości 100%, jednak nie więcej niż 300% przeciętnego wynagrodzenia. Starosta zawiera z osobą, o której mowa w ust. 1, umowę o dofinansowanie studiów podyplomowych, która określa w szczególności prawa i obowiązki stron oraz wysokość i tryb przekazywania środków na pokrycie kosztów studiów podyplomowych w formie bezpośrednich wpłat na konto organizatora tych studiów (art. 42a ust. 2 cytowanej ustawy). Decyzja starosty ma charakter fakultatywny. Jeżeli uzna, że ukończenie przez zainteresowanego studiów zwiększy jego mobilność zawodową, może zawrzeć z nim umowę o dofinansowanie studiów podyplomowych. Oznacza to, że decyzja wydana przez organ na podstawie posiada również charakter uznaniowy. Ustawodawca bowiem przyznał organowi możliwość wyboru sposobu realizacji celu wyrażonego w przepisie ustawy, jakim jest przyznanie świadczenia na specjalnych warunkach. W konsekwencji organ, dokonując swobodnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego, może rozstrzygnąć daną sprawę, uznając za istotne określone fakty i podniesione przez stronę argumenty przemawiające za ustalonym wynikiem postępowania, inne zaś uznając za nieistotne dla rozstrzygnięcia. W trakcie dokonywania wspomnianej oceny, organ administracji publicznej zobligowany jest mieć na uwadze słuszny interes obywateli oraz uwzględniać interes społeczny, w szczególności zaś powinien zmierzać do realizacji zasady prawdy obiektywnej, co w przypadku uznania administracyjnego ma szczególne znaczenie. Dlatego też trafność rozstrzygnięcia w każdym indywidualnym przypadku wymaga szczegółowego zbadania i rozważenia wszelkich argumentów, które stanowiłyby podstawę do przyjęcia określonego stanowiska. Rozstrzygając w ramach uznania administracyjnego, organ jest ponadto zobowiązany do przestrzegania przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.), a przede wszystkim do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Zobowiązany jest również do wyczerpującego zebrania, rozpatrzenia i oceny całego materiału dowodowego zgodnie z treścią art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. oraz do uzasadnienia według wymogów określonych w art. 107 § 3 k.p.a. Niezależnie od powyższego dodać należy, że uznaniowy charakter decyzji administracyjnej oznacza nie tylko możliwość działania organu na jego własną odpowiedzialność w oparciu o upoważnienie ustawowe. Zakreśla on także zakres jej sądowej kontroli, która nie jest wyłączona, lecz ograniczona w szczególności do badania, czy wydanie decyzji zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem, z zachowaniem przepisów procedury administracyjnej, a to zarówno przepisów szczegółowych, jak i zasad ogólnych określonych w rozdziale drugim działu I Kodeksu postępowania administracyjnego. Sąd kontroluje zatem, czy w toku tego postępowania podjęto wszelkie niezbędne kroki dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, czy zebrano wszystkie dowody w celu ustalenia istnienia bądź nieistnienia ustawowych przesłanek decyzji uznaniowej oraz czy podjęta na ich podstawie decyzja nie wykracza poza granice uznania administracyjnego. Innymi słowy - czy decyzja nie nosi cech dowolności. Wspomniane granice wytycza natomiast sam wybór rozstrzygnięcia, dokonywany na podstawie kryteriów słuszności i celowości. Pozostaje on poza kontrolą sądowo – administracyjną, która obejmuje wyłącznie kryterium legalności określone we wskazanym wyżej art. 1 § 1 i § 2 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych. Mając zatem za podstawę powyższe kryteria należy zauważyć, że decyzje wydane w sprawie nie wychodzą poza ramy uznania administracyjnego, a organ wnikliwie rozpatrzył sytuację skarżącej. Organ bowiem ocenił - także przez pryzmat wcześniejszych doświadczeń - że ukończenie przez T.D. wybranego kierunku studiów nie gwarantuje, że podejmie ona zatrudnienie. Jak wynika z akt sprawy, skarżąca już raz otrzymała dofinansowanie do studiów podyplomowych z zakresu [...], po których jednak nie podjęła zatrudnienia, korzystała również ze staży i innych form pomocy przewidzianych dla osób bezrobotnych - mimo to nadal nie mogła podjąć pracy. W tej sytuacji należało ustalić, czy wydatkowanie ze środków publicznych znacznej kwoty pieniężnej na sfinansowanie kolejnych podyplomowych studiów skarżącej jest uzasadnione interesem społecznym. Organy orzekające w sprawie słusznie wykazały, że w sytuacji, gdy potencjalny pracodawca – firma [...] wskazała, że dla zatrudnienia T. D. na stanowisku psychologa nie jest wymagane, aby skarżąca ukończyła wybrany przez nią kierunek studiów podyplomowych - nie leży w interesie społecznym ich sfinansowanie. Tym bardziej, że jak wynika z akt postępowania administracyjnego - nadzieje T. D. na to, że uzyska zatrudnienie po ukończeniu wybranych studiów podyplomowych, były oparte tylko na jej przypuszczeniach nie popartych żadnymi informacji, które uprawdopodobniałyby, stosownie do treści art. 42a ust. 1 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, że ich ukończenie spowoduje, że znajdzie pracę. W ocenie Sądu, ustalenia organów zostały przeprowadzone zgodnie z wyrażoną w art. 7 k.p.a. zasadą prawdy materialnej, a zebrany materiał dowodowy uzasadnia prawidłowo podjęte rozstrzygnięcie. W aktach sprawy znajdują się bowiem informacje o dotychczasowych kontaktach skarżącej z Urzędem Pracy, opinia wystawiona przez pracownika z zakresu aktywizacji zawodowej oraz informacja o przeprowadzonej rozmowie z właścicielką firmy [...]. Dowody te uzasadniają podjęte w toku postępowania administracyjnego rozstrzygnięcie. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 w związku z art. 132 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji.