II SA/Wa 1303/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Borowiecki, Sędziowie WSA Andrzej Góraj, Adam Lipiński (spr.), , Protokolant specjalista Monika Gieroń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 lutego 2018 r. sprawy ze skargi M. N. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia ze służby w Straży Granicznej – oddala skargę – Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] lipca 2017 r., działając na podstawie art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, utrzymał w mocy rozkaz personalny Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] maja 2017 r. zwalniający [...] SG M. N. ze służby stałej w Straży Granicznej z dniem [...] września 2017 r. na podstawie art. 45 ust. 2 pkt 4 w zw. z art. 49 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1643, ze zm.). W uzasadnieniu decyzji Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, rozpatrując odwołanie funkcjonariusza od rozkazu personalnego organu pierwszej instancji, wskazał, co następuje: Podstawę materialnoprawną zaskarżonego rozkazu personalnego stanowił art. 45 ust. 2 pkt 4 ustawy o Straży, zgodnie z którym funkcjonariusza można zwolnić ze służby w przypadku nabycia prawa do emerytury z tytułu osiągnięcia 30 lat wysługi emerytalnej. W dniu [...] maja 2017 r. Komendant Główny SG, w obecności p.o. Dyrektora Biura Kadr i Szkolenia Komendy Głównej SG, przeprowadził rozmowę, w trakcie której poinformował [...] SG M. N. - zajmującego stanowisko Zastępcy Dyrektora w [...] Biura Kadr i Szkolenia Komendy Głównej Straży Granicznej, o zamiarze rozwiązania stosunku służbowego ze względu na nabycie prawa do emerytury z tytułu osiągnięcia 30 lat wysługi emerytalnej. W trakcie rozmowy funkcjonariusz został poinformowany, o dokonanej analizie zasadności utrzymania w [...] Biura Kadr i Szkolenia Komendy Głównej SG, między innymi stanowiska Zastępcy Dyrektora, na które został mianowany w związku z zakończeniem z dniem [...] sierpnia 2016 r. oddelegowania do pracy poza Strażą Graniczną w Ministerstwie Spraw Zagranicznych do Stałego Przedstawicielstwa RP przy Unii Europejskiej w B., na stanowisku radcy w Wydziale ds. [...] z zakresem obowiązków oficera łącznikowego Straży Granicznej. W wyniku powyższej analizy ustalono, że [...] SG M. N., po zakończeniu pracy w Stałym Przedstawicielstwie RP przy Unii Europejskiej w B., wywiązał się z nałożonych na niego zadań, przekazując swojemu następcy sprawy i doświadczenie zdobyte podczas delegowania do pracy w ww. Urzędzie, zatem ustała podstawa uzasadniająca utrzymywanie ww. stanowiska. W związku z powyższym, zarządzeniem nr [...] Komendanta Głównego SG z dnia [...] kwietnia 2017r. zmieniającym zarządzenie w sprawie organizacji i etatów jednostek organizacyjnych Straży Granicznej z dniem [...] października 2017 r. w Biurze Kadr i Szkolenia Komendy Głównej SG likwidacji ulegnie stanowisko Zastępcy Dyrektora w [...]. Funkcjonariusza poinformowano ponadto, że w Straży Granicznej nie było wolnych równorzędnych stanowisk służbowych, na które mógłby zostać mianowany lub powołany oraz poinformowano także, że na dzień [...] maja 2017 r. posiada wysługę emerytalną w wysokości 49 lat, 11 miesięcy i 14 dni (w skład tej wysługi wchodzi okres służby, który zgodnie z obowiązującymi wówczas przepisami ustawowymi był liczony w stosunku - za 1 rok służby półtora roku służby), a organ dysponuje uprawnieniem do zwolnienia ze służby zgodnie z art. 45 ust. 2 pkt 4 ustawy o Straży Granicznej. Ponadto w trakcie rozmowy wskazano, że zwolnienie ze służby nastąpi z dniem [...] września 2017 r. tj. w dniu poprzedzającym likwidację stanowiska zajmowanego przez funkcjonariusza. Funkcjonariusz nie wniósł uwag do powyższego, co potwierdził adnotacją oraz podpisem na protokole z rozmowy w sprawie rozwiązania stosunku służbowego z tytułu osiągnięcia 30 lat wysługi emerytalnej. Analiza przepisu art. 45 ust. 2 pkt 4 ustawy o Straży Granicznej prowadzi do wniosku, iż spełnienie określonej w nim przesłanki stanowi wystarczającą podstawę do zwolnienia funkcjonariusza ze służby. W sprawie jest bezsporne, że [...] SG M. N. spełnia przesłankę określoną w powołanym przepisie. Zatem Komendant Główny Straży Granicznej był uprawniony do zwolnienia skarżącego ze służby w Straży Graniczną na tej podstawie. Decyzję w tej sprawie przepis pozostawia organowi zwalniającemu i nie nakłada na niego dodatkowych ograniczeń. Możliwość zastosowania art. 45 ust. 2 pkt 4 ustawy nie jest uzależniona od przebiegu służby funkcjonariusza, ani jego subiektywnego przekonania co do przydatności na zajmowanym stanowisku. Wskazany przepis umożliwia właściwemu przełożonemu, w związku z koniecznością zapewnienia prawidłowej realizacji zadań nałożonych na Straż Graniczną przepisami prawa, taki dobór kadry, aby mogła ona efektywnie realizować te zadania. Ustawodawca dopuszcza bowiem możliwość, że część funkcjonariuszy posiadających 30-letnią wysługę emerytalną będzie dalej wykonywać swoją służbę, natomiast inni zostaną zwolnieni ze służby i przejdą na emeryturę. To przełożony funkcjonariusza może zadecydować, biorąc pod uwagę wszelkie okoliczności sprawy, czy skorzystać z przysługującego prawa, czy też z uwagi na indywidualne cechy funkcjonariusza, pomimo przewidzianej wyraźnie prawem możliwości przejścia na emeryturę - pozostawić funkcjonariusza w służbie (por. wyrok TK z dnia 27 stycznia 2003 r. SK 27/02 OTK-A nr 1/2003, poz. 2). Należy przy tym mieć na względzie również wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 2 września 2008 r., sygn. akt K 35/06, w którym Trybunał Konstytucyjny oceniając zakres ingerencji ustawodawcy w sferę praw wolności funkcjonariuszy służb mundurowych, podkreślił specyfikę statusu przedstawicieli tej kategorii funkcjonariuszy służb publicznych w demokratycznym państwie prawnym, wyznaczoną przede wszystkim przez zakres przyznanych im kompetencji oraz szczególne warunki pełnienia służby. Specyficzny charakter służb mundurowych umożliwia odmienne i bardziej rygorystyczne - niż w wypadku pozostałych zawodów i funkcji - ukształtowanie statusu służbowego, w tym zakresu jego utraty. Swoboda ustawodawcy dotycząca ingerowania w sytuację prawną funkcjonariuszy publicznych jest znacznie większa, bo wynika z publicznoprawnego charakteru pełnionych przez nich funkcji. Niezależnie od wskazanych wyżej okoliczności podkreślania wymaga, że z dniem [...] października 2017 r. likwidacji ulegnie zajmowane przez [...] SG M. N. stanowisko służbowe, a na dzień wydania zaskarżonego rozkazu personalnego brak było wolnych, równorzędnych stanowisk, na które skarżący mógł zostać mianowany, bądź powołany. Postępowanie administracyjne w sprawie zwolnienia [...]. SG M. N. ze służby w Straży Granicznej toczyło się zgodnie z zasadami określonymi w przepisach procedury administracyjnej. Organ I instancji przed wydaniem decyzji o zwolnieniu funkcjonariusza ze służby przeprowadził postępowanie zgodnie z wymogami rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 14 czerwca 2002 r. w sprawie właściwości organów i jednostek organizacyjnych Straży Granicznej w sprawach wynikających ze stosunku służbowego funkcjonariuszy Straży Granicznej oraz trybu postępowania w tych sprawach (Dz. U. z 2016 r. poz. 1470). W sprawie wypełniono dyspozycję § 8 ww. rozporządzenia, zgodnie z którym o zamiarze rozwiązania stosunku służbowego z funkcjonariuszem, który nabył prawo do emerytury z tytułu osiągnięcia 30 lat wysługi emerytalnej, informuje się funkcjonariusza co najmniej 3 miesiące przed przewidywanym terminem zwolnienia ze służby. Czynność tą przeprowadza przełożony właściwy w sprawach osobowych lub z jego upoważnienia kierownik jednostki organizacyjnej Straży Granicznej, w której funkcjonariusz pełni służbę, w obecności bezpośredniego przełożonego funkcjonariusza oraz funkcjonariusza komórki organizacyjnej właściwej w sprawach osobowych. Jak wskazano powyżej w dniu [...] maja 2017 r. z [...] SG M. N. przeprowadzono rozmowę, w trakcie której poinformowano go o zamiarze rozwiązania stosunku służbowego, wskazano powody takiego postępowania, podstawę i tryb zwolnienia, ustalono datę zwolnienia, wysłuchano wniosków funkcjonariusza, a także poinformowano o uprawnieniach przysługujących mu po zwolnieniu ze służby. Dlatego w ocenie organu odwoławczego, zaskarżony rozkaz personalny Komendanta Głównego SG dnia [...] maja 2017 r. wydany został na podstawie i w granicach prawa. Organ I instancji, działając w ramach uznania administracyjnego, nie naruszył przepisów procesowych i w sposób wyczerpujący uzasadnił podjęte rozstrzygniecie. M. N. w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł o uchylenie skarżonej decyzji oraz poprzedzającego ją rozkazu personalnego. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie: - przepisów postępowania mające istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy tj. art. 138 par. 1 pkt 2) Kpa, poprzez jego niezastosowanie i nie uchylenie poprzedzającej go decyzji (rozkazu personalnego) mimo podstaw do takiego uchylenia; - przepisów postępowania oraz przepisów prawa materialnego a w szczególności - art. 8 ust. 1 i 2 Kpa, poprzez jego nie zastosowanie a także naruszenie prawa materialnego tj. art. 45 ust. 2 pkt 4) ustawy o Straży Granicznej, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie. W uzasadnieniu skargi M. N. powołał się na ustaloną od wielu lat praktykę (zarówno w Straży Granicznej jak i w innych służbach mundurowych), iż rozkazy w sprawie zwolnienia funkcjonariusza z uwagi na osiągnięcie wieku emerytalnego wydawane są ze skutkiem na miesiąc luty (ostatnie dni) roku kalendarzowego. Wynika to ze specyfiki przepisów regulujących naliczenia wysokości świadczeń emerytalnych, która powoduje, że najkorzystniejsze świadczenia uzyskuje się właśnie odchodząc na emeryturę w lutym (m.in. z uwagi na określenie nowej kwoty bazowej na dany rok). Moment odejścia rozstrzyga zatem trwale o wysokości świadczeń, jakie emerytowany funkcjonariusz będzie otrzymywał już do końca życia. Art. 45 ust. 2 pkt 4) ustawy o Straży Granicznej nie ma, jak pozostałe uregulowania w tym ustępie, charakteru "sankcyjnego" czy wymagającego podjęcia niezwłocznych działań a pozostawia Komendantowi swobodę co do podjęcia decyzji zarówno do samego zwolnienia (z zastrzeżeniem uwag poniżej) jak i co do konkretnego terminu. W tym przypadku zwolnienie nastąpiło po kilkudziesięciu latach nienagannej służby (niesporne), co dodatkowo potwierdza, że organ, o ile ma taką możliwość, powinien tak jak zawsze w takich przypadkach, zapewnić zwolnienie w najkorzystniejszym momencie. Prawo do domagania się zwolnienia w możliwie korzystnym momencie, zgodnie z utrwaloną praktyką, wynika z art. 8 Kpa. Organy administracji publicznej bez uzasadnionej przyczyny nie odstępują od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym (zasada uprawnionych oczekiwań). Jak stwierdzono w ostatnim komentarzu do Kpa (R. Hauser, M. Wierzbowski, Kodeks Postępowania Administracyjnego - Komentarz 4 Wydanie, 2017, str. 108) "po stronie obywatela mieści się prawo oczekiwania, aby organy zobowiązane do stosowania przepisów Kpa podejmowały działania oraz dokonywały rozstrzygnięć w sposób przewidywalny i konsekwentny a także zgody ze swoją dotychczasową praktyką". Z zasady "utrwalonej praktyki" wynikała również faktyczna możliwość pozostawienia skarżącego w służbie przez okres przynajmniej do lutego 2018 r. Był on bowiem ostatnio zatrudniony, z uwagi na powrót z oddelegowania zagranicznego do B., na stanowisku w Grupie Stanowisk Tymczasowych. W tym przypadku praktyka jest taka, iż takie zatrudnienie trwa co najmniej rok i tak było w przypadku skarżącego. Pominięto jednak okoliczność, że przez około pół roku skarżący formalnie odbierał zaległe godziny nadliczbowe. Zatem fatycznie zatrudnienie w Grupie Stanowisk Tymczasowych będzie trwało około pół roku (do końca września), podczas nawet na tym stanowisku gdy mogło trwać właśnie do około lutego, marca 2018 r. Organ nie wykazał także samej konieczności zwolnienia funkcjonariusza. Przepis at. 45 ust. 2 wskazuje, że funkcjonariusza "można zwolnić ze służby" co jest interpretowane jako obszar uznania administracyjnego, jednakże nie sposób przyjąć, że organ ma tu pełną i niczym nieograniczoną swobodę decyzyjną. W tym przypadku przepisy Prawa Pracy nie mają wprost zastosowania jednakże również z zasad ogólnych Kpa, w tym wyrażonych w powołanym wyżej art. 8 Kpa (zasada nie dyskryminacji, równego traktowania), wynika, że organ powinien faktycznie uzasadnić brak możliwości dalszego zatrudnienia, w szczególności wskazując, że innym (nowym) osobom również nie są oferowane porównywalne stanowiska. Bezsporne jest, że Komendant SG może swobodnie dobierać osoby i współpracowników na określone i kluczowe stanowiska. Jednocześnie jednak, mając na uwadze wynikającą z akt i skarżonych decyzji, wiedzę i doświadczenie M. N., w tym szczególnie w strukturach europejskich, nie można przyjąć, że brak jest stanowiska, na którym tego rodzaju kompetencje mogą być obecnie wykorzystane. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, argumentując jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Skarga nie jest zasadna. Rozpatrując niniejszą sprawę organy obu instancji nie naruszyły ani prawa materialnego ani zasad procedury administracyjnej. Podjęte przez nie rozstrzygnięcia są zgodna z prawem. Podstawę prawną zwolnienia skarżącego funkcjonariusza ze służby w Straży Granicznej stanowił art. 45 ust. 2 pkt 4 ustawy o Straży Granicznej, z którego wynika, iż funkcjonariusza można zwolnić ze służby w przypadku nabycia prawa do emerytury z tytułu osiągnięcia 30 lat wysługi emerytalnej. Treść powyższego przepisu nadaje organowi Straży Granicznej możliwość zwolnienia funkcjonariusza ze służby, w przypadku ziszczenia się przesłanki osiągniecia przez niego prawa do emerytury, jednakże organ podejmując decyzje o zwolnieniu powinien wykazać z jakich przyczyn wybrał możliwość zwolnienia a nie pozostawienia takiego funkcjonariusza w służbie. Okoliczność spełniania przez skarżącego przesłanki - nabycia prawa do emerytury z tytułu osiągnięcia 30 lat wysługi emerytalnej – jest oczywista i bezsporna i z tego powodu, ziszczenie się tej części przepisu nie wymaga dalszego komentowania. Zbadania zatem wymaga, czy organ wykazał dlaczego, mając prawo wyboru, wybrał możliwość zwolnienia funkcjonariusza. Argumentacja organu w tym zakresie sprowadza się do następujących okoliczności: - z dniem [...] października 2017 r. w Biurze Kadr i Szkolenia Komendy Głównej SG likwidacji uległo stanowisko Zastępcy Dyrektora w [...] (zarządzenie nr [...] Komendanta Głównego SG z dnia [...] kwietnia 2017 r. zmieniające zarządzenie w sprawie organizacji i etatów jednostek organizacyjnych Straży Granicznej), które zajmował skarżący; - w Straży Granicznej nie było wolnych równorzędnych stanowisk służbowych, na które mógłby zostać mianowany lub powołany skarżący. Z tych powodów, rozkazem personalnym z dnia [...] maja 2017 r. Komendant Główny SG zwolnił skarżącego ze służby stałej w Straży Granicznej z dniem [...] września 2017 r. na podstawie art. 45 ust. 2 pkt 4 ustawy o Straży Granicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie analizując przyczyny uzasadniające zwolnienie skarżącego ze służby na podstawie powołanego przepisu, nie podzielił twierdzenia skargi o braku wskazania przez organ przyczyn, dla których organ zdecydował się zastosować wobec skarżącego opcję zwolnienia ze służby. Organy obu instancji wyraźnie wskazały na podane wyżej okoliczności, które uzasadniały zastosowanie wobec funkcjonariusza art. 45 ust. 2 pkt 4 ustawy o Straży Granicznej. Przesłanki te są obiektywne i uzasadniające zwolnienie nie tylko okolicznością nabycia przez funkcjonariusza prawa do emerytury z tytułu osiągnięcia 30 lat wysługi emerytalnej, ale także przyczynami leżącymi po stronie organizacji Straży Granicznej. Nadto data zwolnienia przypadła na datę likwidacji zajmowanego dotychczas przez funkcjonariusza stanowiska. Przy ocenie argumentacji organu, w zakresie wyboru, w drodze uznania administracyjnego, opcji zwolnienia, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie miał na uwadze specyficzny charakter służb mundurowych umożliwia odmienne i bardziej rygorystyczne - niż w wypadku pozostałych zawodów i funkcji - ukształtowanie statusu służbowego, w tym zakresu jego utraty. Swoboda ustawodawcy dotycząca ingerowania w sytuację prawną funkcjonariuszy publicznych jest znacznie większa, bo wynika z publicznoprawnego charakteru pełnionych przez nich funkcji. Zasada ta została potwierdzona orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego (wyroki TK: z dnia 27 stycznia 2003 r. SK 27/02 oraz z dnia 2 września 2008 r., sygn. akt K 35/06) na co trafnie zwrócił uwagę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji. W niniejszej sprawie, dalsze okoliczności uzasadniające zastosowanie wobec skarżącego art. 45 ust. 2 pkt 4 ustawy o Straży Granicznej – to jest likwidacja obecnie zajmowanego stanowiska i brak wolnych równorzędnych stanowisk służbowych – mogły by również stanowić podstawę zwolnienia skarżącego z zastosowaniem innej podstawy prawnej tego zwolnienia. Jednakże w przypadku zbiegu kilku obligatoryjnych podstaw zwolnienia funkcjonariusza Straży Granicznej ze służby, do organu należy możliwość wyboru jednej z nich (porównaj wyrok WSA w warszawie z dnia 5 grudnia 2006 r. sygn. akt II SA/Wa 1309/06). Dlatego wybrana przez organ podstawa prawna zwolnienia, zakreśla również zakres kontroli decyzji o zwolnieniu, dokonywanej przez sąd administracyjny. W niniejszej sprawie, z uwagi na treść art. 45 ust. 2 pkt 4 ustawy o Straży Granicznej, podstawę zwolnienia stanowi niekwestionowana i oczywista okoliczność nabycia przez funkcjonariusza prawa do emerytury z tytułu osiągnięcia 30 lat wysługi emerytalnej. Natomiast dalsza argumentacja organu, co do wyboru, w takiej sytuacji opcji zwolnienia, została przez niego w sposób wystarczający i przekonywujący wykazana i dlatego, zarówno zaskarżona decyzja jak i utrzymany nią rozkaz personalny z dnia [...] maja 2017 r. są prawidłowe i nie maja charakteru autorytarnych rozstrzygnięć. Dlatego nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 45 ust. 2 pkt 4 ustawy o Straży Granicznej. Podnoszona przez skarżącego możliwość niekorzystnego dla niego ustalenia terminu zakończenia stosunku służbowego (gdyby termin ten przypadał na przełomie lutego, marca 2018 r., zamiast w dniu [...] września 2017 r. skarżący uzyskał by wyższe świadczenie emerytalne, z uwagi na podwyżki), wymyka się spod kontroli sądu administracyjnego, której ramy zakreśla norma art. 45 ust. 2 pkt 4 ustawy o Straży Granicznej. Wskazać tu należy, iż zwolnienie w tym terminie ([...] września 2017 r. ) nastąpiło nie tylko z powodu nabycia przez funkcjonariusza prawa do emerytury z tytułu osiągnięcia 30 lat wysługi emerytalnej ale także, w dalszej kolejności, z dwóch innych przyczyn: likwidacji z dniem [...] października 2017 r. zajmowanego przez skarżącego stanowiska służbowego i braku na dzień wydania zaskarżonego rozkazu personalnego wolnych, równorzędnych stanowisk, na które skarżący mógł by zostać mianowany albo powołany. Nadto w trakcie rozmowy, przeprowadzonej ze skarżącym w dniu [...] maja 2017 r., skarżący nie zgłaszał żadnych uwag, zwłaszcza co do daty zwolnienia ze służby a mógł także sam skorzystać z możliwości przejścia w stan spoczynku i zaproponować korzystną dla siebie datę zwolnienia ze służby – czego nie uczynił. Dlatego powyższe zarzuty skargi nie mogą w ogóle zostać uwzględnione, przy zastosowaniu podstawy zwolnienia - art. 45 ust. 2 pkt 4 ustawy o Straży Granicznej. Dlatego nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 8 ust. 1 i 2 kpa. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie organ dochował także zasad proceduralnych zwolnienia, procedując zgodnie z zasadami rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 14 czerwca 2002 r. w sprawie właściwości organów i jednostek organizacyjnych Straży Granicznej w sprawach wynikających ze stosunku służbowego funkcjonariuszy Straży Granicznej oraz trybu postępowania w tych sprawach (Dz. U. z 2016 r. poz. 1470) i zgodnie z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego. W tym zakresie, co wykazano wyżej, nie naruszono wskazanych w skardze art. 8 ust. 1 i 2 oraz art. 138 par. 1 pkt 2) Kpa. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał wydane w sprawie rozstrzygnięcia za prawidłowe, a zarzuty zawarte w skardze za chybione i z uwagi na powyższe, w oparciu o art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.