II SA/Wa 1310/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Janusz Walawski, Sędziowie WSA Bronisław Szydło, Adam Lipiński (spr.), Protokolant Monika Michnik-Misterek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 lutego 2009 r. sprawy ze skargi T. M. na decyzję Prezesa Rady Ministrów z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia specjalnego: 1) oddala skargę; 2) przyznaje ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wynagrodzenie w kwocie 240 (złotych) oraz kwotę 52,80 (pięćdziesiąt dwa 80/100) złotych tytułem stawki 22% podatku VAT za nieopłaconą pomoc prawną świadczoną z urzędu przez adw. J. S. T. M. wystąpiła o przyznanie emerytury lub renty specjalnej podając w uzasadnieniu, że ma 73 lata, jest bardzo chora i nie ma żadnego źródła dochodu. Przez 36 lat ciężko, fizycznie pracowała w Państwowym Gospodarstwie Rolnym w G.. Wyrokiem z dnia 24 lutego 2005 r. Sąd Okręgowy - Sąd Pracy i Ubezpieczeń Społecznych w W. przyznał jej prawo do emerytury, ale w wyniku odwołania Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, Sąd Apelacyjny w W. Sąd Pracy i Ubezpieczeń Społecznych, wyrokiem z dnia 18 października 2006 r. zmienił wyrok Sądu Okręgowego, oddalając odwołanie wnioskodawczyni od decyzji ZUS odmawiającej przyznania prawa do emerytury. Zainteresowana podnosiła, że Sąd Apelacyjny odmawiając jej przyznania adwokata z urzędu pozbawił ją praw konstytucyjnych, bo najpierw odebrał jej emeryturę, a potem prawo wniesienia skargi kasacyjnej. Wnioskodawczyni twierdziła, że od czasu udaru mózgu w 2005 r., cały czas choruje, nie posiada żadnego źródła dochodu, nie ma za co żyć i wykupić lekarstw. Do wniosku załączyła dokumentację lekarską oraz kopie swoich pism do Ministra Sprawiedliwości, Rzecznika Praw Obywatelskich i Sądu Apelacyjnego. Prezes Rady Ministrów decyzją z dnia [...] czerwca 2008 r., na podstawie art. 82 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2004 r. Nr 39, poz. 353 ze zm.), odmówił przyznania świadczenia. W uzasadnieniu decyzji wskazał, iż T. M. nie przedstawiła ani nie udokumentowała żadnych okoliczności wskazujących na szczególny charakter sprawy, w tym, aby jej obecna sytuacja bytowa spowodowana brakiem prawa do emerytury, wynikała z nadzwyczajnych zdarzeń losowych. Wnioskodawczyni wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy i Prezes Rady Ministrów decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 2008 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kpa, utrzymał w mocy swoją poprzedzającą decyzję z dnia [...] czerwca 2008 r., odmawiającą przyznania T. M. świadczenia specjalnego. Organ ustalił następujący stan faktyczny. Zakład Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...] sierpnia 2004 r. odmówił przyznania T. M. (urodzonej w 1934 r.) prawa do emerytury, gdyż na przestrzeni całego życia udokumentowała jedynie okres składkowy wynoszący 2 lata, 1 miesiąc i 9 dni, i nieskładkowy (ograniczony do 1/3 okresu składkowego) w rozmiarze 8 miesięcy i 13 dni, tj. łącznie 2 lata, 9 miesięcy i 22 dni, zamiast wymaganych minimum 20 lat. Okresu zatrudnienia w PGR w G. w latach 1955-1991 ZUS nie uznał, gdyż zeznania świadków są sprzeczne z wcześniejszym wnioskiem zainteresowanej, a ponadto na tak długi okres brak jest jakiegokolwiek dokumentu pośrednio mogącego potwierdzać zatrudnienie. Sąd Okręgowy - Sąd Pracy i Ubezpieczeń Społecznych w W. wyrokiem z dnia 12 lutego 2005 r. uznał za udowodniony okres pracy w Państwowym Gospodarstwie Rolnym w G. od 10 lutego 1955 r. do 31 marca 1991 r. i przyznał zainteresowanej prawo do emerytury, zmieniając w ten sposób odmowną decyzję ZUS. Sąd ten oparł się na zeznaniach świadków, byłych pracownikach PGR. Apelację do tego wyroku złożył ZUS. Sąd Apelacyjny zmienił wyrok Sądu Okręgowego i odwołanie od decyzji ZUS oddalił. W uzasadnieniu Sąd Apelacyjny ustalił, że T. M. do wniosku o emeryturę dołączyła 2 zaświadczenia o pracy w PRG w okresach od 1 kwietnia 1991 r. do 15 czerwca 1992 r. i od 19 kwietnia 1993 r. do 18 maja 1993 r. Na pozostałe okresy zatrudnienia wnioskodawczyni nie ma żadnego, nawet pośredniego dowodu na piśmie. Twierdząc, że była pracownikiem PGR w latach 1955-1991 przedstawiła jedynie zeznania osób, które w poszczególnych latach były zatrudnione w PGR. W ocenie Sądu Apelacyjnego zeznania świadków nie mogą być jedynym dowodem potwierdzającym tak długi okres zatrudnienia tj. 36 lat, tym bardziej, że zeznania te są ogólnikowe i mają charakter okazjonalny tzn. są złożone na użytek sprawy. Ponadto wnioskodawczyni składając wniosek o emeryturę w 1994 r. w kwestionariuszu podała, że od marca 1953 r. do listopada 1980 r. wykonywała pracę sezonową trwającą od marca do listopada każdego roku, a zatem oświadczenie wnioskodawczyni i świadków z 2004 r. o wykonywaniu przez wnioskodawczynię pracy do 1991 r. pozostaje w sprzeczności z informacją podaną w 1994 r. Ponadto Sąd zważył, że niezrozumiałe jest, iż wnioskodawczyni odchodząc z pracy w tym samym PGR (kolejno w latach 1992 i 1993) nie żądała wydania świadectwa pracy za okres wcześniejszy, mimo że inni pracownicy dostawali świadectwa pracy za okresy wcześniejsze, co świadczy o istnieniu dokumentacji osobowej zatrudnionych na umowę o pracę (Sąd Okręgowy dysponował aktami rentowymi świadków, w których znajdują się oryginały świadectw pracy w PGR - ostatnie z 1994 r., potwierdzające zatrudnienie od 1957 r.). Gospodarstwo Rolne Skarbu Państwa w C., w obrębie którego był PGR w G., wystawiło w 1994 r. zaświadczenie stwierdzające, że nie posiada dokumentów dotyczących zatrudnienia T. M. w latach 1953-1980 w związku z reorganizacją zakładu, ponadto wcześniej zainteresowana podała, że była to praca sezonowa. W tej sytuacji, w ocenie Sądu Apelacyjnego, trudno jest uznać za prawdziwe twierdzenie wnioskodawczyni, że pracowała jako pracownik stały od 1955 r. do 1991 r. i z niewiadomych powodów nie ma jej dokumentacji dotyczącej zatrudnienia. Wszystkie te okoliczności przemawiają za tym, że wnioskodawczyni nie była pracownikiem stałym. Nie przedstawiła żadnego dowodu zatrudnienia, tj. nie ma legitymacji ubezpieczeniowej, legitymacji związku zawodowego, żadnego angażu czy też przeszeregowania lub podwyższenia stawki wynagrodzeniowej. Nie jest zatem wykluczone, że wnioskodawczyni w bliżej niedającym się ustalić okresie była pracownikiem sezonowym lub dorywczym, ale przedstawione dowody w postaci zeznań świadków nie dają żadnych podstaw do uznania konkretnego okresu pracy sezonowej. W ocenie Sądu Apelacyjnego nie ma żadnych dowodów pozwalających na uznanie wnioskodawczyni 20-letniego okresu zatrudnienia. Nadto organ ustalił, iż orzeczeniem Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w M. z dnia [...] listopada 2006 r. Pani T. M. zaliczona została do znacznego stopnia niepełnosprawności i otrzymuje z tego tytułu zasiłek pielęgnacyjny (obecnie 163 zł). Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej w C. podał, że Pani T. M. prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z mężem otrzymującym emeryturę w kwocie 1367 zł netto (przed waloryzacją, od 1 marca 2008 r. świadczenie to jest więc wyższe). Na leczenie wnioskodawczyni rodzina przeznacza, kwotę około 300 zł miesięcznie. T. M. wymaga stałej opieki ambulatoryjnej i stałego leczenia farmakologicznego. Rodzina nie korzysta z pomocy społecznej. Wnioskodawczyni nadesłała m.in. fotokopie dokumentów dotyczących wydatków, w tym jedną fakturę i paragony fiskalne z aptek. Prezes Rady Ministrów wskazał, że przyznanie świadczenia na podstawie art. 82 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2004 r. Nr 39, poz. 353 ze zm.) jest możliwe w szczególnie uzasadnionych przypadkach. Przepis ten nie precyzuje warunków, jakie powinny być spełnione, aby renta lub emerytura mogła być przyznana w trybie tego przepisu. W związku z powyższym każdy wniosek jest wnikliwie rozpatrywany i oceniany pod kątem występowania okoliczności mogących uzasadniać potraktowanie sprawy w sposób szczególny. Świadczenie specjalne może być przyznane osobie posiadającej wybitne, niepowtarzalne zasługi w jakiejś dziedzinie aktywności np. na niwie zawodowej, artystycznej, społecznej czy politycznej lub osobie znajdującej się w trudnej sytuacji bytowej w wyniku nadzwyczajnych zdarzeń losowych. Przy rozpatrywaniu wniosków o przyznanie świadczeń specjalnych sytuacja bytowa wnioskodawców brana jest pod uwagę, jednak nie stanowi jedynego kryterium przyznawania tych świadczeń. W ocenie organu, zebrany materiał dowodowy przemawia za odmową przyznania T. M. świadczenia specjalnego. Wnioskodawczyni nie przedstawiła ani nie udokumentowała żadnych okoliczności wskazujących na szczególny charakter sprawy, w tym, aby jej obecna sytuacja bytowa spowodowana brakiem prawa do emerytury, wynikała z nadzwyczajnych zdarzeń losowych. Brak uprawnień do świadczeń z ubezpieczenia społecznego na ogólnych zasadach, z uwagi na niespełnienie warunków niezbędnych do otrzymania tego świadczenia, przy czym z akt nie wynika, aby spowodowane było to nadzwyczajnymi okolicznościami, lecz faktem, że wnioskodawczyni nie przedstawiła żadnych wiarygodnych, nawet pośrednich dokumentów potwierdzających przynajmniej 20-letni okres zatrudnienia, powołując się na 36-letni staż pracy, nie stanowi okoliczności szczególnej, uzasadniającej przyznanie świadczenia specjalnego. Również sam fakt, że wnioskodawczyni nie ma własnego źródła dochodu i zaliczona jest do znacznego stopnia niepełnosprawności, przy czym z akt nie wynika, aby utrzymując się z dochodów męża (obecnie emerytury), znajdowała się w szczególnie trudnej sytuacji materialnej, nie stanowi okoliczności szczególnej w rozumieniu art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, gdyż świadczenia specjalne nie są świadczeniami o charakterze socjalnym. Na powyższą decyzję Prezesa Rady Ministrów T. M. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o zmianę decyzji. W skardze powtórzyła argumentację zawartą w swoich wcześniejszych pismach składanych w postępowaniu administracyjnym i nadto wskazała na swoją kartę zdrowia z Ośrodka Zdrowia w C. opatrzoną datą 26 listopada 1966 r. jako na okoliczność potwierdzającą zatrudnienie. Według skarżącej jej sprawa stanowi szczególnie uzasadniony przypadek, gdyż znalazła się w sytuacji szczególnej na skutek nadzwyczajnych zdarzeń losowych. Uważa, że przez 36 lat pracowała w PGR G., obecnie zaś nie ma żadnego źródła dochodu, co jej zdaniem przeczy wyrażonej w art. 2 normie konstytucyjnej mówiącej, iż Rzeczpospolita jest demokratycznym państwem prawnym urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. W uzupełniającym skargę piśmie z dnia 2 lutego 2009 r., pełnomocnik skarżącej wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji, wskazując na naruszenia przez organ zasad postępowania administracyjnego (art. 7, art. 9, art. 77 § 1, art. 80 i art. 103 § 3 Kpa), albowiem skarżąca nie została przez organ należycie poinformowana o zasadach przyznawania dochodzonego świadczenia. Nieuzasadnione jest twierdzenie organu, iż skarżąca nie posiada wybitnych zasług, które mogłyby warunkować przyznanie świadczenia określonego w art. 82 § 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS, gdyż sprawy nie badano w tym kierunku. Nadto w ocenie pełnomocnika skarżącej w niniejszej sprawie należy uznać za szczególne zdarzenie losowe warunkujące przyznanie świadczenia, brak możliwości przedstawienia dokumentów dotyczących okresu zatrudnienia skarżącej przez PGR w G., będący skutkiem reorganizacji powyższego zakładu. Pełnomocnik skarżącej powoływał się na trudną sytuację materialną i zły stan zdrowia oraz wiek skarżącej, wskazując na złożone w tej materii dokumenty. W odpowiedzi na skargę Prezes Rady Ministrów wnosił o jej oddalenie, wskazując na argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 13 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) do rozpoznania sprawy właściwy jest wojewódzki sąd administracyjny, na którego obszarze właściwości ma siedzibę organ administracji publicznej, którego działalność została zaskarżona. Natomiast zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Dokonując kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji stwierdzić należy, że nie narusza ona prawa, zaś skarga nie jest uzasadniona. Przyznanie świadczenia na podstawie art. 82 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (tekst jednolity Dz. U. z 2004 r. Nr 39, poz. 353 ze zm.) jest możliwe w szczególnie uzasadnionych przypadkach. Przepis ten nie precyzuje warunków, jakie powinny być spełnione, aby renta lub emerytura mogła być przyznana w trybie tego przepisu. Świadczenie specjalne może być przyznane osobie znajdującej się w trudnej sytuacji bytowej, o ile w sprawie występują też inne okoliczności, wskazujące na jej szczególny charakter. Takimi okolicznościami są zarówno położone przez wnioskodawcę zasługi dla kraju lub społeczeństwa jak i szczególne przypadki losowe. Na takie rozumienie pojęcia "szczególne okoliczności" zwraca uwagę Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 17 października 2006 r. sygn. akt P 38/2005 (publ. LEX poz. 210813). Decyzja wydana w przedmiocie świadczenia specjalnego jest decyzją uznaniową. Zakres uznania jest zawsze wyznaczony prawem i celem, dla jakiego prawo to zostało stworzone. Podejmując decyzję uznaniową organ administracji stosownie do art. 7 kpa ma obowiązek kierowania się słusznym i uzasadnionym interesem obywatela, jeżeli nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny, ani nie przekracza to możliwości organu administracji publicznej wynikających z przyznanych mu uprawnień i środków prawnych. Decyzje podejmowane w ramach uznania administracyjnego pozostają pod kontrolą sądu administracyjnego jak każde inne, ale zakres ich kontroli zmierza do ustalenia, czy na podstawie przepisów prawa dopuszczalne było wydanie decyzji, czy organ przy jej wydaniu nie przekroczył granic uznania i czy uzasadnił rozstrzygnięcie dostatecznie zindywidualizowanymi przesłankami (por. wyrok NSA z 28 kwietnia 2003 r. sygn. akt II SA 2486/01, publ. LEX nr 149543). Korzystanie z uznania administracyjnego oznacza, że organ ma prawo wyboru treści rozstrzygnięcia. Wybór taki nie może być jednak dowolny. Musi on wynikać z wszechstronnego i dogłębnego rozważenia wszystkich okoliczności faktycznych sprawy. T. M. nie legitymuje się zasługami dla kraju na niwie zawodowej, artystycznej czy też politycznej. Sama skarżąca nie domagała się przyznania świadczenia z powyższych powodów i nie twierdziła, że jest osobą zasłużoną. Wskazywała jedynie na niekorzystny dla niej wyrok Sądu Apelacyjnego w W. W niniejszej sprawie zostało w sposób wyraźny wykazane, prawomocnym wyrokiem Sądu Apelacyjnego w W. (sygn. akt [...]), iż trudno jest uznać za prawdziwe twierdzenie T. M., że pracowała jako pracownik stały od 1955 r. do 1991 r. i z niewiadomych powodów nie ma jej dokumentacji dotyczącej zatrudnienia w PGR w G. Wszystkie okoliczności przemawiają za tym, że wnioskodawczyni nie była pracownikiem stałym. W ocenie Sądu Apelacyjnego nie ma żadnych dowodów pozwalających na uznanie legitymowania się przez skarżącą 20-letnim okresem zatrudnienia. Wyjaśnić zatem należy, iż w sprawie o przyznanie świadczenia specjalnego Prezes Rady Ministrów nie może być i nie jest kolejną instancją dla zakończonej sprawy, która prowadzona była w innym trybie, organ ten nie pełni także roli korygującej w stosunku do zapadłych wcześniej orzeczeń sądowych. Świadczenia przyznawane na podstawie art. 82 ust. 1 ustawy, nie mogą być traktowane jako pełniące funkcję zamiennika dla nieprzyznanych, w wyniku odmowy, w zwykłym trybie - emerytur i rent ani nie pełnią one funkcji socjalnej tak jak świadczenia z pomocy społecznej. Przechodząc do zarzutów skargi stwierdzić należy, iż skarżąca starając się o przyznanie świadczenia specjalnego powinna być świadoma, iż przyznawane jest ono zazwyczaj w drodze uznania wyjątkowych zasług, bądź w wyniku wyjątkowych zdarzeń losowych. Nawet gdyby uznać brak takiej świadomości, to skarżąca, gdy otrzymała decyzję odmowną z dnia [...] czerwca 2008 r., została o przesłankach mogących skutkować przyznaniem świadczenia powiadomiona, co wynika z treści uzasadnienia tej decyzji. Mogła zatem przedstawić ewentualnie swoje zasługi we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Nadto, skarżąca znając treść uzasadnienia decyzji z dnia [...] lipca 2008 r., w której także zawarto informację o zasadach przyznawania świadczenia, nie wskazywała w skardze swoich zasług, natomiast przesłanki do przyznania jej świadczenia specjalnego upatrywała jedynie w niekorzystnym dla niej wyroku Sądu Apelacyjnego w W. Nieuprawniona jest zatem teza skargi, iż sprawa została nieprawidłowo rozpatrzona przez organ i wobec braku stosownych informacji skarżąca została pozbawiona prawa wykazywania swoich zasług, które mogłyby skutkować przyznaniem świadczenia. Podkreślić tu wymaga, iż w postępowaniu administracyjnym strona ma także inicjatywę dowodową, z której powinna korzystać. Inicjatywy tej nie można przerzucać na organ. Skarga zarzuca, iż organ nie uznał za szczególnie uzasadnionego przypadku faktu niemożności potwierdzenia przez PGR w G. pracy skarżącej w latach 1955-1991, przez co nie może ona wykazać 20 letniego okresu zatrudnienia i dlatego nie posiada świadczenia emerytalnego. Twierdzenie to jest chybione. Postawienie w taki sposób sprawy a priori zakłada, iż skarżąca istotnie była zatrudniona w tym okresie w PGR w G. Tymczasem, co wprost wynika z uzasadnienia orzeczenia Sądu Apelacyjnego w W. fakt ten nie został w żaden sposób potwierdzony. Jak wynika z uzasadnienia wyroku (k. 49-51 akt administracyjnych sprawy), Sąd ten zakwestionował wiarygodność zeznań świadków na powyższą okoliczność, wskazując na rozbieżność tych zeznań z przedstawionymi przez skarżącą dokumentami i jej wyjaśnieniami. Nie można zatem na hipotetycznym twierdzeniu skarżącej budować tezy o nadzwyczajnych okolicznościach uniemożliwiających skarżącej wykazania faktu świadczenia pracy. Podkreślić tu także należy, iż brak przedmiotowego świadectwa pracy nie wynika z jakichś nadzwyczajnych okoliczności, gdyż inni pracownicy świadectwa za taki okres pracy posiadali, co ustalił Sąd Apelacyjny, jak i wcześniej Sąd Okręgowy, ale poniekąd z faktu, potwierdzonego częściowo przez skarżącą, iż pracę tą świadczyła sezonowo, bądź dorywczo (vide: uzasadnienie Sądu Apelacyjnego k. 49-51 akt administracyjnych sprawy). Trafne jest zatem twierdzenie Prezesa Rady Ministrów, iż za nadzwyczajne zdarzenie losowe nie mogło zostać uznane niespełnienie przez T. M. ustawowych warunków przewidzianych dla nabycia prawa do emerytury, w szczególności zaś nielegitymowanie się co najmniej 20-letnim, przewidzianym dla kobiet, okresem zatrudnienia. Reasumując, organ prawidłowo zgromadził i przeanalizował stan faktyczny sprawy oraz prawidłowo dokonał subsumcji przepisu art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. T. M. nie spełnia przesłanek do przyznania dochodzonego świadczenia, albowiem w sprawie brak jest szczególnych okoliczności. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie dopatrzył się w niniejszej sprawie naruszenia prawa, które skutkowałoby uchyleniem zaskarżonej decyzji albo stwierdzeniem jej nieważności i mając powyższe na uwadze, na mocy art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji. W zakresie nieopłaconych kosztów pomocy prawnej Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł na zasadzie art. 250 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i stosownie do § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.).