II SA/Wa 1305/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Lipiński (spr.), Sędziowie WSA Iwona Dąbrowska, Sławomir Antoniuk, Protokolant Sylwia Falkowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 grudnia 2008 r. sprawy ze skargi G. Z. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego: 1) uchyla zaskarżoną decyzję i utrzymany nią w mocy rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego Policji w L. z dnia [...] maja 2008 r. 2) zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. Komendant Główny Policji decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 2008 r., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 2 Kpa, po rozpatrzeniu odwołania G. Z. od rozkazu personalnego nr [...] z dnia [...] maja 2008 roku, wydanego przez Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...], stwierdzającego nieważność rozkazu personalnego Komendanta Powiatowego Policji w O. nr [...] z dnia [...] lutego 2008 roku, utrzymał w mocy zaskarżony rozkaz personalny z dnia [...] maja 2008 r. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, co następuje: Komendant Wojewódzki Policji w [...], wszczął z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego Komendanta Powiatowego Policji w O. nr [...] z dnia [...] lutego 2008 roku, dotyczącego mianowania z dniem 1 stycznia 2008 roku. G. Z., na równorzędne w stosunku do dotychczas zajmowanego, stanowisko [...] — stanowisko samodzielne [...] Komendy Powiatowej Policji w O. i ustalenia z dniem 1 stycznia 2008 roku G. Z. uposażenia zasadniczego w wysokości [...] złotych miesięcznie wynikające z zaszeregowania w 9 grupie, z mnożnikiem 2,00 kwoty bazowej wynoszącej 1493,42 złote, z dodatkiem służbowym w dotychczasowej wysokości. Zastrzeżenia organu budził charakter stanowiska zajmowanego obecnie przez G. Z. oraz wysokość określonego w ww. rozkazie personalnym mnożnika kwoty bazowej. W wyniku przeprowadzonego postępowania administracyjnego, Komendant Wojewódzki Policji w [...], na podstawie art. 156 § 1 pkt 2, art. 157 § 1 i art. 158 § 1 Kpa, rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...] maja 2008 roku stwierdził nieważność rozkazu personalnego Komendanta Powiatowego Policji w O. nr [...] z dnia [...] lutego 2008 roku. W uzasadnieniu wskazał, że Komendant Powiatowy Policji w O., wydając przedmiotowy rozkaz, pominął w swojej interpretacji fakt, iż stanowiskiem samodzielnym nie jest stanowisko, którego nazwa zawiera człon "samodzielne", lecz takie, które zostało określone w § 8 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 roku jako stanowisko samodzielne, któremu przysługuje dodatek funkcyjny III kategorii. Stanowiska te zostały wymienione w tabeli stanowiącej załącznik nr 4 do powyższego rozporządzenia i nie znajduje się w nich stanowisko [...]. Dlatego też należało uznać, że stanowisko [...], niezależnie od umiejscowienia w strukturze jednostki lub komórki organizacyjnej, nie może zostać określone jako stanowisko samodzielne. Z tego też wynika, jak wskazał w swym uzasadnieniu Komendant Wojewódzki Policji w [...], że [...] G. Z. zajmuje stanowisko [...] w 9 grupie uposażenia z mnożnikiem kwoty bazowej 1,95, wynikającym z załącznika nr 1 do ww. rozporządzenia. Ponadto, organ uznał za błędne stwierdzenie [...] G. Z., że samodzielny charakter wskazanego wyżej stanowiska wynika z etatu jednostki, rozkazu organizacyjnego bądź regulaminu tej jednostki. Niedopuszczalnym jest, zdaniem organu, wywodzenie definicji lub dookreśleń z aktów prawnych niższego rzędu, bądź dokumentów niebędących źródłami prawa, w przypadku, gdy definicje te wynikają bezpośrednio z norm prawa powszechnie obowiązującego. Komendant Wojewódzki Policji w [...] podkreślił, że fakt stosowania w dokumentacji organizacyjnej jednostki określenia "samodzielne" w stosunku do stanowiska zajmowanego przez G. Z., nie może być utożsamiany z przypisaniem temu stanowisku charakteru samodzielnego uprawniającego do otrzymywania stawki uposażenia wynikającej z kolumny A, B lub C tabeli stanowiącej załącznik nr 1 do przywoływanego powyżej rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 roku. W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji wskazał, że powyższa zmiana grupy i mnożnika została dokonana w związku z wejściem w życie zmian do przywołanego powyżej rozporządzenia, wprowadzonych rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 8 lutego 2008 roku (Dz. U. Nr 24, poz. 149). Zmianom uległy grupy uposażenia oraz mnożniki kwoty bazowej, służące do ustalenia miesięcznej stawki uposażenia zasadniczego dla stanowisk służbowych w Policji. Od wskazanej decyzji G. Z. złożył odwołanie do organu II instancji. Komendant Główny Policji, po rozpatrzeniu sprawy podzielił w całości argumentację organu I instancji i nadto wskazał na definicję "stanowiska samodzielnego", którą wyprowadził z treści § 8 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 roku. Stanowisko samodzielne to takie, na którym przysługuje dodatek funkcyjny III kategorii. Natomiast lista stanowisk uprawnionych do dodatku funkcyjnego znajduje się w tabeli stanowiącej załącznik nr 4 do ww. rozporządzenia. Wśród stanowisk samodzielnych wymienione są takie stanowiska jak: profesor zwyczajny, profesor nadzwyczajny, rzecznik prasowy, radca oraz radca prawny. Natomiast nie jest tam wymienione stanowisko [...]. W ocenie organu, nie można poddawać w wątpliwość czegoś, co jest jasno i wyraźnie określone w przepisach prawa. Dlatego też argumentacja strony, że jego stanowisko jest stanowiskiem samodzielnym, nie jest prawidłowa. Zgodnie z załącznikiem nr 4 do ww. rozporządzenia z dnia 8 lutego 2008 roku, równorzędną dla 11 grupy zaszeregowania jest grupa 9. Zgodnie z załącznikiem nr 2, w którym określono zaszeregowanie stanowisk służbowych policjantów do poszczególnych grup oraz odpowiadających im policyjnych stopni etatowych, dla stanowiska [...] przewidziano 9 grupę zaszeregowania. Z kolei w załączniku nr 1 określono grupy zaszeregowania stanowisk służbowych policjantów i odpowiadających im stawek uposażenia zasadniczego wyrażonych w postaci mnożników kwoty bazowej, gdzie w kolumnie D tabeli dla grupy 9 określono mnożnik 1,95 przysługujący policjantom niepełniącym służby na stanowiskach kierowniczych bądź samodzielnych. W ocenie organu w rozpatrywanym przypadku ma miejsce rażące naruszenie prawa, bowiem G. Z. nie spełniał warunku uprawniającego go do pobierania uposażenia wynikającego z mnożnika kwoty bazowej przewidzianego dla stanowisk kierowniczych i samodzielnych, gdyż nie pełni służby na takim stanowisku. A zatem rozstrzygnięcie zawarte w zaskarżonej decyzji zmierzało do wyeliminowania z obrotu prawnego rozkazu personalnego, który został wydany z rażącym naruszeniem przepisów. Treść rozkazu personalnego z [...] lutego 2008 r. pozostawała zatem w wyraźnej sprzeczności z przepisami prawa i dlatego akt ten musiał być wyeliminowany z obrotu prawnego. G. Z. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wyżej opisaną decyzję Komendanta Głównego Policji, wnosząc o jej uchylenie. Decyzji tej zarzucał naruszenie prawa, to jest przepisów art. 156 § 1 pkt 2 Kpa w związku z art. 16 § 1 Kpa oraz art. 104 ust. 2 ustawy z 6 kwietnia 1990 r. o Policji, a także naruszenie przepisów § 1 ust. 1 a pkt 3 lit. b oraz § 8 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego - poprzez błędne uznanie, iż rozkaz personalny z [...] lutego 2008 r. Komendanta Powiatowego Policji w O. rażąco naruszył prawo. Argumentował nadto, że pogląd organu, iż samodzielnym stanowiskiem jest tylko i wyłącznie to, na którym przysługuje dodatek funkcyjny, jest poglądem fałszywym. Analiza przepisu § 8 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia MSWiA nie wskazuje, iż stanowiska samodzielne to tylko i wyłącznie te, dla których przewidziano dodatek funkcyjny. Wykładnia pojęcia "samodzielnego stanowiska" dokonana przez organ nie jest prawidłowa. Samodzielność stanowiska [...] - umiejscowionego w strukturze KPP w O., wynika z etatu jednostki, rozkazu organizacyjnego i regulaminu jednostki - gdyż faktycznie takie cechy samodzielności posiada. W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Policji wnosił o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja narusza przepisy postępowania administracyjnego w stopniu, który ma wpływ na wynik rozstrzygnięcia. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, Komendant Główny Policji oraz Komendant Wojewódzki Policji w [...] nie wyjaśnili wszystkich istotnych wątpliwości w przedmiocie zagadnienia czy skarżący nadal pełni służbę na stanowisku samodzielnym oraz w sposób nieprawidłowy zinterpretowali przepis art. 156 § 1 pkt 2 Kpa. Każde z tych uchybień stanowi samodzielną przyczynę do uchylenia podjętych przez oba organy decyzji. Organ badając zagadnienie, czy stanowisko zajmowane przez policjanta jest stanowiskiem samodzielnym, uznał, iż wykaz stanowisk samodzielnych zawiera rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażeń oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. z 2001 r. Nr 152, poz. 1732 ze zm.). W konkluzji swojego wywodu organ wskazuje, iż stanowisko samodzielne to takie, z którego piastowaniem wiąże się określony w tym rozporządzeniu dodatek funkcyjny III kategorii. Natomiast lista stanowisk uprawnionych do dodatku funkcyjnego znajduje się w tabeli stanowiącej załącznik nr 4 do ww. rozporządzenia. Wśród stanowisk samodzielnych wymienione są takie stanowiska jak: profesor zwyczajny, profesor nadzwyczajny, rzecznik prasowy, radca oraz radca prawny. Natomiast nie wymieniono tam stanowiska [...]. Dalej organ analizując zmiany do tego rozporządzenia wprowadzone z dniem 14 lutego 2008 r. (rozporządzeniem MSWiA z dnia 8 lutego 2008 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażeń oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego Dz. U. Nr 24, poz. 149), to jest obecne brzmienie § 1 ust. 1 a pkt 3 i 4, wskazuje, iż obecnej 9 grupie zaszeregowania, do której należy stanowisko skarżącego, przypisany jest mnożnik kwoty bazowej D – w wysokości 1,95, a nie C – w wysokości 2,00. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, powyższa argumentacja nie jest przekonywująca, iż zajmowane obecnie przez skarżącego stanowisko [...] nie jest stanowiskiem samodzielnym. Organ nie wykazał aby stanowisko to nie mogło mieścić się w pojęciu stanowiska "samodzielnego", o którym mowa we wspomnianym przepisie. Z faktu, iż omawiane rozporządzenie nie wymienia tego stanowiska, jako stanowiska uprawnionego do dodatku funkcyjnego, nie można wnioskować, iż stanowisko to nie jest z tego jedynie powodu stanowiskiem samodzielnym, tym bardziej, iż czym innym jest "dodatek funkcyjny", a czym innym "mnożnik kwoty bazowej". Aby można było przyjąć bez zastrzeżeń poprawność takiego poglądu, jak prezentowany w zaskarżonej decyzji, należałoby wykazać, że katalog stanowisk samodzielnych, określonych w tym przepisie jest charakterystyczny nie tylko dla przypisania danemu stanowisku dodatku służbowego, ale ma szerszy charakter, uniwersalny charakter, również odnoszący się do mnożnika kwoty bazowej. Organ dowodu takiego nie przeprowadził. Nie można zatem zasadnie twierdzić, iż z powyższego załącznika nr 4 do rozporządzenia wprost wynika, że stanowisko skarżącego nie jest stanowiskiem samodzielnym. Nie każde przecież stanowisko służbowe musi łączyć się z dodatkiem funkcyjnym. Trafnie wskazuje skarżący, iż jego bezpośredni przełożony, obecnie zajmowane stanowisko służbowe uznał za samodzielne i poglądu tego można bronić wskazując na wewnętrzne dokumenty określające obowiązki funkcjonariusza na tym stanowisku, jego podległość służbową, czy akty regulujące strukturę organizacyjną Powiatowej Komendy Policji w O. (dokumenty wskazane przez skarżącego w postępowaniu administracyjnym przy jego piśmie złożonym do sprawy po wszczęciu przedmiotowego postępowania). Z analizy tych dokumentów nie można wykluczyć, iż zajmowane przez skarżącego stanowisko, jest stanowiskiem samodzielnym, bowiem tak zostało określone w strukturze organizacyjnej i wskazuje na to zasada hierarchicznej podległości oraz opis tego stanowiska, zakres obowiązków związanych z jego zajmowaniem. Z kolei analiza przedstawionego wyżej rozporządzenia dowodzi, iż stanowisko samodzielne nie musi łączyć się z obowiązkiem kierowania innymi funkcjonariuszami – a taki właśnie charakter ma stanowisko skarżącego. Przypomnieć tu warto, iż organ nie wykazał, że katalog stanowisk samodzielnych, określonych w załączniku nr 4 do rozporządzenia, ma charakter uniwersalny (niezwiązany jedynie z przyznawaniem dodatku funkcyjnego) i nadto nie wykazał, aby był to katalog zamknięty. Samo stwierdzenie organu, iż akty, na które powołał się wyżej skarżący nie są tu istotne, gdyż są niższej rangi niż przedstawione przez organ rozporządzenie, nie stanowi wyczerpującej analizy tematu. Wskazać tu bowiem należy, iż akty organizujące strukturę Policji mają także swoje umocowanie w ustawie o Policji. Aby prawidłowo odpowiedzieć na postawione na wstępie zagadnienie należy przeanalizować strukturę organizacyjną Powiatowej Komendy Policji w O. i zakres obowiązków oraz rodzaj podległości służbowej związanej z zajmowanym przez skarżącego stanowiskiem, do czego akty przedstawione przez skarżącego mogą okazać się niewystarczające. Należy tu sięgnąć po akty prawne wydane na podstawie przepisów ustawy o Policji, organizujące struktury i stanowiska funkcjonariuszy Policji i porównać obecne stanowisko [...] z ówczesnym samodzielnym stanowiskiem do spraw [...] przedmiotowej Komendy. Należy także ustalić liczbę etatu dla stanowisk funkcjonariuszy w Powiatowej Komendzie Policji w O. i odnieść do przepisów rozporządzenia (§ 1 ust. 1 a). Przymiotu samodzielności danego stanowiska nie można wywodzić z samej nazwy tego stanowiska ale z jego immanentnych cech, zawartych w przepisach prawnoorganizacyjnych, określających to stanowisko w strukturze organów Policji, zakresu obowiązków i podległości służbowej związanych z tym stanowiskiem. Powyższy wywód wskazuje, na poważne i niewyjaśnione w sposób wyczerpujący i dostateczny przez organ wątpliwości organizacyjnoprawne co do przypisania zajmowanemu przez skarżącego stanowisku [...] przymiotu samodzielności. Wskazuje także na różną możliwość interpretacyjną pojęcia "stanowisko samodzielne" w odniesieniu do stanowiska [...] zajmowanego przez skarżącego. Gdy dochodzi do różnorodności interpretacji prawa, odmienności wykładni przepisów prawa, nie można zasadnie przypisywać rozstrzygnięciu opartemu na odmiennej interpretacji prawa zarzutu rażącego naruszenia prawa, o którym stanowi przepis art. 156 § 1 pkt 2 Kpa. Zaznaczyć tu należy, iż instytucja stwierdzenia nieważności, opisana w tym przepisie, dotyczy tylko rażącego naruszenia prawa. W przedmiotowej sprawie organ nie wykazał, w sposób niebudzący wątpliwości, aby doszło do naruszenia prawa przy podejmowaniu rozkazu personalnego z dnia [...] lutego 2008 r. W tej materii w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie sprawa nie została dogłębnie wyjaśniona. A zatem tym bardziej nie można tu zastosować konstrukcji rażącego naruszenia prawa, co stanowi o niewłaściwym zastosowaniu art. 156 § 1 pkt 2 Kpa. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wyżej wskazane uchybienia organu miały decydujący wpływ na wynik sprawy i musiały w rezultacie prowadzić do uchylenia zaskarżonej i utrzymanej nią w mocy decyzji. Biorąc powyższe pod uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w oparciu o art. 145 § 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji wyroku. W oparciu o art. 152 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji w całości.