II SA/Wa 1296/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Antoniuk, Sędziowie WSA Piotr Borowiecki, Maria Werpachowska (spr.), Protokolant starszy sekretarz sądowy Aneta Duszyńska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 lutego 2018 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] z siedzibą w [...] na decyzję Ministra Spraw Zagranicznych z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] maja 2017 r., nr [...]; 2. zasądza od Ministra Spraw Zagranicznych na rzecz Stowarzyszenia [...] z siedzibą w [...] kwotę 680 (słownie: sześćset osiemdziesiąt) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. W dniu 15 maja 2017 r., za pośrednictwem poczty elektronicznej, Stowarzyszenie [...] - dalej jako "Stowarzyszenie" zwróciło się do Ministra Spraw Zagranicznych RP o udostępnienie poprzez przesłanie na adres e-mail następujących informacji: • Imię i nazwisko osoby, zatrzymanej w 2014 roku pod zarzutem szpiegostwa, posiadającej obywatelstwo polskie i rosyjskie, którą podejrzewano o współpracę z wywiadem wojskowym [...]. • Imiona i nazwiska dwóch rosyjskich dyplomatów, którzy prowadzili działania niezgodne ze statusem dyplomatycznym, uznanych za persona non grata w październiku 2014 roku. Minister Spraw Zagranicznych decyzją z dnia [...] maja 2017 r. nr [...], odmówił udostępnienia informacji w zakresie danych zawartych w pismach o sygnaturach [...] dotyczących rosyjskich dyplomatów, którzy prowadzili działania niezgodne ze statusem dyplomatycznym, uznanych za persona non grata w październiku 2014 r. Minister podał, że informacje, o które zwrócili się wnioskodawcy, znajdują się w dokumentach objętych klauzulą "tajne". Z tego powodu, ze względu na ochronę informacji niejawnych nie jest możliwe udostępnienie dokumentów o sygnaturach [...]. Stowarzyszenie [...] pismem z dnia 21 czerwca 2017 r. wniosło o ponowne rozpatrzenie sprawy. W uzasadnieniu przedmiotowego wniosku wnioskodawca wskazał na ograniczenie prawa do informacji publicznej i wywiódł, iż organ nie może wprost uznawać, że w przypadku, w jakim wnioskowane informacje objęte są np. klauzulą "tajne", nie mogą one - w określonych przypadkach - podlegać udostępnieniu. Wnioskodawca wskazał, iż rolą organu w takim wypadku powinno być zważenie interesu w zakresie ewentualnego udostępnienia informacji. Wnioskodawca zarzucił wydanej decyzji naruszenia art. 61 ust. 1 Konstytucji w zakresie, w jakim przepis ten stanowi normatywną gwarancję prawa do informacji publicznej poprzez nieprawidłowe ograniczenie tego prawa w przedmiotowej sprawie oraz naruszenia art. 5 ust. 1 w zw. z art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, w zakresie w jakim przepis ten wysławia przesłankę ograniczającą prawo do informacji ze względu na ochronę informacji niejawnych, poprzez niewłaściwe zastosowanie, polegające na zbyt ekstensywnym ograniczeniu prawa do informacji wskutek uznania całościowej odmowy udostępnienia informacji objętych żądaniem. Minister Spraw Zagranicznych decyzją z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 104 oraz art. 107 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 935) – dalej "k.p.a", utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] maja 2017 r. nr [...]. Organ podał, że wnioskowane przez Sieć [...] informacje zostały objęte klauzulą "tajne" i jako takie nie podlegają udostępnieniu. Powołując się na przepis art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 5 sierpnia 2010 r. o ochronie informacji niejawnych podał, że informacje niejawne mogą być udostępnione wyłącznie osobie dającej rękojmię zachowania tajemnicy i tylko w zakresie niezbędnym do wykonywania przez nią pracy lub pełnienia służby na zajmowanym stanowisku albo wykonywania czynności zleconych. Ponadto, zgodnie z art. 8 ww. ustawy informacje niejawne, którym nadano określoną klauzulę tajności: 1) mogą być udostępnione wyłącznie osobie uprawnionej, zgodnie z przepisami ustawy dotyczącymi dostępu do określonej klauzuli tajności; 2) muszą być przetwarzane w warunkach uniemożliwiających ich nieuprawnione ujawnienie, zgodnie z przepisami określającymi wymagania dotyczące kancelarii tajnych, bezpieczeństwa systemów teleinformatycznych, obiegu materiałów i środków bezpieczeństwa fizycznego, odpowiednich do nadanej klauzuli tajności; 3) muszą być chronione, odpowiednio do nadanej klauzuli tajności, z zastosowaniem środków bezpieczeństwa określonych w ustawie i przepisach wykonawczych wydanych na jej podstawie. W ocenie organu, z uwagi na powyższe, zarzuty wskazane w treści wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy są chybione. Decyzja Ministra Spraw Zagranicznych z dnia [...] lipca 2017 r. stała się przedmiotem skargi Stowarzyszenia [...] z siedzibą w [...] z dnia [...] sierpnia 2017 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Wydanej decyzji Stowarzyszenie zarzuciło naruszenie: - art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, w zakresie w jakim przepis ten stanowi normatywną podstawę konstytucyjnego prawa do informacji publicznej, poprzez nieuprawnione - bowiem zbyt daleko idące - ograniczenie prawa do informacji publicznej, - art. 5 ust. 1 u.i.d.p., w zakresie jakim ten przepis stanowi normatywną podstawę ograniczenia prawa do informacji publicznej poprzez zastosowanie bez uprzedniego zważenia równoważnych dóbr prawnych, - art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 5 sierpnia 2010 o ochronie informacji niejawnych (t.j. Dz. U. 2016 poz. 1167 ze zm.) w zakresie jakim ten przepis stanowi normatywną podstawę ograniczenia prawa do informacji publicznej poprzez zastosowanie bez uprzedniego zważenia równoważnych dóbr prawnych, - art. 5 ust. 2 ustawy o ochronie informacji niejawnych, w zakresie w jakim wskazany przepis stanowi o tym, jakie cechy posiadają informacje o klauzuli "tajne", poprzez nieprawidłową wykładnie, prowadzącą do uznania, że odpowiedzi na pytania Stowarzyszenia stanowią informacje o klauzuli "tajne", - art. 8 k.p.a., w zakresie w jakim przepis ten nakazuje organowi prowadzenie postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, poprzez podjęcie rozstrzygnięcia bez dokładnego wyjaśnienia jego motywów i przesłanek, poprzez niedostatecznie uzasadnione zakwalifikowanie żądanych informacji jako informacji o klauzuli "tajne"; - art. 11 k.p.a., w zakresie w jakim przepis ten nakłada na organ obowiązek wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek, którymi się kieruje przy załatwianiu sprawy, poprzez brak przedstawienia toku rozumowania organu oraz przyjętych przez niego kryteriów oceny stanu prawnego, które skłoniły do konstatacji, że informacje będące przedmiotem wniosku o udostępnienie informacji publicznej są informacjami, którym nadano klauzulę "tajne". Stowarzyszenie wniosło o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Zagranicznych wniósł o jej oddalenie. Przedstawiając dotychczasowy przebieg postępowania, podtrzymał argumentację podniesioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 1066 późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Skarga jest uzasadniania lecz z innych powodów niż zostały w niej podane. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowią przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 1764). Zgodnie z art. 16 ust. 1 i 2 u.d.i.p. odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji. Do decyzji, o których mowa w ust. 1, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, z tym że: 1) odwołanie od decyzji rozpoznaje się w terminie 14 dni; 2) uzasadnienie decyzji o odmowie udostępnienia informacji zawiera także imiona, nazwiska i funkcje osób, które zajęły stanowisko w toku postępowania o udostępnienie informacji, oraz oznaczenie podmiotów, ze względu na których dobra, o których mowa w art. 5 ust. 2, wydano decyzję o odmowie udostępnienia informacji. W niniejszej sprawie przedmiotem kontroli jest decyzja Ministra Spraw Zagranicznych z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] dotycząca odmowy udostępnienia Stowarzyszeniu informacji publicznej zgodnie z wnioskiem z dnia 15 maja 2017 r. Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądowoadministracyjnym, postępowanie w sprawie udzielenia informacji publicznej jest odformalizowane i uproszczone. Tym samym wniosek o udzielenie informacji publicznej może przybrać każdą formę, o ile wynika z niego w sposób jasny co jest jego przedmiotem. Z przepisów u.d.i.p. nie wynika bowiem konieczność pełnego zidentyfikowania wnioskodawcy, a to z tego względu, że żądając udostępnienia informacji publicznej nie musi się on wykazać jakimkolwiek interesem prawnym lub faktycznym, aby informację taką otrzymać. Dlatego dopuszczalne jest złożenie wniosku za pośrednictwem poczty elektronicznej i to nawet w sytuacji, w której do autoryzacji tego zapytania nie zostanie użyty bezpieczny podpis elektroniczny. Brak autoryzowanego podpisu na wniosku o udostępnienie informacji publicznej nie stanowi jego braku formalnego (por. wyroki Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia: 16 marca 2009 r. sygn. akt I OSK 1277/08, 30 listopada 2012 r. sygn. akt I OSK 1991/12, 14 grudnia 2012 r. sygn. akt I OSK 1013/12 dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - CBOSA). Jednocześnie należy zauważyć, że wszystkie przypadki, w których ma dojść do podjęcia przez organ aktu administracyjnego, w tym zwłaszcza kwalifikowanego, jakim jest decyzja administracyjna (odmowna oraz o umorzeniu postępowania), bezwzględnie wymagać będą własnoręcznego podpisu wnioskodawcy bądź podpisu elektronicznego na wniosku o udostępnienie informacji publicznej, a jego brak powinien być usuwany w postępowaniu naprawczym, regulowanym w art. 64 § 2 k.p.a. Zgodnie z art. 16 ust. 2 u.d.i.p. do decyzji odmownej oraz o umorzeniu postępowania stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, co oznacza, w świetle orzecznictwa, że Kodeks ten ma zastosowanie do całego procesu wydawania decyzji, a więc także do kwestii usuwania braków formalnych wniosku o dostęp do informacji publicznej, o ile zobowiązany organ zmierza do wydania takiej decyzji. Tym samym podjęcie decyzji administracyjnej w sytuacji niepodpisania wniosku wykazuje cechy działania organu z urzędu (...) - por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 grudnia 2009 r. sygn. akt I OSK 1002/09, orzeczenie dostępne w CBOSA. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że postępowanie administracyjne zostało wszczęte wnioskiem Stowarzyszenia z dnia 15 maja 2017 r. o udostępnienie informacji publicznej, który wpłynął do Ministra Spraw zagranicznych za pośrednictwem poczty elektronicznej. Bezsporne jest, że przedmiotowy wniosek nie zawierał podpisu strony skarżącej. Pomimo tego faktu organ nie wezwał Stowarzyszenia, zgodnie z art. 64 § 2 k.p.a., do jego podpisania w terminie 7 dni pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania, tylko wydał decyzję z dnia [...] maja 2017 r. nr [...]. W związku z powyższym w ocenie Sądu wydanie decyzji wobec braku podpisu pod wnioskiem o udzielenie informacji publicznej stanowiło naruszenie przepisów art. 16 u.d.i.p. w zw. z art. 64 k.p.a., bowiem wniosek o udostępnienie informacji publicznej musi spełniać wymogi formalne określone w k.p.a. (art. 63 k.p.a.). Zgodnie z art. 63 § 3 k.p.a. podanie wniesione pisemnie albo ustnie do protokołu powinno być podpisane przez wnoszącego, a protokół ponadto przez pracownika, który go sporządził. Natomiast jeżeli podanie nie czyni zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania (art. 64 § 2 k.p.a.). Z powyższego wynika, że wniosek o udzielenie informacji publicznej zawierający brak formalny (taki jak brak podpisu), który nie został uzupełniony w trybie art. 64 § 2 k.p.a., podlega pozostawieniu bez rozpoznania. W takiej sytuacji niedopuszczalne jest merytoryczne rozpoznanie wniosku obarczonego brakiem formalnym. Z uwagi na dostrzeżone istotne uchybienia proceduralne, Sąd nie mógł merytorycznie rozpoznać sprawy ani też odnieść się do zarzutów zawartych w skardze. Ponownie rozpoznając sprawę organ powinien wyeliminować opisane wyżej uchybienia, a w szczególności powinien wezwać Stowarzyszenie do usunięcia braku wniosku o udzielenie informacji publicznej, zgodnie z art. 64 § 2 k.p.a. i dopiero w razie uzupełnienia tego braku rozpoznać sprawę merytorycznie. Z przytoczonych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił zaskarżoną decyzję, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, z późn. zm.), jako wydaną z naruszeniem przepisów postępowania, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 P.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a. Wysokość kosztów stanowi wpis 200 zł oraz wynagrodzenie pełnomocnika Stowarzyszenia w kwocie 480 zł, łącznie 680 zł.