II SA/Wa 1309/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Góra-Błaszczykowska, Sędzia WSA Andrzej Wieczorek, Asesor WSA Karolina Kisielewicz (spr.), Protokolant starszy specjalista Małgorzata Plichta po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 grudnia 2019 r. sprawy ze skargi J. S. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] maja 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów ustawy uchyla zaskarżoną decyzję Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] maja 2019 r. (nr [...]), zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez J. S., odmówił uwzględnienia wniosku skarżącego z dnia [...] lutego 2017 r. o wyłączenie stosowania wobec niego art. 15c, art. 22 a i art. 24a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej, Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2018 r., poz. 132 ze zm.), na podstawie art. 8a tej ustawy. W uzasadnieniu organ przytoczył przepis prawa będący podstawą wydania zaskarżonej decyzji i stwierdził, że zawarte w nim pojęcia: "krótkotrwałość" (służby) i "rzetelność" (wykonywania zadań i obowiązków) są pojęciami nieostrymi. Minister przywołał leksykalne synonimy pojęć: krótkotrwałości" (np. chwilowy, doraźny, niedługi, nietrwały, okresowy, przejściowy itp.) oraz "rzetelności" (m. in. gorliwy, niestrudzony, solidny, staranny, sumienny). Zdaniem organu, krótkotrwałość służby należy oceniać przede wszystkim w ujęciu bezwzględnym (jako długość okresu służby na rzecz totalitarnego państwa), a dodatkowo proporcjonalnie (w stosunku do całości okresu służby byłego funkcjonariusza). Funkcjonariusz rzetelnie wykonujący zadania i obowiązki to funkcjonariusz, który rygorystycznie przestrzega prawa, dyscypliny i etyki zawodowej, jest wzorowy w działaniu. Organ stwierdził, że krótkotrwałość służby na rzecz państwa totalitarnego i rzetelność służby pełnionej po dniu 12 września 1989 r., nawet z narażeniem zdrowia i życia, nie są dostateczną podstawą do wyłączenia stosowania wobec byłego funkcjonariusza przepisów regulujących zasady wyliczenia świadczenia (emerytury, renty inwalidzkiej, renty rodzinnej) w obniżonej wysokości. Uprawnienie z art. 8a ust. 1 ustawy ma charakter wyjątkowy i dotyczy wyłącznie osób, w przypadku których "krótkotrwałość" jest niezaprzeczalna a "rzetelność" służby oczywista, bezdyskusyjna i poparta nadzwyczajnymi, wybitnymi osiągnieciami w służbie, bowiem tylko wówczas można uznać, że w sprawie zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek". Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, przenosząc te rozważania na grunt rozpatrywanej sprawy, uznał, że J. S. nie spełnia przesłanki zastosowania art. 8a ustawy, określonej w ust. 1 pkt 1 ustawy. W uzasadnieniu tego stanowiska Minister podniósł, że z pisma Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu z [...] kwietnia 2017 r. informującego o przebiegu służby skarżącego wynika, że J. S. pełnił służbę na rzecz totalitarnego państwa przez 3 lata, 4 miesiące i 2 dni (od [...] sierpnia 1974 r. do [...] grudnia 1977 r.). Organ dodał, ze całkowity okres służby skarżącego wynosi 34 lata, 5 miesięcy i 16 dni. W uzasadnieniu decyzji organ podał, że pisma Komendanta Głównego Policji z dnia 30 listopada 2017 r. wynika, że skarżący rzetelnie wykonywał zadania i obowiązki po dniu 12 września 1989 r. (i nie podstaw do zakwestionowania tej oceny). Minister dodał, że J. S. został odznaczony Srebrną i Złotą Odznaką "Zasłużony Policjant", Srebrnym i Złotym Krzyżem Zasługi oraz Krzyżem Kawalerskim Orderu Odrodzenia Polski. Charakter wykonywanych przez niego zadań może wskazywać "z dużym prawdopodobieństwem" na możliwość wystąpienia sytuacji, które mogły stanowić zagrożenie dla jego życia i zdrowia. W konkluzji Minister stwierdził, że skoro służba skarżącego na rzecz państwa totalitarnego nie była krótkotrwała, to nie ma podstaw do wyłączenia stosowania wobec niego przepisów art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej. J. S. w skardze do Sądu na tę decyzję zarzucił Ministrowi Spraw Wewnętrznych i Administracji naruszenie art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej przez nieuzasadnione przyjęcie, że jego służba na rzecz państwa totalitarnego nie była krótkotrwała. Skarżący zarzucił, że organ nie wyjaśnił, dlaczego uznał, że służba trwająca 3 lata i 4 miesiące nie jest krótkotrwały, w sytuacji gdy stanowiła ona 9.6% łącznego okresu jego służby. J. S. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Okoliczności faktyczne rozpatrywanej sprawy nie są sporne - wynika z nich, że skarżący pełnił służbę o której mowa w art. 13b ustawy tj. na rzecz totalitarnego państwa od [...] sierpnia 1974 r. do [...] grudnia 1977 r., a więc przez okres 3 lat, 4 miesięcy i 2 dni. Po dniu 12 września 1990 r. pełnił służbę przez około 17 lat (został zwolniony ze służby [...] lutego 2007 r.) natomiast całkowity okres służby skarżącego wynosi 34 lata, 5 miesięcy i 16 dni. J. S. w Policji rzetelnie wykonywał powierzone mu obowiązki co potwierdzają nagrody, wyróżnienia, odznaczenia i awanse jakie otrzymywał po 12 września 1989 r. W oparciu o te ustalenia organ uznał, że nie ma podstaw do wyłączenia stosowania wobec skarżącego przepisów art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej, dotyczących ustalania emerytury (renty inwalidzkiej, renty rodzinnej) dla funkcjonariuszy pełniących służbę na rzecz totalitarnego państwa, którzy pozostawali w służbie przed dniem 2 stycznia 1999 r. i ustalenia wysokości świadczenia na podstawie art. 15, art. 22 i art. 24a ustawy. Stanowisko organu nie jest prawidłowe. Przepis art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej, będący podstawą materialnoprawną zaskarżonej decyzji, stanowi, że minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a, art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę na rzecz totalitarnego państwa w rozumieniu art. 13b tej ustawy (tj. służbę od dnia 22 lipca 1944 r. do 31 lipca 1990 r. w cywilnych i wojskowych instytucjach i formacjach wymienionych enumeratywnie w tym przepisie), ze względu na: 1) krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz 2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. W świetle art. 8a ust. 1 ustawy, decyzja o wyłączeniu zastosowania ograniczeń przewidzianych w art. 15c, 22a i 24a ustawy ma charakter uznaniowy. Oczywiście uznanie administracyjne nie pozwala na dowolne działanie organu administracji publicznej co do rozstrzygnięcia, o czym świadczą określone w powołanym przepisie przesłanki podejmowania decyzji w tej materii. Katalog tych przesłanek pozwalających na wyłączenie stosowania wobec byłego funkcjonariusza art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej zakreśla granice swobodnego uznania organu. Organ przy wydawaniu decyzji w tej sprawie jest zobowiązany do rzetelnej i wnikliwej analizy wszelkich okoliczności sprawy i dostatecznego, wyczerpującego uzasadnienia rozstrzygnięcia. Sąd zauważa, że ustawodawca nie udziela wskazań, co do tego, jak należy rozumieć te wymagania określone za pomocą pojęć w swej treści niedookreślonych. W szczególności co oznacza służba krótkotrwała i kiedy, w jakich okolicznościach można mówić o tym, że zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek zastosowania wyłączenia na podstawie tego przepisu. Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela zapatrywanie skarżącego, że organ nie przeprowadził rzetelnej i wnikliwej analizy wszelkich okoliczności sprawy. Po pierwsze, organ powołał się na słownikowe rozumienie pojęcia "krótkotrwałości", ale nie dokonał rzetelnej oceny tej przesłanki. Organ nie wyjaśnił, jakimi kryteriami się kierował, dochodząc do wniosku, że w perspektywie ponad 34-letniej służby skarżącego, 3 lata, 4 miesiące i 2 dni służby na rzecz totalitarnego państwa to okres zbyt długi, aby uznać go za krótkotrwały. Po drugie, nie wykazał w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że w przypadku skarżącego nie zachodzi tzw. szczególnie uzasadniony przypadek. Minister podał wprawdzie, że szczególnie uzasadniony przypadek zachodzi wówczas, gdy funkcjonariusz (poza spełnieniem przesłanek wymienionych w art. 8a ust. 1 pkt 1 i pkt 2) legitymuje się wybitnymi osiągnieciami w służbie, szczególnie wyróżniającymi go na tle pozostałych funkcjonariuszy. Nie ocenił jednak wystarczająco, czy osiągnięcia skarżącego są wybitne (chociażby z uwagi na otrzymane odznaczenia i wyróżnienia). W konkluzji Sąd stwierdza, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej oraz art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., jest bowiem decyzją dowolną, nie zawierającą dostatecznego faktycznego i prawnego uzasadnienia. Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325), orzekł jak w sentencji.