II SA/Wa 1311/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Olga Żurawska – Matusiak, Sędziowie WSA Jacek Fronczyk (spr.), Sławomir Antoniuk, Protokolant starszy referent Marcin Borkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 października 2012 r. sprawy ze skargi M. G. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku oddala skargę. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...], po rozpatrzeniu wniosku M. G. z dnia [...] stycznia 2012 r., powołując się na art. 83 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (t. j.: Dz. U. z 2009 r. nr 153, poz. 1227 ze zm.), odmówił wnioskodawczyni przyznania renty w drodze wyjątku. W uzasadnieniu decyzji Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych podniósł, że przyznanie świadczenia na podstawie art. 83 ust. 1 ww. ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych jest możliwe, jeżeli wnioskodawca spełnił łącznie następujące warunki: jest lub był osobą ubezpieczoną lub jest członkiem rodziny pozostałym po ubezpieczonym; nie spełnia warunków ustawowych do uzyskania świadczeń wskutek szczególnych okoliczności; nie może podjąć pracy ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek; nie ma niezbędnych środków utrzymania. Prezes ZUS wyjaśnił, że niespełnienie którejkolwiek z przesłanek wyklucza możliwość przyznania świadczenia w drodze wyjątku. Organ stwierdził, że zainteresowana w wieku 53 lat stała się osobą całkowicie niezdolną do pracy, a na przestrzeni 55 lat życia udowodniła 19 lat, 1 miesiąc i 14 dni okresów składkowych i nieskładkowych. W 10 – leciu, przypadającym przed dniem złożenia wniosku o świadczenie w trybie zwykłym, zamiast 5 lat okresów składkowych i nieskładkowych, wymaganych do przyznania świadczenia na zasadach ogólnych, udowodniła zaś 1 rok i 12 dni okresów składkowych. W latach 1996 – 2010 wystąpiła przerwa w opłacaniu składek na ubezpieczenie społeczne oraz ubezpieczenia emerytalne i rentowe, której to przerwy nie usprawiedliwiają żadne szczególne okoliczności, pozwalające przyznać rentę w drodze wyjątku. M. G. powyższą decyzję uczyniła przedmiotem wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, wskazując, że w okresie, gdy pozostawała osobą bezrobotną bez prawa do zasiłku, kilkakrotnie otrzymywała oferty pracy, lecz z uwagi na wiek (powyżej 40 lat) lub konieczność dojazdu do miejsca pracy, pracodawcy rezygnowali z jej zatrudnienia. W 2010 r. zaistniała możliwość przekwalifikowania zawodowego, jednakże niespodziewana choroba uniemożliwiła jej wzięcie udziału w kursie, co wraz z trudną sytuacją na rynku pracy bezpośrednio wpłynęło na posiadany staż ubezpieczeniowy. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...], stosując art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm.), utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...], odmawiającą przyznania M. G. renty w drodze wyjątku, argumentując, że orzeczeniem z dnia [...] listopada 2011 r. lekarz orzecznik ZUS ustalił, iż zainteresowana jest całkowicie niezdolna do pracy od dnia [...] lutego 2010 r. do dnia [...] lutego 2013 r., jednakże przez ponad 13 lat nie podejmowała zatrudnienia ani innej działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i emerytalno – rentowym. W okresie tym wprawdzie była zarejestrowana jako osoba bezrobotna bez prawa do zasiłku, a także podejmowała prace dorywcze bez ubezpieczenia, niemniej nie są to okoliczności szczególne, w rozumieniu art. 83 ust. 1 ww. ustawy, które uzasadniałyby możliwość przyznania świadczenia w drodze wyjątku. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję M. G. podniosła, że w latach 1996 – 2010 posiadała status osoby bezrobotnej i wielokrotnie była kierowana do pracodawców w O., jednak z uwagi na wiek po 50 roku życia oraz miejsce zamieszkania, związane z koniecznością dojazdów do pracy, pracodawcy odmawiali jej zatrudnienia. W 2009 r. została skierowana na kurs, celem przekwalifikowania, który miał się odbyć w 2010 r., lecz z uwagi na pobyt w szpitalu nie mogła wziąć w nim udziału. Wyjaśniła, że akta w tym zakresie znajdują się w Powiatowym Urzędzie Pracy w O. i wniosła, by Sąd o nie wystąpił. Jej zdaniem, bezrobocie panujące na lokalnym rynku pracy w istocie uniemożliwiało wypracowanie wymaganego stażu ubezpieczeniowego, co powinno być traktowane w kategoriach szczególnych okoliczności. Natomiast wykonywanie prac dorywczych w kwestionowanym przez Prezesa ZUS okresie podyktowane było koniecznością zapewnienia środków do życia. Skarżąca zwróciła także uwagę na swoją trudną sytuację materialną i zdrowotną. Wniosła o zmianę decyzji i o przyznanie jej renty w drodze wyjątku, ewentualnie o uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Udzielając odpowiedzi na skargę, Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wniósł o jej oddalenie, przytaczając w uzasadnieniu swego stanowiska procesowego argumentację, jakiej użył w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Innymi słowy, sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia, zapadłego w postępowaniu, z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego. Skarga analizowana pod tym kątem nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z brzmieniem art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (t. j.: Dz. U. z 2009 r. nr 153, poz. 1227 ze zm.), ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą – ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek – podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, Prezes Zakładu może przyznać w drodze wyjątku świadczenia w wysokości nieprzekraczającej odpowiednich świadczeń przewidzianych w ustawie. Na tle całej ustawy, określającej zasady nabywania prawa do świadczeń typu ubezpieczeniowego, a więc finansowanych i pozostających w związku z funduszem gromadzonym na ten cel ze składek ubezpieczeniowych przyszłych świadczeniobiorców, jest to regulacja szczególna – pozwalająca na uzyskanie świadczenia odpowiadającego świadczeniu ubezpieczeniowemu przez osoby, które nie spełniają warunków do uzyskania świadczeń w zwykłym trybie. Świadczenia z tego przepisu nie mają charakteru roszczeniowego. Są finansowane z budżetu państwa (por. art. 84 ustawy), a nie z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, zaś ustawa pozostawia ich przyznanie uznaniu Prezesa ZUS. Przepis ten posługuje się bowiem sformułowaniem "Prezes Zakładu może przyznać..." je w drodze wyjątku, co wskazuje na uznaniowy charakter decyzji, podejmowanej w tym trybie. Jednak pozostawienie tego uprawnienia uznaniowej decyzji Prezesa ZUS nie oznacza, że ma on całkowitą swobodę w tym względzie. Z treści tego przepisu wynikają cztery przesłanki, warunkujące przyznanie świadczenia w drodze wyjątku, które wyznaczają jednocześnie granice uznania administracyjnego. Po pierwsze, przesłanka bycia ubezpieczonym lub pozostałym po ubezpieczonym członkiem jego rodziny; po drugie, niespełnianie wymagań dających prawo do emerytury lub renty na zasadach ogólnych musi być spowodowane szczególnymi okolicznościami; po trzecie, ubiegający się o to świadczenie nie może podjąć pracy lub innej działalności zarobkowej objętej ubezpieczeniem społecznym z powodu całkowitej niezdolności do pracy lub wieku; po czwarte, osoba ta nie ma niezbędnych środków utrzymania. Przyznanie przedmiotowego świadczenia ustawa uzależnia od łącznego (kumulatywnego) spełnienia wszystkich czterech wymienionych przesłanek. Brak choćby jednej z nich wyklucza tę możliwość. Artykuł 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS posługuje się stwierdzeniem, zgodnie z którym niespełnienie wymagań do uzyskania renty na zasadach ogólnych wskutek szczególnych okoliczności, upoważnia ubezpieczonego do ubiegania się o przyznanie świadczenia w trybie wyjątkowym, przy jednoczesnym spełnieniu pozostałych przesłanek. Oznacza to, że nie długość okresu odprowadzania składek na ubezpieczenie społeczne decyduje o możliwości przyznania renty ustawowej, ale wymagany, zgodnie z art. 58 ust. 1 pkt 5 ustawy o emeryturach i rentach z FUS, okres składkowy i nieskładkowy, wynoszący 5 lat w przypadku osób, u których całkowita niezdolność do pracy powstała w wieku powyżej 30 lat. Ponadto, całkowita niezdolność do pracy musi powstać w ciągu 18 miesięcy od ustania ostatniego okresu ubezpieczenia (art. 57 ust. 1 pkt 3 ustawy). Zatem koniecznym jest legitymowanie się 5 - letnim stażem ubezpieczeniowym w ostatnim 10 - leciu przed powstaniem całkowitej niezdolności do pracy (art. 58 ust. 2 ustawy) i jest to zasada, gdy chodzi o osoby, u których całkowita niezdolność do pracy powstała w wieku powyżej 30 lat oraz niezdolność ta ma powstać w czasie 18 miesięcy od ustania ostatniego okresu opłacania składki na ubezpieczenie emerytalno – rentowe. Odstępstwa od warunków ustawowych mogą być realizowane właśnie w trybie cyt. przepisu art. 83 ust. 1. W rozpoznawanej sprawie art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych nie mógł stanowić podstawy przyznania M. G. renty w drodze wyjątku, bowiem nie wystąpiła przesłanka szczególnych okoliczności, usprawiedliwiających brak jej aktywności zawodowej. Z przepisu tego wynika konieczność wykazania, że ubezpieczony, którego praca stanowiła źródło utrzymania oraz źródło uprawnień związanych z ubezpieczeniem, nie wypracował prawa do świadczenia ubezpieczeniowego na ogólnych zasadach w następstwie zaistnienia szczególnych okoliczności. Za okoliczność szczególną, uniemożliwiającą wypracowanie stażu skutkującego nabyciem świadczenia ubezpieczeniowego w zwykłym trybie, należy uznać wyłącznie zdarzenie bądź trwały stan wykluczający aktywność zawodową konkretnej osoby z powodu niemożności przezwyciężenia ich skutków (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 marca 2001 r. o sygn. akt II SA 3191/00, publ. LEX nr 537884). M. G. na przestrzeni 56 lat życia udokumentowała łączny okres ubezpieczenia wynoszący 19 lat, 1 miesiąc i 14 dni, jednakże w ostatnim 10 - leciu przed powstaniem całkowitej niezdolności do pracy, na wymagane 5 lat, posiada 1 rok i 12 dni okresu popartego opłacaniem składki na ubezpieczenie społeczne. W okresie 35-letniej aktywności zawodowej (okres od 1976 r. do 2011 r.) skarżąca posiada przerwy w odprowadzaniu składki na ubezpieczenie społeczne, w tym trwającą prawie 14 lat przerwę w latach 1996 – 2010. Przerwa ta stanowiła decydujący powód odmowy przyznania świadczenia na zasadach ogólnych, gdyż na skutek tej przerwy skarżąca nie wypracowała wymaganych 5 lat w ostatnim 10 - leciu przed powstaniem całkowitej niezdolności do pracy i przerwy tej nie usprawiedliwiają żadne szczególne okoliczności. Nie można bowiem podzielić poglądu skarżącej, iż trudna sytuacja na lokalnym rynku pracy była szczególną okolicznością, która uniemożliwiała jej podjęcie jakiegokolwiek zatrudnienia przez okres prawie 14 lat. Zgodnie bowiem z ugruntowanym orzecznictwem sądów administracyjnych, bezrobocie – samo w sobie – nie stanowi szczególnej przesłanki, warunkującej przyznanie świadczenia w drodze wyjątku. Gdyby przyjąć odmienny punkt widzenia za prawidłowy, czego w istocie oczekuje skarżąca, wówczas każdy przypadek osoby bezrobotnej, a zainteresowanej uzyskaniem świadczenia w drodze wyjątku, należałoby traktować jako uzasadniający jego przyznanie, co w prosty sposób doprowadziłoby do sytuacji, że świadczenia wyjątkowe stałyby się świadczeniami powszechnymi. Dlatego samo powoływanie się na fakt bycia osobą bezrobotną nie może być oceniane na płaszczyźnie szczególnych okoliczności. Fakt ten nie odzwierciedla bowiem rzeczywistej aktywności osoby w poszukiwaniu pracy. Dopiero dowody, wskazujące na odmowę zatrudnienia przez konkretnych pracodawców, pozwalają na uznanie okresu bezowocnych poszukiwań pracy jako okresu przerwy w zatrudnieniu spowodowanej szczególnymi okolicznościami, niezależnymi od woli. Tymczasem skarżąca takich dowodów nie przedstawiła Prezesowi ZUS, Sąd zaś ocenia prawidłowość wydanych w sprawie decyzji w oparciu o materiał dowodowy, jaki stanowił podstawę ich podjęcia. Skarżąca we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy przyznała, że jedynie kilkakrotnie otrzymywała oferty pracy od organu zatrudnienia, co jest niewystarczające, by przyjąć, że aktywnie poszukiwała pracy i że niemożność jej otrzymania wynikała z przyczyn od niej niezależnych. Organy zatrudnienia jedynie pośredniczą w możliwości otrzymania pracy przez bezrobotnego, co oznacza, że bezrobotny nie jest zwolniony z poszukiwania pracy także we własnym zakresie. Organ zatrudnienia może przez cały okres pozostawania bez pracy przez bezrobotnego nie mieć dla niego żadnej oferty pracy, ale taka sytuacja nie może zwalniać osoby zainteresowanej z aktywności, której celem jest znalezienie zatrudnienia. Trzeba bowiem podkreślić, że chodzi tu o długi, bo prawie 14-letni, okres pozostawania bez ubezpieczenia. Skarżąca nie wykazała, że przez cały okres braku legalnego zatrudnienia poszukiwała pracy, a konkretni, wskazani przez nią pracodawcy odmawiali jej przyjęcia do pracy z uwagi na jej wiek czy dojazdy do pracy związane z oddalonym miejscem zamieszkania; nie podała także żadnych danych tych pracodawców. Natomiast ze sprawy wynika, że skarżąca podejmowała prace dorywcze, co w kontekście jej twierdzeń o braku możliwości znalezienia stałej pracy przez tak długi okres może wskazywać, że taki sposób aktywności zarobkowej mógł w istocie zaspokajać jej życiowe potrzeby, przez co nie była ona zainteresowana stałą pracą. Znamienne przy tym jest, że strona dopiero w roku 2009, a więc pod koniec kwestionowanego okresu, zdecydowała się na przekwalifikowanie zawodowe, do którego jednak w roku 2010 nie doszło z uwagi na pobyt w szpitalu i orzeczoną następnie całkowitą niezdolność do pracy. W ocenie Sądu, skarżąca z podejmowanych prac dorywczych uczyniła sobie stałe źródło dochodu w powyższym okresie, zaś Prezes ZUS słusznie zwraca uwagę, że decydując się na wykonywanie prac dorywczych, bez opłacania składek na ubezpieczenia społeczne, zainteresowana powinna była liczyć się z negatywnymi konsekwencjami takiego wyboru w sferze ubezpieczenia. Skoro więc w przedmiotowej sprawie przesłanka szczególnych okoliczności, usprawiedliwiających brak aktywności zawodowej skarżącej, nie zachodzi, to w myśl wcześniejszych wywodów w przedmiocie kumulatywnego charakteru przesłanek z art. 83 ust. 1 powołanej ustawy, jest to okoliczność eliminująca ją z grona osób, którym może być przyznane świadczenie w drodze wyjątku. Jakkolwiek uznaniowość w tego typu sprawach nie może być wyrazem dowolności organu w podejmowaniu decyzji, to jednak mając na względzie wszelkie aspekty sprawy, Sąd nie dostrzegł przekroczenia granic uznania administracyjnego. Sąd z pełnym zrozumieniem odnosi się do sytuacji skarżącej, trzeba jednak podkreślić, że sama trudna sytuacja materialna i zdrowotna nie wystarcza do przyznania świadczenia typu ubezpieczeniowego, a więc uzależnionego – co do zasady – od zaistnienia przesłanek składających się na jego podstawę prawną. Świadczenie z art. 83 ust. 1 przedmiotowej ustawy nie jest bowiem świadczeniem socjalnym i nie zależy wyłącznie od potrzeb osoby ubiegającej się o to świadczenie, nawet gdy są one uzasadnione. Potrzeby te mogą uzasadniać ubieganie się o świadczenia z tytułu pomocy społecznej. Z uwagi na powyższe, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji wyroku.