II SA/Wa 1309/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Janusz Walawski po rozpoznaniu w dniu 31 stycznia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi A. K. na pismo Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w W. z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] w przedmiocie propozycji określającej warunki zatrudnienia postanawia odrzucić skargę. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w W. pismem z dnia [...] maja 2017 r. nr [...], na podstawie art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1948, z późn. zm.), złożył A. K. (zwanej dalej skarżącą) propozycję określającą warunki zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej w Izbie Administracji Skarbowej w W. Oświadczeniem z dnia 9 czerwca 2017 r. skarżąca przyjęła przedstawioną jej propozycję zatrudnienia. Natomiast pismem z tej samej daty skarżąca złożyła od wskazanej wyżej propozycji z dnia [...] maja 2017 r. odwołanie do Szefa Krajowej Administracji Skarbowej, wskazując, że propozycja ta zawiera decyzję o zwolnieniu jej ze służby w Służbie Celno-Skarbowej. Pismem z dnia [...] czerwca 2017 r. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w W., odpowiadając na powyższe odwołanie, poinformował skarżącą, że przepisy ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej nie przewidują formy decyzji dla propozycji pracy dla funkcjonariusza ani też trybu odwoławczego od ww. propozycji. W dniu 4 sierpnia 2017 r. skarżąca wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na pismo Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w W. z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] w sprawie złożonej propozycji warunków zatrudnienia, wskazując, że propozycja ta stanowi czynność lub akt z art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, z późn. zm.); zwanej dalej P.p.s.a. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego aktu lub czynności, a w przypadku uznania propozycji za decyzję administracyjną o zwolnieniu ze służby, o wyraźne podkreślenie tego elementu w uzasadnieniu Sądu. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w W. wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie oddalenie skargi. Organ podniósł, że sprawa nie należy do właściwości sądów administracyjnych. Pismem z dnia 6 września 2017 r. skarżąca cofnęła skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu. Zgodnie z treścią art. 3 § 2 P.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, 868, 996, 1579 i 2138 oraz z 2017 r. poz. 935), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2017 r. poz. 201, 648, 768 i 935), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1947, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. oraz w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 2a i § 3 P.p.s.a.). Ustawa z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U z 2016 r. poz. 1947, z późn. zm.) dokonała głębokiej reformy finansów publicznych w zakresie przebudowy aparatu skarbowego, w szczególności doprowadziła do połączenia Służby Celnej i administracji podatkowej. W jej wyniku doszło do konsolidacji dotychczasowej Służby Celnej i skarbowej oraz urzędów kontroli skarbowej. Ta zmiana ustrojowa w płaszczyźnie finansów publicznych wymusiła także konieczność dostosowania dotychczasowego stanu kadrowego Służby Celnej i administracji podatkowej do nowej struktury organizacyjnej i zadań nałożonych na organy KAS – art. 11 ust. 1 ustawy. Nastąpiło to w drodze regulacji prawnych zawartych w rozdziale 3 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U z 2016 r. poz. 1948, z późn. zm.). Zgodnie z art. 165 ust. 7 ww. ustawy dyrektor Krajowej Informacji Skarbowej, dyrektor izby administracji skarbowej oraz dyrektor Krajowej Szkoły Skarbowości składają odpowiednio pracownikom oraz funkcjonariuszom, w terminie do dnia 31 maja 2017 r., pisemną propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania. Z powyższej normy wynika uprawnienie właściwego organu do złożenia w zakreślonym w niej terminie propozycji zatrudnienia lub służby na nowych warunkach. Jednocześnie ustawodawca pozostawił uznaniu organu rozstrzygnięcie o tym jaka to będzie propozycja (zatrudnienia czy służby). Innymi słowy ustawodawca w celu przeprowadzenia reformy nie wykluczył prawnej możliwości złożenia funkcjonariuszowi celnemu propozycji zatrudnienia w ramach stosunku pracy, a nie służby. Użyty w przepisie art. 165 ust. 7 ustawy wyraz "odpowiednio" dotyczy właściwości organu w dyspozycji którego pozostają pracownicy i funkcjonariusze, którym należy złożyć propozycję i w żadnym wypadku nie ogranicza tego organu w wyborze rodzaju proponowanej podstawy zatrudnienia. Nie oznacza więc, że w przypadku funkcjonariuszy przedkładana propozycja może dotyczyć wyłącznie nowych warunków służby. Przebudowa administracji celnej i skarbowej możliwa jest wyłącznie w sytuacji umocowania właściwych organów do decydowania o tym kogo i na jakich warunkach pozostawić w strukturze KAS. Stosownie do art. 170 ust. 2 ustawy pracownik albo funkcjonariusz, któremu przedstawiono propozycję zatrudnienia albo pełnienia służby, składa w terminie 14 dni od dnia jej otrzymania oświadczenie o przyjęciu albo odmowie przyjęcia propozycji. Niezłożenie oświadczenia w tym terminie jest równoznaczne z odmową przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby. Dokonując oceny charakteru przedmiotowej propozycji trzeba mieć na uwadze następujące okoliczności : 1. propozycja ta stanowi niewiążącą funkcjonariusza ofertę kontynuacji zatrudnienia na nowych warunkach (niekoniecznie dla niego korzystnych), 2. funkcjonariuszowi pozostawiono swobodę w zakresie przyjęcia lub odmowy przyjęcia przedłożonej propozycji, 3. propozycja nie stanowi władczej formy rozstrzygnięcia, nie kształtuje praw i obowiązków, sama nie wywołuje żadnych skutków, 4. ustawodawca nie zastrzegł dla propozycji formy decyzji administracyjnej i nie przewidział możliwości odwołania się od propozycji (poza wyjątkiem z art. 169 ust. 4 ustawy), 5. dopiero dokonana przez funkcjonariusza odmowa przyjęcia propozycji skutkuje wygaśnięciem stosunku służbowego, które oznacza zwolnienie ze służby. Zgodnie z art. 104 § 1 K.p.a. decyzja rozstrzyga sprawę co do jej istoty lub w inny sposób kończy postępowanie w danej sprawie. Sama propozycja nie rozstrzyga jeszcze żadnej sprawy, ani nie kończy w inny sposób postępowania administracyjnego w danej sprawie. Konsekwencją przyjęcia propozycji jest jedynie określenie nowych warunków zatrudnienia. Natomiast odmowa przyjęcia propozycji prowadzi do wygaśnięcia stosunku służbowego funkcjonariusza. Jak wynika z art. 170 ust. 1 ustawy stosunki pracy osób zatrudnionych w jednostkach KAS, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 2, 3 i 6 ustawy, o której mowa w art. 1, oraz stosunki służbowe osób pełniących służbę w jednostkach KAS, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 1, 2, 3 i 6 ustawy, o której mowa w art. 1, wygasają: 1) z dniem 31 sierpnia 2017 r., jeżeli osoby te w terminie do dnia 31 maja 2017 r., nie otrzymają pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby; 2) po upływie 3 miesięcy, licząc od miesiąca następującego po miesiącu, w którym pracownik albo funkcjonariusz złożył oświadczenie o odmowie przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby, jednak nie później niż dnia 31 sierpnia 2017 r. W myśl ust. 3 ww. przepisu w przypadku, o którym mowa w ust. 1, wygaśnięcie stosunku służbowego funkcjonariusza traktuje się jak zwolnienie ze służby. Rozważając przedstawione wyżej zagadnienie związane z charakterem propozycji Sąd stoi na stanowisku, że złożona funkcjonariuszowi celnemu propozycja zatrudnienia na nowych warunkach – w ramach pracowniczego stosunku zatrudnienia z uwagi na jej charakter nie stanowi decyzji administracyjnej w rozumieniu przepisów K.p.a. Przedstawiona funkcjonariuszowi celnemu na podstawie ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS propozycja w ocenie Sądu nie stanowi też aktu lub czynności o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt. 4 P.p.s.a. Nie dotyczy ona bowiem bezpośrednio praw i obowiązków administracyjnoprawnych wynikających z przepisów prawa, a przede wszystkim pozostaje w sferze podległości służbowej – art. 5 pkt. 2 P.p.s.a. Stosownie do powołanego przepisu sądy administracyjne nie są właściwe w sprawach wynikających z podległości służbowej między przełożonymi i podwładnymi. W analizowanym przypadku organ przedkładający propozycję występuje w charakterze pracodawcy, a nie jako organ administracji publicznej. Propozycja nowych warunków zatrudnienia lub służby stanowi jedynie ofertę będącą elementem szerszego procesu zmierzającego do pozostawienia funkcjonariusza w stosunku zatrudnienia. Sama propozycja nie kształtuje ostatecznie sytuacji prawnej funkcjonariusza, sama przez się nie zmienia dotychczasowej sytuacji. Sytuacja ta ulega zmianie dopiero z chwilą zajęcia przez funkcjonariusza stanowiska w przedmiocie przedłożonej propozycji. Tym samym propozycja o jakiej mowa w art. 165 ust. 7 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS nie stanowi czynności w rozumieniu art. 3 § 2 pkt. 4 P.p.s.a., co oznacza że skarga funkcjonariusza celnego na propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby jest niedopuszczalna (zob. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 stycznia 2018 r., sygn. akt I OSK 2587/17, I OSK 2645/17, I OSK 2794/17, I OSK 2800/17 oraz I OSK 2830/17, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - orzeczenia.nsa.gov.pl). Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia. Wyjaśnić nadto należy, że Sąd nie mógł uwzględnić oświadczenia skarżącej o cofnięciu skargi, ponieważ cofnięcie skargi można uznać za skuteczne tylko wtedy, gdy skarga jest dopuszczalna. Umorzenie postępowania sądowoadministracyjnego na podstawie art. 161 § 1 pkt 1 P.p.s.a. może mieć miejsce tylko wówczas, gdy skarga wniesiona została skutecznie, tj. gdy była dopuszczalna, a przez to wszczęła postępowanie sądowoadministracyjne. Wynika to z obowiązku zbadania przez Sąd na etapie wstępnej kontroli skargi dopuszczalności skargi, czyli ustalenie czy nie zachodzi przewidziana w art. 58 § 1 P.p.s.a. jedna z przesłanek do jej odrzucenia. Zatem badanie dopuszczalności złożonego oświadczenia o cofnięciu skargi, jak i umorzenie postępowania sądowego na podstawie art. 161 § 1 pkt 1 P.p.s.a. może mieć miejsce tylko wówczas, gdy skarga wniesiona została skutecznie, tj. gdy wszczęła postępowanie sądowoadministracyjne. W konsekwencji powyższego przyjąć należy, że cofnięcie skargi jako czynność dyspozycyjna strony może mieć miejsce tylko wówczas, gdy skarga jest dopuszczalna i nie zawiera braków uniemożliwiających nadanie jej dalszego biegu (por. postanowienie NSA z dnia 3 stycznia 2008 r. sygn. akt I OSK 1829/07 – dostępne j.w.)