II SA/Wa 1299/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA – Anna Mierzejewska Sędzia WSA – Jacek Fronczyk (sprawozdawca) Sędzia WSA – Andrzej Góraj Protokolant – specjalista Marek Kozłowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 kwietnia 2014 r. sprawy ze skargi J. S. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku 1. oddala skargę; 2. przyznaje ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz adwokata A. P. kwotę 240 zł (słownie: dwieście czterdzieści złotych) oraz kwotę 55,20 zł (słownie: pięćdziesiąt pięć złotych 20/100) stanowiącą 23% podatku VAT, tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...], po rozpatrzeniu wniosku z dnia [...] grudnia 2012 r., stosując art. 83 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (t. j.: Dz. U. z 2009 r. Nr 153, poz. 1227 ze zm.), odmówił J. S. przyznania renty w drodze wyjątku. W uzasadnieniu podał, że świadczenie w drodze wyjątku może być przyznane ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą – ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek – podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania. Organ zaznaczył, że powyższe warunki muszą być spełnione łącznie, a niespełnienie choćby jednego z nich wyklucza możliwość przyznania tego rodzaju świadczenia. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wskazał, iż z dołączonej do wniosku dokumentacji rentowej wynika, że orzeczeniem komisji lekarskiej ZUS z dnia [...] grudnia 2008 r. wnioskodawca nie został uznany za osobę niezdolną do pracy. Natomiast, pomimo wezwania przez Oddział ZUS w K., nie złożył wymaganego zaświadczenia o stanie zdrowia. W związku z powyższym, brak jest możliwości ponownego zweryfikowania stanu zdrowia, toteż wiążącym dla sprawy jest wcześniejsze orzeczenie o braku całkowitej niezdolności do pracy. Z tego względu świadczenie w drodze wyjątku nie może zostać przyznane. Organ dodał, że przy rozpatrywaniu uprawnień do renty w drodze wyjątku ocenie podlegała również sytuacja materialna wnioskodawcy, przy czym nie stanowi ona jedynego kryterium przesądzającego o przyznaniu tego świadczenia. We wniosku do Prezesa ZUS o ponowne rozpatrzenie sprawy J. S., nie zgadzając się z wydaną decyzją, podniósł, że rozstrzygnięcie to podaje nieprawdę, bowiem nie było żadnego wezwania Oddziału ZUS w K. do złożenia zaświadczenia o stanie zdrowia. Stwierdził, że Oddział ZUS w K. wezwał do złożenia wniosku o rentę z tytułu niezdolności do pracy, natomiast zaświadczenie o stanie zdrowia jest załącznikiem do wniosku. Nadmienił, że ZUS popełnił błąd polegający na braku zlecenia specjalistycznych badań ubezpieczonego. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...] maja 2013 r. nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 267), utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, nie znajdując przesłanek do uwzględnienia wniosku. W motywach rozstrzygnięcia organ wyjaśnił, że komisja lekarska ZUS orzeczeniem z dnia [...] grudnia 2008 r. ustaliła, że J. S. nie jest niezdolny do pracy. Podkreślono, że wymieniony nie przedłożył żadnych nowych dowodów dotyczących stanu zdrowia. Ponadto, wnioskodawca nie osiągnął jeszcze wieku emerytalnego. Nie spełnia zatem wymaganego w powołanym art. 83 ww. ustawy o emeryturach i rentach z FUS warunku wieku uniemożliwiającego podjęcie zatrudnienia oraz nie jest uznany za całkowicie niezdolnego do pracy, co wyklucza możliwość przyznania świadczenia w drodze wyjątku. Prezes ZUS wyjaśnił także, że w myśl art. 14 ust. 1 ww. ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, oceny niezdolności do pracy, jej stopnia oraz ustalenia daty powstania niezdolności do pracy dokonuje w formie orzeczenia lekarz orzecznik ZUS. Zgodnie z art. art. 14 ust. 3 wspomnianej ustawy, podstawę do wydania decyzji w sprawie przyznania świadczeń przewidzianych w ustawie, do których prawo uzależnione jest od stwierdzenia niezdolności do pracy oraz niezdolności do samodzielnej egzystencji, stanowi orzeczenie lekarza orzecznika ZUS, od którego nie wniesiono sprzeciwu lub co do którego nie zgłoszono zarzutu wadliwości, albo orzeczenie komisji lekarskiej. Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądów administracyjnych, Prezes ZUS jest związany orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS lub komisji lekarskiej ZUS. Fundamentalną zasadą przyznawania świadczeń na podstawie art. 83 ww. ustawy jest całkowita niezdolność do pracy wnioskodawcy, orzeczona w trybie przewidzianym prawem przez lekarza orzecznika ZUS, a nie stwierdzona przez każdego innego lekarza lub wynikająca z subiektywnego przekonania samego zainteresowanego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję J. S. podniósł, że organ, podejmując decyzję, naruszył ogólne zasady postępowania administracyjnego oraz konstytucyjną zasadę proporcjonalności. Zaznaczył, że jest osobą niepełnosprawną i otrzymuje jedynie zasiłek stały. Skarżący wyjaśnił, że w niniejszej sprawie, w trakcie postępowania, pojawiły się dwa orzeczenia wzajemnie się wykluczające: orzeczenie komisji lekarskiej ZUS oraz orzeczenie zespołu ds. orzekania o niepełnosprawności, przy czym zarówno komisji lekarskiej ZUS, jak i zespołowi ds. orzekania o niepełnosprawności przedstawił te same dokumenty, udzielił także takiego samego wywiadu. Skarżący wskazał, że Prezes ZUS niesłusznie uznał orzeczenie zespołu ds. orzekania o niepełnosprawności za niemiarodajne. W sytuacji dwóch odmiennych orzeczeń, Prezes ZUS winien wezwać prokuratora do udziału w postępowaniu. Brak udziału prokuratora w postępowaniu jest poważnym uchybieniem, dającym możliwość oskarżenia Prezesa ZUS o niedopełnienie obowiązków. Zdaniem skarżącego, w niniejszym postępowaniu nastąpiło także naruszenie zasady prawdy obiektywnej, bowiem nie wyjaśniono stanu faktycznego i prawnego sprawy. Nadmienił również, że zasada nadrzędności orzecznictwa lekarzy ZUS nie ma w niniejszej sprawie zastosowania, na co wskazuje orzeczenie Sądu Najwyższego z dnia 11 listopada 1993 r. o sygn. akt III ARN 49/93 (publ. OSNCP 1994 r., nr 29, poz. 181). W odpowiedzi na skargę Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wniósł o jej oddalenie, wyjaśniając, że skarżący nie jest niezdolny do pracy. Natomiast własną postawą uniemożliwił weryfikację swych twierdzeń o istnieniu niezdolności do pracy. Biegli sądowi nie znaleźli żadnych podstaw do uznania go za niezdolnego do pracy, potwierdzając stanowisko lekarzy orzeczników ZUS. Zdaniem organu, niezadowolenie z braku świadczenia nie jest wystarczającym argumentem do jego przyznania. Trudna sytuacja materialna, choć była brana pod uwagę przy podejmowaniu decyzji, nie stanowi wystarczającej przesłanki do przyznania świadczenia, gdyż świadczenie w drodze wyjątku nie jest świadczeniem socjalnym, przyznawanym tylko stosownie do potrzeb wnioskodawcy, nie jest też świadczeniem zamiennym dla zasiłku dla bezrobotnych czy świadczeń z pomocy społecznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to w dacie jej wydania. Innymi słowy, sąd administracyjny nie orzeka co do istoty sprawy w zakresie danego przypadku, lecz jedynie kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego. Skarga analizowana pod tym kątem nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z brzmieniem art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (t. j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 1440 ze zm.), ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą – ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek – podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych może przyznać w drodze wyjątku świadczenie w wysokości nieprzekraczającej odpowiednich świadczeń przewidzianych w ustawie. Na tle całej ustawy, określającej zasady nabywania prawa do świadczeń typu ubezpieczeniowego, a więc finansowanych i pozostających w związku z funduszem gromadzonym na ten cel ze składek ubezpieczeniowych przyszłych świadczeniobiorców, jest to regulacja szczególna – pozwalająca na uzyskanie świadczenia odpowiadającego świadczeniu ubezpieczeniowemu przez osoby, które nie spełniają warunków do uzyskania świadczeń w zwykłym trybie. Świadczenia z tego przepisu nie mają charakteru roszczeniowego. Są finansowane z budżetu państwa (por. art. 84 ustawy), a nie z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, zaś ustawa pozostawia ich przyznanie uznaniu Prezesa ZUS. Przepis ten posługuje się bowiem sformułowaniem "Prezes Zakładu może przyznać..." je w drodze wyjątku, co wskazuje na uznaniowy charakter decyzji podejmowanej w tym trybie. Jednak pozostawienie tego uprawnienia uznaniowej decyzji Prezesa ZUS nie oznacza, że ma on całkowitą swobodę w tym względzie. Z treści tego przepisu wynikają cztery przesłanki, warunkujące przyznanie świadczenia w drodze wyjątku, które wyznaczają jednocześnie granice uznania administracyjnego. Po pierwsze, przesłanka bycia ubezpieczonym lub pozostałym po ubezpieczonym członkiem jego rodziny. Po drugie, niespełnienie wymagań dających prawo do emerytury lub renty na zasadach ogólnych musi być spowodowane szczególnymi okolicznościami; po trzecie, ubiegający się o to świadczenie nie może podjąć pracy lub innej działalności zarobkowej objętej ubezpieczeniem społecznym z powodu całkowitej niezdolności do pracy lub wieku; po czwarte, osoba ta nie ma niezbędnych środków utrzymania. Przyznanie przedmiotowego świadczenia ustawa uzależnia od łącznego (kumulatywnego) spełnienia wszystkich czterech wymienionych przesłanek. Brak choćby jednej z nich wyklucza tę możliwość. W rozpoznawanej sprawie ww. przepis ustawy nie mógł być zastosowany, albowiem skarżący nie czyni zadość przesłance niemożności podjęcia pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym, który to warunek omawiany przepis łączy z całkowitą niezdolnością do pracy bądź wiekiem. Oba elementy skarżącego nie dotyczą. Nie został bowiem w drodze orzeczenia lekarza orzecznika ZUS uznany za całkowicie niezdolnego do pracy. Pozostaje natomiast w wieku umożliwiającym zatrudnienie, jako że ma 61 lat. Niezdolność do pracy ustawa definiuje w przepisach art. 12 i następnych, stanowiąc, że niezdolną do pracy, w rozumieniu ustawy, jest osoba, która całkowicie lub częściowo utraciła zdolność do pracy zarobkowej z powodu naruszenia sprawności organizmu i nie rokuje odzyskania zdolności do pracy zarobkowej po przekwalifikowaniu, przy czym całkowicie niezdolną do pracy jest osoba, która utraciła zdolność do wykonywania jakiejkolwiek pracy. Całkowita niezdolność do pracy wnioskodawcy, orzeczona w trybie przewidzianym prawem przez lekarza orzecznika ZUS, a nie wynikająca z subiektywnego przekonania samego zainteresowanego, jest podstawowym warunkiem, który należy spełnić, aby otrzymać świadczenie na podstawie art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 listopada 2002 r. o sygn. akt II SA 2243/02, publ. LEX nr 14231). Zatem skarżący nie ma racji, twierdząc, że zasada nadrzędności orzeczeń lekarskich ZUS nie ma w niniejszej sprawie zastosowania. Skarżący we wniosku o przyznanie świadczenia, we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, a także w skardze wskazuje na swój zły stan zdrowia. Jednak nie odnajduje to potwierdzenia w dokumentacji zgromadzonej w toku postępowania. W aktach administracyjnych sprawy znajduje się orzeczenie komisji lekarskiej ZUS z dnia [...] grudnia 2008 r., które stwierdza, że J.S. nie jest niezdolny do pracy. Orzeczenie to zostało wydane w oparciu o bezpośrednie badanie, a także po dokonaniu analizy przedstawionej dokumentacji medycznej, w tym dokumentacji z przebiegu leczenia ambulatoryjnego, kart informacyjnych z leczenia szpitalnego, zaświadczenia o stanie zdrowia wystawionego w dniu [...] kwietnia 2008 r., wyników badań dodatkowych oraz w oparciu o opinie konsultanta ZUS z dnia [...] listopada 2008 r. Ponadto, przy dokonywaniu ustaleń orzeczniczych uwzględniono: stopień naruszenia sprawności organizmu, możliwość przywrócenia niezbędnej sprawności w drodze leczenia i rehabilitacji, rodzaj i charakter wykonywanej pracy, możliwość wykonywania dotychczasowej pracy, poziom wykształcenia, wiek, predyspozycje psychofizyczne. Z akt postępowania administracyjnego wynika także, że po złożeniu wniosku o przyznanie świadczenia w drodze wyjątku J. S. został skierowany na badania lekarskie w celu ustalenia aktualnego stopnia zdolności do pracy. Niesłuszny jest zatem powołany w skardze zarzut dotyczący braku dochodzenia przez organ administracji do prawdy obiektywnej. Skarżący odmówił poddania się badaniu lekarskiemu, a tym samym pozbawił się możliwości ustalenia aktualnego stanu zdrowia. Zatem orzeczenie komisji lekarskiej ZUS z dnia [...] grudnia 2008 r., zgodnie z art. 14 ust. 3 ww. ustawy o emeryturach i rentach z FUS, jest wiążące dla Prezesa ZUS. Natomiast Sąd nie ma uprawnień do weryfikowania orzeczeń lekarzy orzeczników ZUS czy komisji lekarskich ZUS pod względem merytorycznym, nie ma również możliwości kierowania ubezpieczonych na badania lekarskie. Rola sądu administracyjnego sprowadza się do oceny legalności wydanych w sprawie decyzji administracyjnych. To wyłącznie skarżący może w każdym czasie, w sytuacji pogarszającego się stanu zdrowia, wnosić do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o ponowne przeprowadzenie badań w celu stwierdzenia całkowitej niezdolności do pracy. Nieuzasadniony jest również zarzut skarżącego dotyczący dwóch wykluczających się wzajemnie orzeczeń – komisji lekarskiej ZUS i zespołu ds. orzekania o niepełnosprawności, którego jednak skarżący nie załączył do skargi. Jak wskazano wyżej, w postępowaniu w przedmiocie przyznania świadczenia w drodze wyjątku, prowadzonego na podstawie art. 83 ww. ustawy o emeryturach i rentach z FUS, skutki prawne wywołuje jedynie ostateczne orzeczenie lekarza orzecznika ZUS lub komisji lekarskiej ZUS. Natomiast orzeczenia innego rodzaju komisji, zespołów czy też zaświadczenia lekarzy bądź same wyniki badań nie są wiążące dla Prezesa ZUS. Jednak posiadane orzeczenia, zaświadczenia lekarskie czy wyniki badań, w przypadku ich załączenia do dokumentacji przedstawianej lekarzowi orzecznikowi ZUS, mogą istotnie wpływać na treść wydawanego orzeczenia o stanie zdrowia. W niniejszej sprawie uzasadnione jest więc stanowisko organu, że ogólna kondycja zdrowotna skarżącego, odzwierciedlona w orzeczeniu z dnia [...] grudnia 2008 r., a także brak wymaganego wieku emerytalnego, pozwala J. S. na podjęcie pracy, co wyklucza możliwość przyznania świadczenia w drodze wyjątku. Skoro więc w sytuacji skarżącego przesłanka niemożności podjęcia pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek nie zachodzi, to w myśl wcześniejszych wywodów w przedmiocie kumulatywnego charakteru przesłanek z art. 83 ust. 1 ww. ustawy jest to okoliczność przesądzająca o niemożności uwzględnienia jego wniosku o rentę w trybie tego przepisu. Jakkolwiek uznaniowość w tego typu sprawach nie może być wyrazem dowolności organu w podejmowaniu decyzji, to jednak Sąd nie dostrzegł przekroczenia granic uznania administracyjnego. Podjęte w sprawie decyzje należy uznać za prawidłowe, zaś zarzuty podniesione w skardze za nieuzasadnione. Sąd nie dopatrzył się w działaniach organu uchybień, zarówno przy ustaleniu stanu faktycznego sprawy, jak i jego ocenie w świetle prawa materialnego, co oznacza, że Sąd nie stwierdził takich naruszeń prawa, które skutkowałyby koniecznością uwzględnienia skargi. Uznając zatem skargę za nieuzasadnioną, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), orzekł, jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku. Stosując art. 250 ww. ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z § 2 ust. 2 i 3 w związku z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. "c" rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.), Sąd przyznał pełnomocnikowi skarżącej wynagrodzenie w wysokości 240 zł. powiększone o należny podatek od towarów i usług, tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu.