II SA/Wa 130/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA – Ewa Kwiecińska (sprawozdawca) Sędzia WSA – Ewa Grochowska – Jung Sędzia WSA – Sławomir Antoniuk Protokolant – specjalista Marek Kozłowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 listopada 2014 r. sprawy ze skargi J. S. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku – oddala skargę – Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej: Prezes ZUS) decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 2013 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. utrzymał w mocy swoją wcześniejszą decyzję z dnia [...] października 2013 r. nr [...], o odmowie przyznania J. S. renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku. Do wydania powyższych decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym: Wnioskiem z dnia [...] lipca 2013 r. J. S. zwrócił się do Prezesa ZUS o przyznanie renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku. We wniosku wyjaśnił, że w dniu [...] stycznia 2010 r. przebył [...] z masywnym niedowładem kończyn lewych. Aktualnie ma również niedowład kończyn prawych. Porusza się w obrębie mieszkania z pomocą kul łokciowych. Jest spowolniony psychoruchowo, ma duże problemy z koncentracją, nie pamięta wielu faktów. Po [...] ujawniła się u niego [....] pourazowa. Cały czas wymaga rehabilitacji i leczenia farmakologicznego. Zmuszony jest do ponoszenia kosztów leków i rehabilitacji i w związku z tym pogorszyła się jego sytuacja materialna. Jego żona nie jest w stanie podjąć pracy zarobkowej, ponieważ wymaga on stałej pomocy i opieki. Przed styczniem 2010 r. podejmował jedynie prace dorywcze bez ubezpieczenia emerytalno-rentowego. Próby podjęcie zatrudnienia "legalnego" były bezskuteczne. Jego łączny okres składkowy i nieskładkowy to 9 lat, 2 miesiące i 7 dni. Powiatowy Zespół Orzekania o Niepełnosprawności w W. orzeczeniem z dnia [...] marca 2010 r. zaliczył go do znacznego stopnia niepełnosprawności. Mimo orzeczenia o całkowitej niezdolności do pracy i do samodzielnej egzystencji ZUS odmówił mu prawa do renty z tytułu niezdolności do pracy, ponieważ nie ma on wymaganych 5 lat okresów składkowych w ostatnim dziesięcioleciu. Decyzją Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w A. ma przyznany zasiłek stały z tytułu niepełnosprawności do [...] marca 2015 r. Ponadto jest uprawniony do pobierania zasiłku pielęgnacyjnego. Prezes ZUS decyzją z dnia [...] października 2013 r. wydaną na podstawie art. 83 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 153, poz. 1227 ze zm.), odmówił przyznania J. S. renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku. W uzasadnieniu decyzji, powołując się na treść art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, organ podał, że świadczenie w drodze wyjątku może być przyznane ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą – ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek – podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania. Prezes ZUS wyjaśnił, że powyższe warunki muszą być spełnione łącznie, a niespełnienie choćby jednego z nich wyklucza możliwość przyznania świadczenia w drodze wyjątku. Organ wskazał, iż z dokumentacji znajdującej się w aktach rentowych wynika, że na dzień powstania całkowitej niezdolności do pracy w wieku 43 lat, wnioskodawca udokumentował jedynie 9 lat, 2 miesiące i 7 dni łącznego okresu ubezpieczenia. W dziesięcioleciu przypadającym przed dniem powstania niezdolności do pracy zamiast 5 lat okresów składkowych i nieskładkowych wymaganych do przyznania świadczenia w trybie zwykłym udokumentowano jedynie 3 miesiące i 13 dni tych okresów. W latach 1988-1989, 1994 – 1998, 2000- 2002 oraz 2002 -2005 wystąpiły przerwy w opłacaniu składek na ubezpieczenie społeczne oraz emerytalne i rentowe. Ponadto z dniem [...] grudnia 2005 r. J. S. zaprzestał zatrudnienia i do powstania całkowitej niezdolności do pracy w dniu [...] stycznia 2010 r. nie został udowodniony żaden okres zatrudnienia lub innej działalności objętej ubezpieczeniem emerytalnym i rentowym. W ocenie Prezesa ZUS, w sprawie nie zostały wykazane szczególne okoliczności uniemożliwiające przezwyciężenie przeszkód w wykonywaniu zatrudnienia, bowiem w wymienionych przerwach wobec J. S. nie orzeczono całkowitej niezdolności do pracy. Nie istniały zatem w tym czasie przeszkody w podjęciu zatrudnienia i objęciu ubezpieczeniem, w celu zapewnienia w przyszłości uprawnień do świadczenia z ubezpieczeń społecznych. Prezes ZUS wyjaśnił również, że z posiadanej dokumentacji wynika, że wnioskodawca wykonywał prace dorywcze bez opłacania składek na ubezpieczenie społeczne. Nie stanowi to jednak szczególnej okoliczności, która uniemożliwiłaby nabycie uprawnień do świadczenia w trybie zwykłym. Osoba decydująca się na taką formę wykonywania pracy winna liczyć się negatywnymi konsekwencjami w sferze uprawnień do świadczenia z ubezpieczeń społecznych. Organ podkreślił również, że przy rozpatrywaniu uprawnień do renty rodzinnej w drodze wyjątku ocenie podlegała również sytuacja materialna, jednak nie stanowi ona jedynego kryterium przesądzającego o przyznaniu świadczenia w drodze wyjątku. Od powyższej decyzji J. S. skierował do Prezesa ZUS wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Prezes ZUS, w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] października 2013 r. odmawiającą przyznania renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku. W uzasadnieniu decyzji organ podtrzymał swoją wcześniejszą argumentację wskazując, iż renta z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku nie może być przyznana, ponieważ w sprawie nie została spełniona przesłanka szczególnych okoliczności, na skutek których wnioskodawca nie spełnił warunków do przyznania świadczenia w trybie zwykłym. Wyjaśnił, że art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych może mieć zastosowanie tylko do sytuacji wyjątkowych, gdy mimo dołożenia wszelkiej staranności zaistniały niemożliwe do przezwyciężenia przeszkody w uzyskaniu świadczenia na zasadach ogólnych. W świetle tego przepisu tylko udowodnione szczególne okoliczności, które spowodowały brak wymaganego okresu ubezpieczenia, połączonego z należytym opłacaniem składek, mogą stanowić podstawę do przyznania świadczenia w drodze wyjątku. Przy orzekaniu w przedmiocie świadczeń w drodze wyjątku kluczowe są powody niespełnienia przez wnioskodawcę wymogów koniecznych do uzyskania świadczenia w trybie zwykłym. Konieczne jest więc zbadanie, czy brak tych uprawnień nie był spowodowany szczególnymi okolicznościami w postaci trudnych do przezwyciężenia przeszkód, zdarzeń lub trwałych stanów, na które osoba ubezpieczona nie miała wpływu. Muszą to być przeszkody przynajmniej w jakimś czasie nieusuwalne, eliminujące ubezpieczonego z grona pracowników w szerokim tego słowa znaczeniu. Zatrudnienie brane pod uwagę przy przyznawaniu świadczenia w drodze wyjątku na podstawie powołanego przepisu powinno obejmować znaczący okres. Niedostrzeganie okresu zatrudnienia prowadziłoby w prosty sposób do przyznawania świadczeń, niewiele różniących się co do wysokości, osobom powołującym się na nieporównywalne okresy zatrudnienia, co w ostatecznym rachunku naruszałoby interes społeczny, a także zasady sprawiedliwości. Organ ponownie przywołał okresy ubezpieczenia wnioskodawcy oraz wskazał na nieuzasadnione przerwy w tych okresach, wskazując, że w okresach tych przerw był on zdolny do pracy. W ocenie organu, nie istniały zatem przeciwwskazania, ze względu na stan zdrowia lub inne szczególne okoliczności, które uniemożliwiały kontynuowanie zatrudnienia, w celu zapewnienia w przyszłości uprawnień do świadczenia w trybie zwykłym. Prezes ZUS podniósł również, że podejmowanie zatrudnienia bez umowy o pracę było wynikiem powstania okoliczności, które kształtował sam wnioskodawca. Powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego podniósł, że podejmowanie zatrudnienia bez zgłoszenia do ubezpieczenia i odprowadzania składek na ubezpieczenia społeczne ma ten skutek, że osoba, która podejmie takie zatrudnienie, świadomie godzi się z powstaniem negatywnych konsekwencji w zakresie przyszłych uprawnień do świadczenia z ubezpieczeń społecznych. W skardze na powyższą decyzję skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie J. S. przywołał identyczną argumentację jak we wniosku o przyznanie świadczenia w drodze wyjątku oraz we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Prezes ZUS w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując w całości argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd stwierdził, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (t. j. Dz. U. z 2013 r. poz. 1440 ze zm.), ubezpieczonym i pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków przewidzianych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych może przyznać w drodze wyjątku świadczenie w wysokości nieprzekraczającej odpowiednich świadczeń przewidzianych w ustawie. Z treści powołanego przepisu wynikają trzy przesłanki warunkujące ubezpieczonemu bądź też pozostałym po nim członkom rodziny przyznanie świadczenia w drodze wyjątku. Po pierwsze, niespełnienie wymagań dających prawo do emerytury lub renty musi być spowodowane szczególnymi okolicznościami; po drugie, ubiegający się o to świadczenie nie może podjąć pracy lub innej działalności zarobkowej, objętej ubezpieczeniem społecznym z powodu całkowitej niezdolności do pracy lub wieku; po trzecie, osoba ta nie ma niezbędnych środków utrzymania. Przyznanie przedmiotowego świadczenia ustawa uzależnia od łącznego (kumulatywnego) spełnienia wszystkich trzech wymienionych przesłanek. Brak choćby jednej z nich wyklucza tę możliwość. Należy jednocześnie podkreślić, że świadczenie to nie jest świadczeniem socjalnym, przyznawanym wyłącznie według potrzeb ze względu na trudną sytuację materialną wnioskodawcy. Brak niezbędnych środków utrzymania nie może być wyłączną przesłanką do uzyskania świadczenia w trybie art. 83 powołanej ustawy. Przyznanie tego świadczenia jest możliwe tylko w przypadku, gdy można wykazać, że ubezpieczony wykazał wolę podejmowania pracy i opłacania składek, ale na skutek wystąpienia nadzwyczajnych, niezależnych od jego woli okoliczności nie spełnia wymagań do uzyskania świadczenia w trybie zwykłym i tylko z tego powodu przyznanie świadczenia w trybie wyjątkowym jest zasadne. Konieczne jest zatem wykazanie, że ubezpieczony, którego praca stanowi źródło uprawnień do świadczenia z ubezpieczenia społecznego, nie wypracował prawa do "zwykłego" świadczenia ubezpieczeniowego na skutek jakichś szczególnych okoliczności. Przyznanie świadczenia w drodze wyjątku w niniejszej sprawie byłoby zatem możliwe tylko w przypadku wykazania, że skarżący przejawiał wolę podejmowania pracy i opłacania składek, ale na skutek wystąpienia nadzwyczajnych, niezależnych od jego woli okoliczności nie mógł zrealizować wymagań do uzyskania zwykłego świadczenia. Tylko w takiej sytuacji przyznanie świadczenia w drodze wyjątku byłoby zasadne. Z brzmienia art. 83 ust. 1 wynika, że jest to przepis, na podstawie którego właściwy w sprawie organ wydaje decyzję, kierując się uznaniem administracyjnym. Określenie, że muszą zaistnieć szczególnie uzasadnione okoliczności, usprawiedliwiające brak wymaganych okresów w opłacaniu składek, należy do oceny organu, który okoliczności danej sprawy musi poddać wnikliwej analizie, indywidualizując każdy rozpatrywany przypadek. To jednak podmiot wnoszący o wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie powinien wskazać wszelkie okoliczności wiążące się z dochodzonym świadczeniem. W ocenie Sądu, w stanie faktycznym niniejszej sprawy, w oparciu o zebrany w sprawie materiał dowodowy, organ prawidłowo wywiódł, iż nie zostały spełnione przesłanki określone w art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, gdyż w przypadku skarżącego nie można stwierdzić, iż na skutek szczególnych okoliczności nie spełnił on warunków przewidzianych w ustawie do uzyskania prawa do renty w trybie zwykłym. Całkowita niezdolność do pracy powstała skarżącego w dniu [...] stycznia 2010 r. Skarżący miał wówczas 43 lata i posiadał 9 lat, 2 miesiące i 7 dni łącznego okresu ubezpieczenia. W dziesięcioleciu przypadającym przed dniem powstania niezdolności do pracy zamiast 5 lat okresów składkowych i nieskładkowych wymaganych do przyznania świadczenia w trybie zwykłym udokumentowano jedynie 3 miesiące i 13 dni tych okresów. W latach 1988-1989, 1994 – 1998, 2000- 2002 oraz 2002 -2005 wystąpiły przerwy w opłacaniu składek na ubezpieczenie społeczne oraz emerytalne i rentowe. Ponadto z dniem [...] grudnia 2005 r. J. S. zaprzestał zatrudnienia i do powstania całkowitej niezdolności do pracy w dniu [...] stycznia 2010 r., nie został udowodniony u skarżącego żaden okres zatrudnienia, ani innej działalności popartej opłacaniem składek na ubezpieczenia emerytalne i rentowe. We wskazanych przerwach w ubezpieczeniu nie była wobec skarżącego orzeczona całkowita niezdolność do pracy. Przyczyną braku uprawnień do renty w trybie zwykłym nie był stan zdrowia lub inne zdarzenie zewnętrzne, niezależne od woli ubezpieczonego, którego nie można było przewidzieć i któremu nie można było zapobiec. Nie istnieją również żadne inne okoliczności usprawiedliwiające okresy przerw w ubezpieczeniu skarżącego, które można by uznać za szczególne okoliczności w rozumieniu art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Usprawiedliwieniem takim nie może być fakt podejmowania przez skarżącego prac dorywczych, bez odprowadzania składek na ubezpieczenie emerytalne i rentowe. Zaznaczyć należy, że świadome zatrudnianie się bez zgłoszenia tego faktu do ubezpieczenia społecznego i odprowadzania składek nie może być uznane za okoliczność uniemożliwiającą nabycie uprawnień do świadczenia ustawowego. Jest to bowiem wynik takiego, a nie innego wyboru osoby decydującej się na tego rodzaju postępowanie, która winna liczyć się też z jego prawnymi konsekwencjami w sferze ubezpieczeń społecznych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 kwietnia 2001 r., sygn. akt II SA 3238/00, Lex nr 50999). Stan zdrowia skarżącego niewątpliwie uniemożliwia mu obecnie podjęcie jakiejkolwiek pracy. Okoliczność ta nie stanowi jednak samoistnej przesłanki do przyznania świadczenia w drodze wyjątku. Ponadto niezdolność do pracy, która pojawiła się u skarżącego od 2010 r., była skutkiem nagłego zdarzenia – [...]. Obecny stan zdrowia skarżącego nie może zatem w żaden sposób usprawiedliwiać jego krótkiego stażu ubezpieczeniowego. Jak już wskazano powyżej, przerwy w opłacaniu składek na ubezpieczenie społeczne obejmują bowiem okresy, w których skarżący był zdolny do pracy. W przypadku skarżącego nie istnieją więc żadne szczególne okoliczności, na skutek których nie nabył on uprawnień do przyznania świadczenia w trybie zwykłym. Niewątpliwie sytuacja materialna skarżącego jest trudna. Nie wystarcza to jednak do przyznania świadczenia typu ubezpieczeniowego, jakim jest świadczenie z art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Nie jest to bowiem świadczenie socjalne, zatem jego przyznanie nie zależy wyłącznie od potrzeb osoby o nie się ubiegającej, nawet gdy są one uzasadnione. Potrzeby te mogą natomiast uzasadniać ubieganie się przez skarżącego o świadczenie z tytułu pomocy społecznej oraz inne formy pomocy materialnej przewidzianej dla osób znajdujących się w niedostatku. Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja Prezesa ZUS z dnia [...] października 2013 r. odpowiadają prawu. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.