II SA/Wa 1301/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Borowiecki, Sędzia WSA Maria Werpachowska (spr.), Asesor WSA Karolina Kisielewicz, Protokolant referent stażysta Joanna Mazur, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 lutego 2019 r. sprawy ze skargi M.M. na rozkaz personalny Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego z dnia [...] maja 2018 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia ze służby w Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oddala skargę. Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego (ABW), działając na podstawie art. 60 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 24 maja 2002 roku o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu (Dz. U. z 2017 r. poz. 1920, z ze zm.) oraz na podstawie § 1 ust. 1 pkt 2 zarządzenia nr 30 Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego z dnia 8 marca 2018 r. w sprawie właściwości przełożonych w niektórych sprawach osobowych, rozkazem personalnym z dnia [...] maja 2018 r. nr [...] zwolnił M. M. z dniem [...] sierpnia 2018 r. ze służby w ABW. W uzasadnieniu organ podał, że raportem z dnia [...] marca 2018 r. M.M. zwrócił się do Szefa ABW z prośbą o zwolnienie ze służby w ABW z dniem [...] sierpnia 2018 r., w związku z nabyciem pełnych praw emerytalnych. Ponadto organ wskazał, że M.M. w dniu [...] maja 2018 r. złożył oświadczenie o braku zachodzących w jego przypadku okoliczności określonych w art. 133 ustawy o ABW oraz AW. Szef ABW wyjaśnił, że z uwagi na powyższe przychylił się do prośby zawartej w raporcie funkcjonariusza z dnia [...] marca 2018 r. M.M. wniósł na powyższy rozkaz personalny skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zaznaczając, że zaskarży ten rozkaz personalny w części dotyczącej terminu zwolnienia ze służby. Zaskarżonemu rozkazowi personalnemu zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, w postaci: naruszenia art. 66 ust. 2 Konstytucji oraz obrazy art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257, z ze zm.), dalej "K.p.a.", w zw. z art. 77 § 1 K.p.a. poprzez nieuwzględnienie istotnego dla przedmiotowej sprawy toczącego się w Delegaturze Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego w [...] postępowania z wniosku skarżącego z dnia [...] marca 2018 r. w sprawie o przyznanie czasu wolnego za pełnienie służby w ponadnormatywnym wymiarze godzin za okres od stycznia 2009 r. do [...] marca 2016 r., na podstawie art. 51 ustawy z dnia 24 maja 2002 r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu (Dz. U. z 2017 r. poz. 1920 ze zm.) oraz § 1 i § 8.1. w związku z § 4.1. i § 7.1. pkt. 1 i 3 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 3 października 2003 r. w sprawie rozkładu czasu służby funkcjonariuszy Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego. Skarżący wniósł o: 1. uchylenie w części zaskarżonej rozkazu personalnego - terminu zwolnienia ze służby w ABW z powodu wskazanego naruszenia, które miało istotny wpływ na wynik postępowania; 2. ponowne rozpatrzenie sprawy z wyznaczeniem nowego terminu zwolnienia ze służby w ABW po wykorzystaniu przez skarżącego czasu wolnego od służby w tym samym wymiarze za czas służby przedłużonej ponad wymiar; 3. zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżący podniósł, że nieuwzględnienie kwestii toczącego się w Delegaturze ABW w [...] postępowania spowodowało, iż nie zebrano w sposób wyczerpujący materiału dowodowego i nie ustalono wszystkich okoliczności faktycznych, mających wpływ na termin zwolnienia skarżącego ze służby, na których powinno być oparte rozstrzygnięcie.  W uzasadnieniu skargi wyjaśnił, że [...] marca 2018 r. wystąpił do Szefa ABW z raportem o zwolnienie ze służby w związku z nabyciem pełnych praw emerytalnych. Następnie w dniu [...] marca 2018 r. wystąpił do dyrektora Delegatury ABW w [...] z wnioskiem na podstawie art. 51 ustawy z dnia 24 maja 2002r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu oraz § 1 i § 8.1. w związku z § 4.1. i § 7.1. pkt. 1 i 3 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 03 października 2003r. w sprawie rozkładu czasu służby funkcjonariuszy Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego w związku z podjętą decyzją dot. odejścia ze służby w ABW wnosząc o przyznanie czasu wolnego za pełnienie służby ponad jej prawny wymiar, obejmującego okres od stycznia 2009 r. do [...] marca 2016 r. Skarżący wyjaśnił, że dokumentowanie przedłużonego czasu pełnienia służby przez funkcjonariusza zależy jedynie od organu zwierzchniego, szczególnie w sytuacji, gdy przełożeni nie kontrolują prowadzenia ewidencji czasu pracy, jak również nie reagują na jej nierzetelne prowadzenie. Podstawowym dokumentem potwierdzającym służbę w ponadnormatywnym czasie jest ewidencja czasu służby prowadzona przez przełożonego, na którego to polecenie następowało przedłużenie czasu pracy. Skarżący podniósł, że w związku z brakiem ewidencji czasu służby prowadzonej przez przełożonych lub jej nierzetelne prowadzenie zarówno w jednostce jak i komórce organizacyjnej, to na pracodawcy spoczywa obowiązek uzyskania wszelkimi możliwymi sposobami dokumentów i faktów dot. ewidencjonowania pełnienia przez funkcjonariuszy służby ponad jej prawny wymiar. Zarzucił, że pomimo, iż sprawa o przyznanie czasu wolnego za pełnienie służby w ponadnormatywnym wymiarze godzin nie jest sprawą skomplikowaną, to wyjaśniana jest już trzeci miesiąc, co ma dla niego istotne znaczenie prawne. Zdaniem skarżącego organ rozpatrujący powyższą sprawę (Delegatura ABW w [...]) gra na zwłokę, dążąc do uniemożliwienia wykorzystania czasu wolnego przed odejściem skarżącego ze służby w ABW. Ponadto skarżący wskazał, że w dniu [...] maja 2018 r. uzyskał informację z organu kadrowego Delegatury ABW w [...], iż pomimo ciążącego na nim obowiązku nie dokonał on zgłoszenia organowi wyższej instancji, tj. Szefowi ABW, prowadzącego postępowanie z raportu skarżącego z dnia [...] marca 2018 r. o zwolnienie ze służby w ABW, o toczącym się w Delegaturze ABW w [...]postępowaniu o przyznanie skarżącemu czasu wolnego za pełnienie służby w ponadnormatywnym wymiarze godzin. W ocenie skarżącego stanowi to istotę wyznaczenia przez organ, tj. Szefa ABW, daty zwolnienia skarżącego ze służby w ABW. Szef ABW wprowadzony został w błąd przez Dyrektora Delegatury ABW w [...], co miało znaczenie prawne dla wydanej decyzji/rozkazu personalnego. Art. 128 ust 1 ustawy o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu nie przewiduje wypłaty ekwiwalentu pieniężnego w zamian za niewykorzystane czasu wolnego za pełnienie służby w ponadnormatywnym wymiarze godzin funkcjonariuszowi zwalnianemu ze służby. Zgodnie z § 8 ust. 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 3 października 2003 r. w sprawie rozkładu czasu służby funkcjonariuszy Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego każdemu funkcjonariuszowi w tym zwalnianemu ze służby w zamian za czas służby przedłużonej ponad wymiar przysługuje czas wolny od służby w tym samym wymiarze. Skarżący podniósł, że ma możliwość dochodzenia swoich praw dot. niewykorzystanego czasu wolnego za pełnienie służby w ponadnormatywnym wymiarze godzin jedynie będąc funkcjonariuszem, przed zwolnieniem ze służby w ABW. Szef ABW w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Organ podniósł, że w oparciu o z art. 60 ust. 3 ustawy o ABW funkcjonariusza zwalnia się ze służby w terminie do 6 miesięcy od dnia pisemnego zgłoszenia przez niego wystąpienia ze służby. Termin ten został przez organ dotrzymany i wynosi 5 miesięcy i 25 dni. Przepisy ustawy o ABW nie przewidują możliwości przedłużenia tego terminu w żadnej sytuacji. W związku z powyższym zarzut skarżącego, że nie ustalono wszystkich okoliczności faktycznych mających wpływ na termin zwolnienia skarżącego ze służby, w ocenie organu, opiera się na błędnych przesłankach. Termin zwolnienia ze służby wnioskował sam funkcjonariusz, uznając go za optymalny do rozliczenia się ze spraw służbowych. Termin został przez Szefa ABW zaakceptowany i mieści się w granicach czasowych określonych przepisami ustawy o ABW. Nie ma też wątpliwości co do nabycia przez funkcjonariusza uprawnień emerytalnych. W ocenie organu, przy wydaniu rozkazu personalnego z dnia [...] maja 2018 r. nie doszło do naruszenia ani art. 66 ust. 2 Konstytucji, gdyż prawo do bezpiecznych i higienicznych warunków pracy nie było przedmiotem postępowania o zwolnienie ze służby. Organ wskazał, że bezsporne w sprawie jest, iż skarżący w dniu [...] marca 2018 r. złożył wniosek do Dyrektora Delegatury ABW w [...] o przyznanie czasu wolnego za pełnienie służby ponad jej prawny wymiar w okresie od [...] stycznia 2009 r. do [...] marca 2016 r. w ilości około 6 tys. godzin. Nie podał przy tym żadnych konkretnych terminów, w których pełnił służbę ponad jej prawny wymiar, ani żadnych dokumentów, które potwierdziłyby słuszność jego wniosku. Nie wyjaśnił też, dlaczego wniosku o przyznanie czasu wolnego nie złożył wcześniej. Szef ABW wyjaśnił, że zgodnie z § 10 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 3 października 2003 r. w sprawie rozkładu czasu służby funkcjonariuszy Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego (Dz. U. z 2013 r. , poz. 935) kierownik jednostki organizacyjnej ABW prowadzi ewidencję czasu służby podległych funkcjonariuszy. Ewidencja czasu służby obejmuje: listę obecności, ewidencję wyjść w godzinach służbowych oraz harmonogram służby. Ewidencję czasu służby udostępnia się funkcjonariuszowi na jego żądanie. Skarżący z takim żądaniem nigdy nie wystąpił, natomiast bezpodstawnie zarzuca organowi brak takiej dokumentacji. Jednocześnie organ wyjaśnił, że § 3 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 2 lipca 2003 r. w sprawie przebiegu służby funkcjonariuszy Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego (Dz. U. z 2013 r. poz. 862) szczegółowo określa do jakiego rodzaju katalogu spraw osobowych funkcjonariuszy stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Ponieważ sprawy dotyczące przyznania czasu wolnego za pełnienie służby ponad jej prawny wymiar nie zostały w tym rozporządzeniu wymienione, wobec powyższego nie mogą rozpatrywane w trybie Kodeksu postępowania administracyjnego. Rozpatrując wniosek funkcjonariusza z dnia [...] marca 2018 r., organ przystąpił do ustalenia liczby godzin pełnionych przez funkcjonariusza w czasie służby, a przedłużonych poza ustalony rozporządzeniem dnia 3 października 2003 r. rozkład czasu służby. Udokumentowane w elektronicznym systemie ABW przedłużone godziny czasu służby obejmujące okres od października 2015 r. do dnia złożenia wniosku, w ilości 18 godzin i 30 minut zostały przez funkcjonariusza już wykorzystane. Pozostałe papierowe dokumenty obejmujące okres od stycznia 2009 r. do października 2015 r., z uwagi na upływ czasu oraz zarchiwizowanie, są systematycznie i wszechstronnie analizowane oraz konfrontowane z innymi ewidencjami, nie potwierdzają jednak tak znacznej ilości godzin wynikających z przedłużenia czasu pracy skarżącego. Organ wskazał, że ponieważ przedłużenie czasu pracy jest możliwe tylko w określonych prawem okolicznościach, wynikających z § 7 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 3 października 2003 r. w sprawie rozkładu czasu służby funkcjonariuszy Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego (Dz. U. z 2013 r., poz. 935) i wymaga zgody przełożonego, trwa również weryfikacja wydanych poleceń służbowych. Dodatkowo organ podniósł, że obecne twierdzenia funkcjonariusza, iż przez wiele lat nie mógł uzyskać zgody przełożonych na czas wolny, w zamian za przedłużony czas służby nie znajdują żadnego potwierdzenia w dokumentach. Czas na wypoczynek, w zamian za przedłużony czas służby, funkcjonariusz jest obowiązany wykorzystać w roku kalendarzowym, w którym nabył do niego prawo, najpóźniej jednak w ciągu pierwszych 3 miesięcy następnego roku, a kierownik jednostki organizacyjnej ABW ma obowiązek mu to zapewnić. Pomimo ciążącego na skarżącym obowiązku złożenia pisemnego wniosku o udzielenie czasu wolnego za przedłużony czas pełnienia służby, w jego aktach osobowych nie znaleziono ani jednego takiego wniosku. W piśmie procesowym z dnia [...] sierpnia 2018 r. skarżący podniósł, że jego wniosek o wszczęcie postępowania o przyznanie czasu wolnego za pełnienie służby w ponadnormatywnym wymiarze godzin za okres od maja 2009 do lutego 2016 miał kardynalny wpływ na wydanie przez Szefa ABW decyzji o zwolnieniu ze służby z uwzględnieniem terminu zwolnienia po wykorzystaniu przyznanego przez DABW w [...] czasu wolnego za pełnienie służby w ponadnormatywnym wymiarze godzin. Organ skarżony nie uwzględnił powyższego wydając w dniu [...] maja 2018 r. decyzję/rozkaz personalny nr [...] czym naruszył art. 106 § 1 K.p.a. Skarżący podał, że wskazany przez niego w raporcie o zwolnienie ze służby termin zwolnienia, tj. dzień [...] sierpnia 2018 r., wynikał z przekonania popartego art. 35 K.p.a., iż termin ten będzie terminem wystarczającym do wydania przez DABW w [...] decyzji w sprawie o przyznanie czasu wolnego za pełnienie służby w ponadnormatywnym wymiarze godzin za okres od maja 2009 do lutego 2016. Ponadto skarżący podniósł, że żaden z przepisów rozporządzenia nie nakłada na funkcjonariusza ABW obowiązku składania pisemnych wniosków o udzielenie czasu wolnego za przedłużony czas pełnienia służby, dlatego też nie mogły znajdować się w aktach skarżącego żadne wnioski pisemne. Do 2016 r. przyjętą formą zgłaszania wniosku o udzielenie czasu wolnego za przedłużony czas pełnienia służby - była forma ustna. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Innymi słowy, sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego. Skarga analizowana pod tym kątem nie zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżony rozkaz personalny Szefa ABW z dnia [...] maja 2018 r. nie narusza prawa. Organ dokonał prawidłowej wykładni i właściwie zastosował przepis art. 60 ust. 3 ustawy o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu. Zgodnie z tym przepisem, funkcjonariusza zwalnia się ze służby w terminie do 6 miesięcy od dnia pisemnego zgłoszenia przez niego wystąpienia ze służby. W sprawie bezsporne jest, że skarżący raportem z [...] marca 2018 r. zwrócił się do Szefa ABW o zwolnienie go z służby z dniem [...] sierpnia 2018 r. Organ był zatem zobligowany do wydania rozkazu personalnego o zwolnieniu skarżącego ze służby w ABW. Wystąpienie przez funkcjonariusza z raportem o zwolnienie ze służby wszczyna postępowanie administracyjne w tym przedmiocie. Czynność funkcjonariusza wywołuje bowiem skutek prawny w postaci obowiązku podjęcia czynności wyznaczonej przepisem prawa, tj. zwolnienia ze służby w terminie do 6 miesięcy od dnia pisemnego zgłoszenia przez niego wystąpienia ze służby. Pamiętać należy, że stosunek służbowy ma charakter administracyjnoprawny. Organowi administracji ustawodawca pozostawił swobodę w zakresie określenia daty, w jakiej nastąpi zwolnienie funkcjonariusza, z tym zastrzeżeniem, że moment zwolnienia musi zamykać się w okresie do 6 miesięcy od dnia pisemnego zgłoszenia wystąpienia ze służby. Sytuacja taka miała miejsce w niniejszej sprawie. Raport o zwolnienie ze służby złożony został [...] marca 2018 r., zaś organ określił datę zwolnienia, zgodnie z wnioskiem skarżącego, na dzień [...] sierpnia 2018 r. Tym samym organ zwolnił skarżącego w dacie mieszczącej się w ustawowym okresie do 6 miesięcy od dnia pisemnego zgłoszenia wystąpienia ze służby. Przepisy ustawy o ABW nie przewidują możliwości przedłużenia tego terminu w żadnej sytuacji. Nie było również wątpliwości, że skarżący nabył pełne prawa emerytalne. Podnoszona przez skarżącego okoliczność, że organ nie rozpoznał jego wniosku z [...] marca 2018 r. złożonego do Delegatury ABW w [...] o przyznanie czasu wolnego za pełnienie służby ponad jej prawny wymiar w ilości około 6 tysięcy godzin, nie stanowi podstawy do uchylenia zaskarżonego rozkazu personalnego, bowiem nie wpływa na wynik niniejszej sprawy. Złożenie pisemnego wystąpienia ze służby wywołuje również skutki prawne w sferze interesów tego podmiotu (v. uchwała 7 sędziów NSA z dnia 5 grudnia 2011 r. sygn. akt I OPS 4/11, orzeczenia.nsa.gov.pl). Zgodnie z § 10 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 3 października 2003 r. w sprawie rozkładu czasu służby funkcjonariuszy Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego (Dz. U. z 2013 r. poz. 935), dalej "rozporządzenie z 3 października 2013 r.", kierownik jednostki organizacyjnej ABW prowadzi ewidencję czasu służby funkcjonariuszy, która obejmuje listę obecności, ewidencję wyjść w godzinach służbowych oraz harmonogram służby. Ewidencję czasu służby udostępnia się funkcjonariuszowi na jego żądanie. Udokumentowane w elektronicznym systemie ABW przedłużone godziny służby skarżącego za okres październik 2015 r. – do dnia złożenia wniosku w liczbie 18 godzin i 30 minut zostały przez skarżącego wykorzystane. Nadto § 8 ust. 4 rozporządzenia z 3 października 2013 r. stanowi, że czas na wypoczynek, w zamian za czas służby przedłużony poza rozkład służby, funkcjonariusz jest obowiązany wykorzystać w roku kalendarzowym, w którym nabył do niego prawo, najpóźniej w ciągu pierwszych 3 miesięcy następnego roku, a kierownik jednostki organizacyjnej ABW ma obowiązek mu to zapewnić. Z przepisu tego jednoznacznie wynika zatem w jakim okresie należy wykorzystać czas wolny za przedłużony czas pełnienia służby. Wbrew twierdzeniom skarżącego wykorzystanie czasu wolnego następuje na pisemny wniosek funkcjonariusza, co wynika z § 8 rozporządzenia z 3 października 2013 r. w zw. z § 2 ust. 3 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 2 lipca 2003 r. Przebieg służby funkcjonariuszy Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego (Dz. U. z 2013 poz. 862), który stanowi, że pisemny raport w sprawie osobowej funkcjonariusz składa do właściwego przełożonego drogą służbową. Bezpośredni przełożony ma obowiązek pisemnie ustosunkować się do raportu funkcjonariusza i niezwłocznie przekazać go, wraz ze swoim stanowiskiem, drogą służbową do właściwego przełożonego. Wniosek o przyznanie czasu wolnego w zamian za przedłużony czas służby jest niewątpliwie sprawą osobową, która wymaga złożenia pisemnego wniosku. Takich wniosków w aktach osobowych skarżącego brak. Skarżący poza przypuszczalną liczbą około 6 tysięcy godzin i okresem od stycznia 2009 r do [...] marca 2016 r. nie wskazuje dat, okresów czy też czynności podejmowanych w przedłużonym czasie służby, tym samym nawet nie uprawdopodabnia, że taką liczbę godzin przepracował ponad ustalony przepisami prawa wymiar. Nadto organ pismami z dnia [...] marca 2018 r., [...] maja 2018 r. i [...] czerwca 2018 r. poinformował skarżącego o działaniach i ustaleniach w zakresie złożonego wniosku z dnia [...] marca 2018 r. Przy wydaniu zaskarżonego rozkazu personalnego z [...] maja 2018 r. organ nie naruszył art. 66 ust. 2 Konstytucji RP, który stanowi, że pracownik ma prawo do określonych w ustawie dni wolnych od pracy i corocznych płatnych urlopów; maksymalne normy czasu pracy określa ustawa. Czas pełnienia służby przez funkcjonariusza jest określany wymiarem jego obowiązków, z uwzględnieniem prawa do wypoczynku – art. 51 ustawy o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego i Agencji Wywiadu. Natomiast z upoważnienia ust. 2 tego przepisu, wydane zostało rozporządzenie z 3 października 2013 r., które określiło, wyżej omówione zasady, ewidencjonowania, rozliczanie i wykorzystywania czasu wolnego od służby w zamian za czas służby przedłużonej ponad określony wymiar służby, które zastosowane były wobec skarżącego. Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.