II SA/Wa 1297/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Kołodziej, Sędzia WSA Joanna Kube, Asesor WSA Mateusz Rogala (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 28 marca 2025 r. sprawy ze skargi M. M. na decyzję Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia [...] maja 2024 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia [...] kwietnia 2024 r. nr [...]; 2. zasądza od Głównego Inspektora Farmaceutycznego na rzecz skarżącego M. M. kwotę 200 (słownie: dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzją z dnia [...] maja 2024 r. nr [...], działając na podstawie art. 3 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 16 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r., poz. 902, powoływanej dalej jako u.d.i.p.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm., powoływanej dalej jako k.p.a.), Główny Inspektor Farmaceutyczny utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] kwietnia 2024 r. nr [...] odmawiającą M. M. udostępnienia informacji publicznej objętej wnioskiem z dnia [...] kwietnia 2024 r. W uzasadnieniu decyzji organ podał, że M. M. we wniosku z dnia [...] kwietnia 2024 r. zwrócił się do Głównego Inspektora Farmaceutycznego o udostępnienie informacji publicznej w następującym zakresie: wydanych w okresie od [...] stycznia 2023 r. do [...] marca 2024 r. decyzji Głównego Inspektora Farmaceutycznego wydanych w ramach sprawowania nadzoru nad przestrzeganiem przepisów w zakresie prowadzenia reklamy produktów leczniczych prowadzonego na podstawie art. 62 ust. 1 Prawa farmaceutycznego, w tym w szczególności: a. decyzji nakazujących zaprzestanie ukazywania się lub prowadzenia reklamy produktów leczniczych sprzecznej z obowiązującymi przepisami, na podstawie art. 62 ust. 2 pkt 1 Prawa farmaceutycznego; b. decyzji nakazujących publikację wydanej decyzji w miejscach, w których ukazała się reklama sprzeczna z obowiązującymi przepisami, oraz publikację sprostowania błędnej reklamy, na podstawie art. 62 ust. 2 pkt 2 Prawa farmaceutycznego; c. decyzji nakazujących usunięcie stwierdzonych naruszeń, na podstawie art. 62 ust. 2 pkt 3 Prawa farmaceutycznego; d. decyzji umarzających postępowanie w sprawie prowadzenia reklamy produktów leczniczych sprzecznej z obowiązującymi przepisami. W piśmie z dnia [...] kwietnia 2024 r. organ poinformował wnioskodawcę, że informacja będąca przedmiotem wniosku stanowi informację publiczną przetworzoną, na którą składa się suma informacji publicznych prostych i wezwał wnioskodawcę do wskazania "szczególnej istotności dla interesu publicznego" w uzyskaniu żądanej informacji. Organ wskazał, że przygotowanie żądanych informacji wymagałoby analizy kilkuset decyzji wydanych przez organ, wymagających ponownej analizy i przygotowania dokumentów do udostępnienia z uwzględnieniem analizy tajemnic ustawowo chronionych. W dniu [...] kwietnia 2024 r. do organu wpłynęło stanowisko wnioskodawcy, w którym po pierwsze zakwestionował ocenę organu, że przedmiotem żądania jest informacja przetworzona, a po drugie wskazał, że uzyskanie żądanej informacji jest szczególnie istotne z punktu widzenia interesu publicznego, ponieważ dotyczy ochrony życia i zdrowia oraz realizacji funkcji policyjnej organu administracji, który ma stać na straży zapewnienia zgodnego z prawem przekazu reklamowego i równego traktowania podmiotów. W dalszej części uzasadnienia swojego rozstrzygnięcia organ przytoczył przepisy oraz orzecznictwo sądowe dotyczące pojęcia "informacji przetworzonej" oraz "szczególnej istotności dla interesu publicznego" i stwierdził, że w jego ocenie wnioskowana informacja stanowi informację przetworzoną. Wnioskowana informacja (zbiór danych) nie istnieje bowiem w chwili złożenia wniosku w kształcie objętym wnioskiem, a niezbędnym podstawowym warunkiem jej wytworzenia jest przeprowadzenie przez organ czynności analitycznych, organizacyjnych i intelektualnych w oparciu o posiadane informacje proste. Wnioskowania informacja jest jakościowo nową informacją, nieistniejącą dotychczas w przyjętej ostatecznie treści i postaci, pomimo że jej źródłem są materiały znajdujące się w posiadaniu organu. Wprawdzie w sprawie istnieją informacje - decyzje, lecz udzielenie żądanej informacji według zakresu i kryteriów wnioskodawcy czyni je informacją przetworzoną. Uzyskanie ich wymaga czasochłonnego nakładu pracy i dodatkowych szerokich operacji na poszczególnych danych, łącznie z ich skrupulatną weryfikacją. Organ podniósł, że wytworzenie informacji wiąże się z ponadstandardowym nakładem pracy GIF wymagającym użycia dodatkowych sił i środków oraz zaangażowania intelektualnego w stosunku do posiadanych przez niego danych. Wyodrębniane dane zgodnie z żądaniem wnioskodawcy oraz na podstawie wskazanych przez niego kryteriów będzie informacją przygotowywaną "specjalnie" dla wnioskodawcy, który w sposób ścisły określił treść żądanej informacji i podał precyzyjnie kryteria decydujące o dodatkowym wydzieleniu żądanej informacji na oznaczone podgrupy. W ocenie organu, udostępnienie żądanej informacji wymaga podjęcia działań wykraczających poza zakres działań mieszczących się w ramach podstawowych kompetencji organu, ponieważ synteza danych w układzie wnioskowanym przez wnioskodawcę jest nieprzydatna dla wykonywania ustawowych zadań GIF. Zbiór danych. którego wyodrębnienia żąda wnioskodawca, obejmuje całą kategorię Jednolitego Rzeczowego Wykazu Akt ("600 - "Nadzór farmaceutyczny w zakresie reklamy produktów leczniczych"), w której dane nie są gromadzone według kryteriów cząstkowych, zawłaszcza tych wskazanych przez wnioskodawcę. Organ zauważył, że wytworzenie wnioskowanej informacji polegałoby na wydobyciu poszczególnych informacji cząstkowych z posiadanych przez organ zbiorów dokumentów (które to zbiory mogą być prowadzone w sposób uniemożliwiający proste udostępnienie gromadzonych w nich danych) i odpowiednim ich przygotowaniu specjalnie na potrzeby wnioskodawcy. Wnioskodawca żąda pogrupowania informacji cząstkowych wyprowadzonych z obszernego zbioru zawierającego dane rozproszone, tj. wszystkie decyzje w zakreślonym przez wnioskodawcę okresie, wydane w przedmiocie reklamy produktów leczniczych. Zdaniem organu, przygotowanie wnioskowanej informacji jest zdeterminowane szerokim zakresem (przedmiotowym, podmiotowym, czasowym) wniosku, wymagającym zgromadzenia i przekształcenia (zanonimizowania i usunięcia danych objętych tajemnicą prawnie chronioną) znacznej liczby dokumentów. W niniejszej sprawie operacja weryfikacji informacji prostych celem uzyskania informacji przetworzonej oznaczałaby zatem analizę kilkuset decyzji, a następnie dokonanie ich selekcji pod kątem wystąpienie tajemnic prawnie chronionych, w tym tajemnic dotyczących przedsiębiorców. W ocenie organu, w niniejszej sprawie wnioskodawca nie wykazał szczególnej istotności dla interesu publicznego w uzyskaniu żądanej informacji przetworzonej. Nie wykazał bowiem sposobu, w jaki mógłby realnie wykorzystać zdobytą w niniejszym postępowaniu informację przetworzoną dla ochrony interesu publicznego. Przy czym podnoszone w niniejszej sprawie argumenty związane z życiem i zdrowiem obywateli nie stanowią wystarczającej podstawy w świetle przytoczonego przez organ orzecznictwa. Zdaniem organu, nie bez znaczenia pozostaje przy tym również fakt, że z treści wynika, iż wnioskodawca występuje w ramach kancelarii "[...] Sp.k.". Tymczasem art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. ma w istocie przeciwdziałać lawinie wniosków, zmierzających do uzyskania informacji przetworzonej dla realizacji celów osobistych lub komercyjnych i ma zapobiegać sytuacjom, w których działania organu skupione są nie na funkcjonowaniu w ramach przypisanych mu kompetencji lecz na udzielaniu informacji publicznej. M. M. złożył na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zaskarżając ją w całości i wnosząc o jej uchylenie w całości oraz o uchylenie poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] kwietnia 2024 r., a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Skarżący zarzucił organowi naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 8 § 2 k.p.a. poprzez odstąpienie bez uzasadnionej przyczyny od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym, zgodnie z którą organ udzielał dostępu do informacji publicznej w postaci wydawanych przez ten organ decyzji administracyjnych. Skarżący postawił również zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. : 1. art. 61 w zw. z art. 2 Konstytucji RP oraz art. 2 ust. 1 i art. 5 ust. 2 oraz art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a) tiret 1 u.d.i.p. poprzez odmowę udzielenia informacji publicznej dotyczącej decyzji Głównego Inspektora Farmaceutycznego wydanych w ciągu jednego roku w ramach sprawowania nadzoru nad przestrzeganiem przepisów w zakresie prowadzenia reklamy produktów leczniczych prowadzonego na podstawie art. 62 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. Prawo farmaceutyczne, a tym samym: - naruszenie konstytucyjnych praw skarżącego do dostępu do informacji publicznej, podczas gdy dostęp do wnioskowanej dokumentacji powinien być udzielony w szczególności na podstawie art. 61 Konstytucji RP, art. 2 ust. 1 oraz 6 ust. 1 pkt 4 lit. a) tiret 1 u.d.i.p.; - ograniczenie praw skarżącego oraz przerzucenie na niego (obywatela) konsekwencji błędów organu w organizacji pracy i archiwizacji decyzji administracyjnych; skutkiem jest odebranie skarżącemu i każdemu obywatelowi prawa uzyskania wnioskowanych informacji w standardowym trybie, tj. jako informacji prostych, co znacząco osłabia ich pozycję prawną (zważywszy na fakt, że uzyskanie informacji przetworzonej obwarowane jest szczególnymi wymogami); - naruszenie konstytucyjnych standardów publicznej kontroli władzy publicznej w demokratycznym państwie prawnym poprzez ukrywanie przed obywatelami wydanych przez organ decyzji administracyjnych; ma to miejsce poprzez tworzenie nieuzasadnionych ograniczeń w dostępie do decyzji administracyjnych w trybie dostępu do informacji publicznej poprzez rozszerzającą i niezgodną z konstytucją wykładnię pojęć "informacji przetworzonej" i "szczególnego interesu publicznego", które w przyjętej przez organ formie są bardzo trudne bądź niemożliwe do spełnienia przez obywatela; w szerszej perspektywie wątpliwości pod względem zgodności z art. 2 Konstytucji RP budzi także brak transparentnego publikowania zanonimizowanych decyzji bądź choćby konsekwentnej i jednolitej komunikacji o przyjętych rozstrzygnięciach; - a w konsekwencji podtrzymywanie niedopuszczalnej w demokratycznym państwie prawnym sytuacji, w której rozstrzygnięcia organu administracji publicznej, mające podstawowe znaczenie zarówno dla funkcjonowania rynku, jak i dla nauki (doktryny prawa farmaceutycznego) są niejawne i niemożliwe do zweryfikowania; 2. art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że: - wnioskowana informacja stanowi informację przetworzoną, podczas gdy w świetle wykładni literalnej, a także powszechnie przyjętej wykładni informacje, których opracowanie nie wymaga pracy analitycznej, takie jak udostępnienie treści decyzji administracyjnych, nie stanowi informacji przetworzonej; - szczególna istotność dla interesu publicznego nie została wykazana przez skarżącego, podczas gdy skarżący jednoznacznie uprawdopodobnił, że powyższe informacje chronią szczególną wartość życia i zdrowia, ponieważ umożliwiają ocenę prac GIF oraz zrozumienie działania Głównego Inspektora Farmaceutycznego oraz zrozumienia, w jaki sposób chroni obywateli przed praktykami reklamowymi, które mogą wprowadzać w błąd. Dodatkowo skarżący zarzucił naruszenie art. 2 Konstytucji RP oraz art. 41 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej (Dz. U. UE. C. z 2007 r. Nr 303, str. 1 z późn. zm.). - tj. prawa do dobrej administracji - poprzez przyjęcie wykładni, która faworyzuje niedbałe działanie organu w zakresie archiwizacji i zapewnienia dostępu do treści decyzji administracyjnych. Przyjęcie tej wykładni prowadzi do sytuacji, w której innowacje pracy jednostek organizacyjnych (organów bądź urzędów), w tym np. wprowadzenie możliwości łatwiejszego odszukiwania, zbierania i anonimizacji decyzji, stają się z perspektywy takich organów niepożądane, ponieważ nałożą one obowiązki udostępniania tej dokumentacji (organ nie będzie mógł zasłaniać się przytoczonym rozumieniem "informacji przetworzonej"). Jest to sytuacja nie do pogodzenia ze standardami demokratycznego państwa prawnego i dobrej administracji, a także szkodliwa dla obywateli i rozwoju państwa jako takiego. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że jego wniosek dotyczy decyzji administracyjnych dotyczących stosowania wyłącznie jednego przepisu. Informacje, o które wnioskuje, nie dotyczą niejako "pobocznych" działań organu, ale jego najbardziej podstawowej funkcji: tj. stosowania prawa w drodze decyzji administracyjnych - są to ewidentnie informacje proste. W tym zakresie zapewnienie dostępu do treści tych decyzji, także pracownikom organu, w sposób nienastręczający trudności, tj. np. poprzez ich należytą archiwizację, jest niejako obowiązkiem władzy publicznej. Jeżeli natomiast obowiązków tych nie wykonano (z winy organu bądź innych podmiotów państwowych), to organ nie może ograniczyć konstytucyjnych praw obywatela wnioskującego o wskazane informacje proste. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje ona na uwzględnienie. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, nie jest przedmiotem sporu w tej sprawie, że żądana przez skarżącego we wniosku z dnia [...] kwietnia 2024 r. informacja stanowi informację publiczną. Tej okoliczności organ nie kwestionuje i tę ocenę organu Sąd rozpoznający niniejszą sprawę w całości podziela. Przyczyną wydania przez Głównego Inspektora Farmaceutycznego decyzji odmawiającej udostępnienia żądanej przez skarżącego we wniosku z dnia [...] kwietnia 2024 r. informacji publicznej było stwierdzenie, że informacja ta ma charakter informacji przetworzonej w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Zgodnie z art. 16 ust. 1 i 2 u.d.i.p. odmowa udostępnienia informacji publicznej następuje w drodze decyzji, do której stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Powyższe oznacza, że organ powinien wydać rozstrzygnięcie po wnikliwej analizie stanu faktycznego sprawy, a uzasadnienie rozstrzygnięcia powinno wyjaśniać motywy, którymi kierował się organ i przyczyny, dla których uznał istotne dla sprawy okoliczności za udowodnione. Tymczasem w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ w istocie nie wyjaśnił przyczyn, dla których uznał, że w odniesieniu do wniosku z dnia [...] kwietnia 2024 r. będzie miał zastosowanie art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Organ powołał wprawdzie orzeczenia sądów administracyjnych oraz stanowisko doktryny dotyczące informacji publicznej przetworzonej oraz warunków uznania danej informacji za informację przetworzoną, jednak nie odniósł w sposób przekonujący tych uwag o charakterze ogólnym do realiów rozpoznawanej sprawy, nie wskazując nawet jak obszerny jest zbiór dokumentów, których udostępnienia domagał się skarżący. Organ w szczególności nie wykazał, że przedmiotem wniosku z dnia [...] kwietnia 2024 r. była tak duża liczba dokumentów, których przygotowanie wymagałoby znacznego nakładu pracy i środków finansowych, że w tej sprawie mamy do czynienia z informacją przetworzoną, pomimo że składa się ona z szeregu informacji prostych. Należy zwrócić uwagę, że przedmiotem wniosku skarżącego były wszystkie decyzje wydane przez organ w okresie od [...] stycznia 2023 r. do [...] marca 2024 r. na podstawie art. 62 ust. 1 i 2 ustawy – Prawo farmaceutyczne. Przepis ten reguluje sposób sprawowania przez organ nadzoru nad przestrzeganiem przepisów ustawy w zakresie zakazu reklamy. Ustawodawca przewidział możliwość wydana decyzji nakazującej: zaprzestania ukazywania się lub prowadzenia reklamy produktów leczniczych sprzecznej z obowiązującymi przepisami (art. 62 ust. 2 pkt 1); publikację wydanej decyzji w miejscach, w których ukazała się reklama sprzeczna z obowiązującymi przepisami, oraz publikację sprostowania błędnej reklamy (art. 62 ust. 2 pkt 2) oraz usunięcie stwierdzonych naruszeń (art.62 ust. 2 pkt 3). W tym kontekście jako mało wiarygodne jawi się wyjaśnienie organu, że nie dysponuje on gotowym zbiorem żądanych informacji. Prawidłowe działanie organu administracji wymaga bowiem, by rozstrzygnięcia administracyjne wydawane w sprawach określonego rodzaju, na podstawie konkretnie wskazanego przepisu, znajdowały się w odrębnym zbiorze dokumentów. Trudno uznać, by prawdopodobna była sytuacja, w której wszystkie decyzje wydawane przez organ administracji trafiały do jednego, nieuporządkowanego, zbioru dokumentów niezależnie od rodzaju postępowania administracyjnego, w którym zostały wydane, a w konsekwencji, by wyodrębnienie decyzji wydawanych w określonym trybie wymagało znacznego nakładu pracy. Taki sposób organizacji obiegu dokumentów uniemożliwiłaby bowiem w istocie prawidłową realizację przez organ jego podstawowych funkcji. Należy ponadto zauważyć, że wnioskodawca, wbrew twierdzeniom organu, nie domagał się od organu wyodrębnienia żądanej informacji z podziałem na oznaczone podgrupy. Wniosek dotyczył wszystkich decyzji wydanych w trybie określonym w art. 62 ustawy – Prawo farmaceutyczne, zaś wnioskodawca wymienił jedynie przykładowo, o jakiego rodzaju decyzje może chodzić (użył bowiem zwrotu "w szczególności"). Organ, realizując wniosek skarżącego, nie był więc zobowiązany do dokonywania analizy wszystkich decyzji pod kątem tego, do której z grup decyzji wskazywanych w art. 62 ust. 2 Prawa farmaceutycznego te decyzje mogą być zaliczone. Przechodząc z kolei do kwestii ewentualnego przetworzenia informacji (np. w postaci anonimizacji dokumentów), należy zauważyć, że w orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że jeżeli żądanie udostępnienia informacji publicznej wymaga od organu dokonania anonimizacji obszernego zbioru dokumentów, co wymagać może znacznego nakładu środków osobowych i finansowych, intelektualnej analizy poszczególnych dokumentów, w celu wyodrębnienia ich fragmentów podlegających ewentualnej anonimizacji, możemy wówczas mieć do czynienia z przetworzeniem informacji w wyżej zaprezentowanym rozumieniu. Wydanie przez organ decyzji odmownej w takim przypadku wymaga jednak od organu przekonującego wykazania, dlaczego ze względu na zakres żądanych informacji anonimizacja dokumentów stanowić będzie jej przetworzenie. Konieczne jest zatem szczegółowe wskazanie, jak liczny jest zbiór dokumentów podlegających anonimizacji oraz ile czasu pracownicy organu potrzebować będą na dokonanie tej czynności. Jedynie wówczas sąd administracyjny, kontrolując prawidłowość wydanej w sprawie decyzji, ma możliwość dokonania oceny, czy argumentacja organu jest w tym zakresie poprawna. Powyższych elementów nie zawiera jednak uzasadnienia zaskarżonej decyzji. Organ wskazał wprawdzie, że wniosek dotyczy znacznej liczby (kilkuset) wydanych decyzji, jednak nie określił konkretnie, ile w okresie objętym wnioskiem wydał decyzji na podstawie art. 62 ust. 2 ustawy – Prawo farmaceutyczne. Organ nie podał też (chociażby w przybliżeniu), jak znaczny nakład pracy będzie wymagany od jego pracowników w celu dokonania niezbędnej anonimizacji żądanych dokumentów. Z tych przyczyn Sąd uznał, że organ wydając zaskarżoną decyzję naruszył przepisy postępowania, w szczególności w zakresie prawidłowego sposobu sporządzenia uzasadnienia zaskarżonej decyzji, tj. art. 7, art. 8, art. 11 oraz art. 107 § 3 k.p.a., a naruszenia te mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Powyższe uzasadniało uchylenie zarówno zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] kwietnia 2024 r. Rozpatrując sprawę ponownie, organ uwzględni powyższe wskazania Sądu. W szczególności będzie zobowiązany do ustalenia, czy określona we wniosku informacja może zostać uznana za informację przetworzoną w świetle zaprezentowanych przez organ w zaskarżonej decyzji poglądów doktryny i orzecznictwa, z których wynika, że zbiór informacji prostych może być uznany za informację publiczną przetworzoną jedynie wówczas gdy powstaje wskutek zebrania i zestawienia informacji pod względem wskazywanego przez wnioskodawcę kryterium lub z uwagi na szeroki zakres żądanej informacji skutkujący koniecznością zaangażowania przez organ nakładów czasu i pracy. Swoje rozstrzygnięcie w tym przedmiocie organ będzie zobowiązany wyczerpująco uzasadnić, w szczególności z uwzględnieniem zakresu żądanej przez skarżącego informacji. Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 135 p.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 sentencji. O kosztach postępowania w punkcie 2. sentencji orzeczono na podstawie art. 200 w związku z art. 205 tej ustawy. Zasądzoną od organu na rzecz skarżącego kwotę stanowi wpis sądowy od wniesionej skargi w wysokości 200 zł.