II SA/Wa 1304/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Olga Żurawska – Matusiak (spr.), Sędziowie WSA Eugeniusz Wasilewski, Agnieszka Góra – Błaszczykowska, Protokolant spec. Marek Kozłowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 listopada 2011 r. sprawy ze skargi S.R. na decyzję Szefa Sztabu Generalnego Wojska Polskiego z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1) uchyla zaskarżoną decyzję; 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości, 3) zasądza od Szefa Sztabu Generalnego Wojska Polskiego na rzecz skarżącego S.R. kwotę 240 zł (słownie: dwieście czterdzieści) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją Nr [...] z [...] kwietnia 2011 r. Szef Sztabu Generalnego WP, działając na podstawie art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 1 oraz art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., utrzymał w mocy decyzję Dowódcy Sił Powietrznych Nr [...] z [...] lutego 2011 r. stwierdzającą nieważność decyzji Dowódcy Jednostki Wojskowej [...] przyznającej S. R. (dalej jako skarżący) dodatek za klasę kwalifikacyjną do uposażenia zasadniczego żołnierza zawodowego w wysokości 18 % uposażenia bazowego. Do wydania powyższych decyzji doszło w następujących okolicznościach sprawy. Decyzją Nr [...] z [...] listopada 2003 r. Dowódca JW [...] odmówił skarżącemu przyznania dodatku do uposażenia zasadniczego z tytułu klasy specjalisty wojskowego. Decyzja ta została uchylona przez Dowódcę Sił Powietrznych, który przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia Dowódcy JW [...] , który przejął kompetencje po rozformowaniu JW [...] . Decyzją Nr [...] z [...] lutego 2009 r. Dowódca JW [...] przyznał skarżącemu od [...] kwietnia 2002 r. do [...] maja 2004 r., tj. do dnia zwolnienia ze służby wojskowej, dodatek za klasę kwalifikacyjną specjalisty wojskowego w wysokości 18% uposażenia bazowego. Postanowieniem z [...] maja 2009 r. Dowódca Sił Powietrznych wszczął z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności powyższej decyzji, w toku którego stwierdził, że w okresie objętym tą decyzją skarżący pełnił służbę wojskową na stanowisku dowódcy stacji – pluton rozpoznania elektronicznego, oznaczonym specjalnością wojskową 11-1-20, dla którego nie posiadał klasy kwalifikacyjnej, a tym samym nie spełniał przesłanek do otrzymywania dodatku do uposażenia zasadniczego. W tej sytuacji organ uznał, że decyzja Dowódcy JW [...] z [...] lutego 2009 r. została wydania z rażącym naruszeniem prawa i stwierdził jej nieważność. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Szefa Sztabu Generalnego Nr [...] z [...] września 2009 r. Wyrokiem z 6 stycznia 2010 r., sygn. akt II SA/Wa 1766/09 WSA w Warszawie stwierdził nieważność powyższych decyzji z powodu wydania decyzji w pierwszej instancji przez osobę nieposiadającą umocowania do jej wydania. Decyzją Nr [...] z [...] lutego 2011 r. Dowódca Sił Powietrznych stwierdził nieważność decyzji Dowódcy Jednostki Wojskowej [...] Nr [...] z [...] lutego 2009 r. W jej uzasadnieniu organ, odwołując się do § 25 ust. 1 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z 10 października 2000 r. w sprawie dodatków do uposażenia zasadniczego żołnierzy (Dz. U. Nr 141, poz. 1497 ze zm.), podał, że dla otrzymania dodatku za uzyskanie klasy kwalifikacyjnej konieczne jest kumulatywne spełnienie dwóch przesłanek: uzyskanie klasy kwalifikacyjnej w specjalności wojskowej oraz zgodność uzyskanej klasy kwalifikacyjnej w specjalności wojskowej właściwej dla zajmowanego stanowiska służbowego lub pełnionych funkcji. W dalszej kolejności organ wskazał, że w okresie objętym decyzją Nr [...] skarżący pełnił służbę wojskową na stanowisku oznaczonym specjalnością wojskową 11-1-20. Koniecznym była zatem ustalenie czy skarżący uzyskał klasę kwalifikacyjną w tej specjalności. W wyniku przeprowadzonych poszukiwań dokumentów archiwalnych organ nie potwierdził faktu uzyskania przez skarżącego klasy kwalifikacyjnej specjalności wojskowej 11-1-20. Skarżący twierdzi, że weryfikacja posiadanej przez niego klasy mistrzowskiej w nowej specjalności nastąpiła w marcu- kwietniu 2002 r. na wiosennej sesji egzaminacyjnej zorganizowanej przez [...] KOP [...] . W Archiwum Sił Powietrznych nie znaleziono jednak żadnych zapisów dotyczących egzaminów na klasę kwalifikacyjną specjalisty wojskowego S. R. Jego nazwisko nie figuruje również w rozkazie dziennym JW [...] , w zapisie o podróży służbowej do [...] na egzamin na klasę specjalisty wojskowego. Skarżący nie przedstawił również legitymacji dokumentującej posiadaną klasę w SW 11-1-20. Posiadane przez organ materiały nie potwierdzają, aby skarżący w okresie objętym wymienioną decyzją [...] posiadał klasę kwalifikacyjną w specjalności 11-1-20, właściwą dla zajmowanego przez niego stanowiska służbowego. W tej sytuacji organ prowadził dalej postępowanie dowodowe. Na wniosek skarżącego w postępowaniu przesłuchano świadków: Z. Z., D. G., J. K. i J. K. Jednakże w ocenie organu zeznania tych osób nie dowodzą w żaden sposób, że skarżący uzyskał potwierdzenie kwalifikacji w wymaganej specjalności 11-1-20. W tych okolicznościach, na podstawie analizy zebranego w sprawie materiału dowodowego, organ stwierdził, że decyzja Nr [...] z [...] lutego 2009 r. Dowódcy JW [...] , przyznająca S. R. dodatek za klasę kwalifikacyjną specjalisty wojskowego, rażąco narusza prawo i winna być usunięta z obrotu prawnego. Jednocześnie zwrócił uwagę, że Dowódca JW [...] miał pełną świadomość, że skarżący nie spełnia ustawowych przesłanek do wydania mu przedmiotowego dodatku, co wynika z uzasadnienia decyzji. W odwołaniu od decyzji z [...] lutego 2011 r. skarżący wnosząc o uchylenie i umorzenie postępowania, względnie uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, zarzucił naruszenie norm prawa procesowego mogące mieć istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a., polegające na przyjęciu, że skarżący nie posiadał klasy specjalisty wojskowego zgodnej z tą, która była przypisana do zajmowanego przez niego stanowiska służbowego, które to ustalenie spowodowało niewłaściwe zastosowanie wobec skarżącego § 25 ust. 1 ww. rozporządzenie oraz zaniechanie przeprowadzenia wszelkich dowodów niezbędnych dla ustalenia okoliczności, co do których zeznali świadkowie przesłuchani w postępowaniu administracyjnym. Uzasadniając powyższe zarzuty skarżący zaakcentował, że w postępowaniu administracyjnym, obowiązkiem organu jest dążenie do ustalenia w sposób wyczerpujący stanu faktycznego. Wskazał, iż co najmniej możliwym jest ustalenie przebiegu sesji egzaminacyjnej, w której uczestniczył skarżący i przeprowadzenie dowodu z przesłuchania członków komisji, celem ustalenia w jakiej specjalności danego dnia przeprowadzano egzamin oraz czy skarżący złożył go z wynikiem pozytywnym. Nadto skarżący zarzucił, że organ nie rozstrzygnął na jakiej podstawie wystawiono skarżącemu zaświadczenia o wysokości uposażenia uwzględniające klasę w opisywanej specjalności. Nie dążył także do zweryfikowania stwierdzenia świadka G., który przyznał, że miał informację o pozytywnym zaliczeniu egzaminu przez skarżącego i ustalenia w oparciu o jakie fakty dał wiarę skarżącemu. Powołaną na wstępie decyzją Szef Sztabu Generalnego WP utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, w uzasadnieniu przytaczając okoliczności faktyczne podane w decyzji organu I instancji. Organ odwoławczy uznał, że posiadana przez skarżącego klasa mistrzowska nie odpowiada specjalności wojskowej właściwej dla zajmowanego stanowiska służbowego. Żaden ze zgromadzonych przez organ dokumentów nie zaświadcza o uzyskaniu przez skarżącego potwierdzenia klasy mistrzowskiej w specjalności wojskowej 11-1-20. Jednocześnie organ stwierdził, że sformułowane w skardze zarzuty o naruszeniu przepisów postępowania są niezasadne. Podkreślił, że celem prowadzonego postępowania było pozbawienie skarżącego określonej należności, w sytuacji gdy nabył ją bez określonych uprawnień (nie posiadał klasy SW 11-1-20). W konkluzji organ odwoławczy uznał, że Dowódca JW [...] wydał swą decyzję z rażącym naruszeniem prawa i dlatego też musiała być ona wyeliminowana z obrotu prawnego. W skardze na powyższą decyzję, która wpłynęła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skarżący sformułował te same zarzuty co w odwołaniu, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi skarżący podkreślił, że organ odwoławczy w żaden sposób nie odniósł się do zarzutu odwołania, zaś swoje ustalenia faktyczne oparł głównie na dowodach przeprowadzonych na wniosek skarżącego (też nie wszystkich), nie podjął żadnej inicjatywy dowodowej, nie wyjaśnił także dlaczego nie uwzględnił części jego wniosków dowodowych. Wobec faktu, że organ II instancji wyraził w zasadzie te same poglądy co do stanu sprawy, skarżący powtórzył argumentację leżącą u podstaw odwołania od decyzji organu I instancji. W odpowiedzi na skargę organ wnosząc o jej oddalenie, podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko. W piśmie procesowym z 20 czerwca 2011 r. skarżący, po otrzymaniu odpowiedzi na skargę, oświadczył, że podtrzymuje skargę w całości. Podniósł, że organy obu instancji nie wykorzystały wszelkich możliwości wiążących się z prowadzeniem postępowania dowodowego. Nie prowadziły postępowania przy użyciu wszelkich środków prawem dopuszczalnych, mających na celu weryfikację twierdzeń skarżącego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. Sąd administracyjny wykonuje wymiar sprawiedliwości, poddając kontroli decyzje wydawane przez organy administracji publicznej pod względem ich zgodności z prawem, badając czy właściwie zastosowano przepisy prawa materialnego oraz przestrzegano przepisów proceduralnych w postępowaniu administracyjnym. Tylko w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa Sąd władny jest wzruszyć zaskarżoną decyzję. Art. 145 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej jako p.p.s.a.) określa w jakich sytuacjach decyzje podlegają uchyleniu. Na podkreślenie przy tym zasługuje, że sąd administracyjny nie zastępuje, ani też nie uzupełnia działania organów administracji publicznej. Zakres rozpoznania sprawy przez sąd kształtowany jest w oparciu o materiał faktyczny i dowodowy, który legł u podstaw wydania zaskarżonego aktu administracyjnego. Dokonując zasadności skargi S. R. od decyzji Szefa Sztabu Generalnego WP, Sąd doszedł do przekonania, że skarga jest uzasadniona. Na wstępie wskazać należy, że naczelną zasadą postępowania administracyjnego jest zasada prawdy obiektywnej, która została wyrażona w art. 7 k.p.a. Z zasady tej wynika obowiązek organu administracji publicznej wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych dla prawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy, co jest niezbędnym elementem właściwego zastosowania normy prawa materialnego. Realizację tej zasady zapewniają przede wszystkim przepisy regulujące postępowanie dowodowe. Zgodnie z art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać materiał dowodowy, a więc podjąć ciąg czynności procesowych mających na celu zebranie całego materiału dowodowego i następnie go rozpatrzyć. Zaniechanie przez organ podjęcia czynności procesowych zmierzających do zebrania pełnego materiału dowodowego, zwłaszcza gdy strona powołuje się na określone i ważne dla niej okoliczności, jest uchybieniem przepisom postępowania administracyjnego. Obowiązek organu wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy nie jest sprzeczny z zasadą, że ciężar dowodu ostateczni spoczywa na tym, kto z określonego faktu wywodzi dla siebie skutki prawne. Jednakże dopiero zaniechanie przedstawienia przez stronę dowodów, pomimo wezwania przez organ, wyłącza możliwość skutecznego podnoszenia zarzutu, że skarżona decyzja jest niezgodna z prawem wskutek naruszenia obowiązku organu wyjaśnienia okoliczności sprawy zgodnie z art. 7 i 77 k.p.a. Kodeks postępowania administracyjnego przyznając stronie prawo do żądania przeprowadzenia dowodu, nie zaś obowiązek, konsekwentnie nie wprowadza ani systemu prekluzji, ani systemu władzy dyskrecjonalnej organu orzekającego. Strona, która nie przytoczyła faktów ani dowodów w postępowaniu przed organem I instancji, może je przytoczyć w postępowaniu przed organem II instancji (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2004). Skuteczność prawna żądania strony przeprowadzenia dowodu uzależniona jest od spełnienia przesłanki – przedmiotem dowodu musi być okoliczność mająca znaczenie dla sprawy, a więc dotycząca przedmiotu sprawy i mająca znaczenie prawne dla rozstrzygnięcia sprawy. W orzecznictwie przyjmuje się, że odmowa uwzględnienia wniosku dowodowego strony może nastąpić tylko wtedy, gdy wniosek taki nie został zgłoszony przez stronę w toku przeprowadzania dowodów lub w czasie rozprawy, zawarte zaś w nim żądanie dotyczy okoliczności stwierdzonych już za pomocą innych dowodów, a także gdy dotyczy to zakomunikowania stronie faktów powszechnie znanych albo faktów znanych organowi z urzędu. Odmowa przeprowadzenia dowodu i jej przyczyny powinny znaleźć wyraźne odzwierciedlenie w aktach sprawy, a także w uzasadnieniu decyzji administracyjnej (zob. wyrok NSA z 10 grudnia 1997 r. sygn. akt I SA/Gd 409/96, Biul. Skarb. 1998, Nr 2, s. 16). To z treści decyzji strona winna czerpać pełną wiedzę o ocenie przez organ jej sytuacji i podstawach do sformułowania przez organ tej oceny. Tylko bowiem z decyzją administracyjną (jej uzasadnieniem), a nie z innymi wypowiedziami organu (w tym z odpowiedzią na skargę) polemizuje strona składając skargę do sądu administracyjnego. Stosownie do art. 15 k.p.a. w postępowaniu administracyjnym obowiązuje zasada dwuinstancyjności. Oznacza to, że sprawa administracyjne winna być dwukrotnie rozpoznana i rozstrzygnięta. Dwukrotne rozpoznanie oznacza obowiązek przeprowadzenia dwukrotnie postępowania odwoławczego, którego przedmiotem nie jest weryfikacja decyzji, a ponowne rozpoznanie sprawy administracyjnej (por. B. Adamiak, Odwołanie w polskim systemie postępowania administracyjnego, Wrocław 1980). Do uznania, że zasada dwuinstancyjności postępowania została zrealizowana, nie wystarczy stwierdzenie, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Konieczne jest też, by rozstrzygnięcia te zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z organów, który wydał decyzję, postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone. Przenosząc powyższe rozważania natury ogólnej na grunt rozpoznawanej sprawy zważyć należy, że decyzja podlegająca kontroli Sądu została wydana w ranach postępowania nadzwyczajnego. Niemniej jednak dla stwierdzenia czy przy wydawaniu decyzji Nr [...] przez Dowódcę Jednostki Wojskowej [...] doszło do rażącego naruszenia prawa, istotne było ustalenie okoliczności faktycznych dotyczących uzyskania przez skarżącego specjalności wojskowej 11-1-20, gdyż z tym wiązał się dodatek za klasę kwalifikacyjną, przyznany powyższą decyzją. Dlatego też w przedmiotowej sprawie znajdują zastosowanie omówione powyżej zasady. Wbrew zarzutom skargi organ I instancji, w toku prowadzonego postępowania, nie oczekiwał jedynie na wnioski dowodowe skarżącego, lecz przejawiał inicjatywę dowodową, a swoje rozstrzygnięcie oparł na przeprowadzonych dowodach. Jednakże w odwołaniu od decyzji pierwszoinstancyjnej skarżący zgłosił dalsze wnioski dowodowe. Wnioski te nie zostały ściśle sprecyzowane i w takiej sytuacji obowiązkiem organu było wezwanie strony do dokładnego ich określenia. Organ odwoławczy wnioski te w zupełności pominął, stwierdzając jedynie, że zarzuty o naruszeniu przepisów, a to art. 7, 77 i 80 k.p.a. nie są zasadne. Takie postępowanie organu, w ocenie Sądu, świadczy niewątpliwie o naruszeniu omawianych na wstępie przepisów tj. art. 7, 77, 78 oraz art. 15 k.p.a., a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarżący zarzuca bowiem organowi nieprawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy, które skutkowało niewłaściwym zastosowaniem wobec niego § 25 ust. 1 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej w sprawie dodatków do uposażenia zasadniczego żołnierzy. Obowiązkiem organu odwoławczego było dokonanie oceny zawartych w odwołaniu wniosków (po ich doprecyzowaniu przez skarżącego) pod kątem, po pierwsze, możliwości ich przeprowadzenia, a następnie ich przydatności dla wyjaśnienia okoliczności faktycznych sprawy, mających znaczenie prawne z uwagi na jej przedmiot oraz konieczności zastosowania § 2 art. 138 k.p.a. Wyniki tej oceny powinny wynikać z akt sprawy (gdyby wnioski dowodowe zostały zrealizowane) i z uzasadnienia decyzji. Organ II instancji był oczywiście uprawniony do nieuwzględnienia dowodów zgłoszonych przez skarżącego w odwołaniu, ale swoje stanowisko w tej kwestii powinien zawrzeć w uzasadnieniu decyzji w takiej formie, aby możliwa była jego sądowa kontrola. Brak takiego stanowiska organu uniemożliwia sądowi ocenę jego działania i stanowi naruszenie przepisu art. 107 § 3 k.p.a. Zwrócić także należy uwagę, że wprawdzie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowany jest pogląd, że kompetencje orzecznicze organu odwoławczego nie sprowadzają się tylko do kontroli zasadności zarzutów podniesionych w stosunku do decyzji organu I instancji, lecz także do ponownego rozstrzygnięcia tej samej sprawy, to jednak nie oznacza to, że organ odwoławczy nie ma obowiązku odniesienia się do zarzutów odwołania w sposób rzeczowy, zindywidualizowany i odnoszący się do istoty zarzutu. W przedmiotowej sprawie organ odwoławczy powyższego obowiązku nie zrealizował, naruszając tym samym przepis art. 15 i 107 § 3 k.p.a. Mając wszystkie powyższe względy na uwadze Sąd uznał zarzuty skargi za uzasadnione. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy orgam odwoławczy powinien uwzględnić zawarte powyżej wskazania odnoszące się do prawidłowego procedowania przez organ II instancji. Orzekając o uchyleniu zaskarżonej decyzji Sąd działał w oparciu o przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. Rozstrzygnięcie w kwestii wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji zostało wydane na podstawie art. 152 p.p.s.a., a o zwrocie kosztów postępowania Sąd orzekł w myśl art. 200 p.p.s.a.