II SA/Wa 1312/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Radziszewska-Krupa (spr.), Sędzia WSA Agnieszka Góra-Błaszczykowska, Sędzia WSA Iwona Maciejuk, Protokolant referent stażysta Joanna Mazur po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 maja 2019 r. sprawy ze skargi R. W. na zarządzenie Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] w przedmiocie określenia wysokości dodatkowych kosztów związanych z udostępnieniem informacji publicznej oddala skargę I. Stan sprawy przedstawia się następująco: 1. Z.W (zwany dalej: "Skarżącym") wnioskiem z 15 maja 2019r. wystąpił do Burmistrza Miasta G. (zwany dalej: "Burmistrzem"), na podstawie art. 1 ust. 1 i art. 2 ustawy z 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2016r., poz. 1764 ze zm., zwana dalej: "u.d.i.p.") o udostępnienie następującej informacji publicznej: - czy organ administracji publicznej, jakim jest Burmistrz, prowadzi postępowanie administracyjne lub prowadził takowe w okresie od 2013r. do dnia złożenia ww. wniosku w zakresie wydania decyzji o warunkach zabudowy dotyczącej działki oznaczonej nr ewidencyjnym [...] położonej w G. przy ul. [...]? - jeśli tak, czy wydana była decyzja administracyjna w tej sprawie, jakiego rodzaju inwestycji dotyczyła, kiedy i jaki numer miała taka sprawa oraz czy decyzja jest ostateczna i z jakim dniem stała się ostateczna? Skarżący ponadto wniósł o przesłanie skanu/kserokopii ww. kompletnej decyzji na e-mail: [...] z Jego wnioskiem dotyczącym jej wydania – o ile takowe postępowanie miało miejsce. 2. Burmistrzem w odpowiedzi na ww. wniosek poinformował Skarżącego, że toczyło się postępowanie w przedmiocie warunków zabudowy ww. działki, które zakończyło się wydaniem decyzji administracyjnej. Burmistrz poinformował też, że za skany dokumentów, o które wnioskuje Skarżący zostanie, zgodnie z art. 15 ust 2 u.d.i.p. i zarządzeniem Burmistrza z [...] maja 2016r. nr [...] w sprawie określenia wysokości dodatkowych kosztów związanych z udostępnieniem informacji publicznej na wniosek w Urzędzie Miasta G. (zwane dalej: "zarządzeniem") naliczona oplata z tytułu przekształcenia posiadanej dokumentacji z wersji papierowej do wersji elektronicznej. Burmistrz w związku z tym wezwał Skarżącego do uiszczenia opłaty – 16 zł (29 stron x 0,50 zł, 2 strony x 0,75 zł). Poinformował też Skarżącego, że informacja zostanie udostępnienie po upływie 14 dni od dnia powiadomienia Skarżącego, chyba że dokona On w tym terminie zmiany wniosku w zakresie sposobu lub formy udostępnienia informacji albo wycofa wniosek. 3. Skarżący w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 15 czerwca 2018r. wniósł o zasądzenie na rzecz Skarżącego kosztów postępowania według norm prawem przepisanych, ujmując 5,2 zł z tytułu opłaty pocztowej oraz alternatywnie o stwierdzenie nieważności ww. zarządzenia Burmistrza, szczególnie § 2 albo o stwierdzenie niezgodności z prawem - z art. 15 ust. 1 u.d.i.p. W uzasadnieniu Skarżący podniósł, że powyższe zarządzenie narusza postanowienia art. 15 ust. 1 u.d.i.p., bo nie można ustalać opłaty w formie ryczałtu, a winno to wynikać z rzeczywistych kosztów udostępnienia tej informacji. Pobierana opłata z tytułu przekształcenia posiadanej informacji dokumentowej z wersji papierowej do wersji elektronicznej jest pozbawiona podstaw prawnych i takie działanie Burmistrza jest przekroczeniem uprawnień, a przez to jest działaniem bezprawnym. Zdaniem Skarżącego "żadne" są koszty przekształcenia informacji dokumentowej z wersji papierowej na elektroniczną. Wojewoda [...] odmówił jednak stwierdzenia nieważności ww. zarządzenia Burmistrza. Skarżący uważa ponadto, że ww. zarządzenie, szczególnie w zakresie postanowień § 2 jest sprzeczne z art. 15 ust. 1 u.d.i.p. Opłata za czynności winna odpowiadać konkretnym kosztom udostępnienia informacji publicznej, co potwierdza orzecznictwo (wyroki WSA w Kielcach z 12 grudnia 2012r. sygn. akt II SA/Ke 755/12, WSA w Warszawie z 8 lipca 2010r. sygn. akt II SAB/Wa 113/10; WSA w Szczecinie z 24 stycznia 2008r. sygn. akt II SA/Sz 1006/07; WSA w Łodzi z 5 października 2012r. sygn. akt II SA/Wa 824/12; WSA w Poznaniu z 12 września 2012r. sygn. akt IV SA/Po 475; WSA w Lublinie z 8 kwietnia 2010r. sygn. akt II SA/Lu 44/10). Określenie kosztów w zarządzeniu in blanco w formie ryczałtu, powoduje, że koszty są jednakowe przy każdym rodzaju wniosku, nie uwzględniają w ogóle faktycznych kosztów wykonywania kserokopii, które np. w punktach świadczących takie usługi w G. koszt kserokopii określono na kwotę: format A-4 na 0,30 zł oraz format A-3 na 0,60zł. Burmistrz przy cenach ustalonych (0,70 zł i 1,50 zł) zarabia na petentach. Skarżący wskazał także, że przetworzenie dokumentu papierowego na skan nie generuje, z zasady, żadnych kosztów. 4. Burmistrz w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Zdaniem Burmistrza z art. 15 ust. 1 u.d.i.p. nie wynika obowiązek ustalenia opłaty, a jedynie możliwość jej pobrania. Obciążenie opłatą ma charakter uznaniowy, co nakłada na adresata wniosku o udostępnienie informacji obowiązek starannego rozważenia, czy w konkretnym wypadku opłatę tę wymierzyć, a ponadto wykazania, że w wyniku udostępnienia informacji publicznej, w sposób zgodny z wnioskiem, poniesiono dodatkowe koszty. Wysokość opłaty ma odpowiadać kosztom związanym ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia lub koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku. Przekształcanie informacji przez przeniesienie na nośnik papierowy lub elektroniczny generuje dodatkowe koszty, dlatego udostępnianie jej w taki sposób może łączyć się z ponoszeniem opłat. Często również przekształcenie informacji wiąże się z pozbawieniem danych chronionych odrębną ustawą, co angażuje środki materialne i osobowe podmiotu zobowiązanego do realizowania zadań innych niż te, do których został powołany. Ewentualne opłaty muszą mieć charakter zindywidualizowany i zależeć od konkretnie poniesionych kosztów. Burmistrz podkreślił, że w sprawie pracownicy organu, w wyniku realizacji wniosku Skarżącego, dokonali czynności m.in. kserowania, anonimizacji, zeskanowania żądanych dokumentów, co skutkowało koniecznością wykonania przez nich dodatkowych czynności poza normalnie im przypisanymi. W takim ujęciu wskazane w § 2 ww. zarządzenia kwoty nie są wygórowane i pokrywają "koszty pracownicze", które generowane są wskutek konieczności dokonania ww. czynności. II. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: 1. skarga nie ma uzasadnionych podstaw. 2. W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że zaskarżony akt jest aktem z zakresu kierownictwa wewnętrznego. Jego treść jest skierowana wyłącznie do pracowników organu, zawarte w nim normy nie oddziałują bezpośrednio na prawa i obowiązki obywateli. Zgodnie z orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego akty tego typu nie muszą posiadać wyraźnej podstawy ustawowej, może ona wynikać nawet pośrednio z regulacji prawnej. W uzasadnieniu wyroku z dnia 14 kwietnia 2014r. w sprawie o sygn. U 8/13 TK stwierdził, że "ustrojodawca przewidział dla zarządzeń, jako aktów prawa wewnętrznego, luźniejszą determinację ustawową niż w odniesieniu do aktów prawa powszechnie obowiązującego. Nie jest bowiem wymagane aby podstawą ustawową zarządzenia było szczegółowe upoważnienie tak jak w przypadku rozporządzenia, ani aby treść zarządzenia była ściśle wyznaczona przez ustawę, w ten sposób, że zarządzenie miałoby być wydawane w celu wykonania ustawy tak jak rozporządzenie lub akt prawa miejscowego". Trybunał Konstytucyjny wskazał także, że w literaturze wyrażane jest stanowisko, że organy mają znaczny zakres swobody kształtowania treści i zakresu aktów prawa wewnętrznego: mogą stanowić akty tego rodzaju w tych wszystkich materiach, które mieszczą się w ich kompetencjach i zadaniach. Podstawą do wydania zarządzeń wewnętrznych nie jest jakaś jedna ustawa, ale różne ustawy, normujące różne dziedziny spraw, jeżeli tylko przyznają one jakiemuś podmiotowi będącemu organem władzy publicznej kompetencje, wyznaczają mu zadania lub nakładają na niego obowiązki i jeżeli czynienie użytku z tych kompetencji oraz realizowanie wyznaczonych zadań i obowiązków wymaga wydania norm generalnych i abstrakcyjnych, adresowanych do jednostek organizacyjnie podległych temu podmiotowi. Sąd zauważa ponadto, że zgodnie z art. 7 ust. 2 u.d.i.p. dostęp do informacji publicznej jest bezpłatny, ale z zastrzeżeniem art. 15. Zgodnie z art. 15 ust. 1 u.d.i.p. podmiot ma możliwość pobrania od wnioskodawcy opłaty w wysokości odpowiadającej kosztom związanym ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia lub koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku, jeżeli w wyniku udostępnienia informacji publicznej na wniosek , podmiot ten ma ponieść dodatkowe koszty. Zasada bezpłatności dostępu do informacji publicznej odnosi się zatem do korzystania z informacji udostępnionych w BIP, w centralnym repozytorium, czy w ramach wstępu na posiedzenia organów, o których mowa w art. 3 ust. 1 pkt 3 u.d.i.p., i dostępu do materiałów, w tym audiowizualnych i teleinformatycznych, dokumentujących te posiedzenia. W przypadku zaś udostępnienia informacji publicznej na wniosek, zasadą z art. 15 ust. 1 u.d.i.p. jest możliwość pobierania opłaty w wysokości kosztów związanych z udostępnieniem informacji na wniosek. Nie oznacza to, że udostępnienie informacji staje się odpłatne. Art. 15 ust. 1 u.d.i.p. wskazuje tylko na możliwość zwrotu podmiotowi udostępniającemu informację kosztów, które poniósł realizując żądanie wniosku. W ocenie Sądu zaskarżone, ww. zarządzenie nie tylko tej zasady nie narusza, lecz wprost przeciwnie – ją urzeczywistnia. Tym samym żaden z wniosków skargi nie mógł być uznany za zasadny. Warto wskazać, że z § 1 ww. zarządzenia wynika, że Urząd Miasta może pobrać opłatę odpowiadającą wysokości kosztów dodatkowych związanych z udostępnianiem informacji publicznej w sposób i formie określonej we wniosku. W § 3 ww. zarządzenia wskazano zaś, że wysokość tych kosztów określa pracownik udostępniający dokumenty. W § 2 zarządzenia wskazano natomiast, jakimi wartościami powinien się kierować pracownik przy określaniu wysokości ww. kosztów. Sąd w pełni podziela wyrażane w orzecznictwie sądów administracyjnych poglądy dotyczące kosztów dodatkowych, które nie są wszelkimi kosztami związanymi z udostępnieniem informacji publicznej. Kosztem dodatkowym jest w tej sytuacji wydatek rzeczywiście poniesiony ponad koszt funkcjonowania bazy, związany z realizacją wskazanego we wniosku sposobu udostępnienia lub koniecznością przekształcenia informacji. Przepis § 1 ww. zarządzenia, stanowiący, że określa się wysokość dodatkowych kosztów związanych z udostępnianiem informacji publicznej w sposób i w formie wskazanych we wniosku, za które urząd może pobrać opłatę odpowiadającą wysokości tych kosztów, nie narusza zatem art. 15 ust. 1 u.d.i.p. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie podkreślano (por. wyroki NSA z: 6 lipca 2016r. sygn. akt I OSK 662/16, 13 czerwca 2005r. sygn. akt I OSK 69/05; 20 kwietnia 2007r. o sygn. akt I OSK 184/07, 22 maja 2013r. o sygn. akt I OSK 307/13 (dostępne na www.nsa.gov.pl), a Sąd rozpatrujący skargę Skarżącego, poglądy te popiera, że o ile niedopuszczalne jest określanie przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) zryczałtowanego cennika udostępniania informacji publicznej, o tyle dopuszczalne jest, jak w niniejszej sprawie, wydanie zarządzenia mającego pomóc i ujednolicić praktykę każdorazowego ustalania rzeczywistych kosztów udostępnienia informacji publicznej na dany, indywidualny wniosek. Sąd podziela ponadto w tym kontekście stanowisko zawarte w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 maja 2016r. o sygn. akt I OSK 1992/14, że "Istnienie zarządzenia o charakterze wewnętrznym ma stanowić jedynie ułatwienie dla organu w kształtowaniu zindywidualizowanego wymiaru opłaty za udostępnienie informacji publicznej. Stanowi zatem akt pomocniczy, wewnętrzny, usprawniający działanie organu, a nie – podważający dostosowanie wysokości kosztów do przedmiotu żądania informacji publicznej w danej sprawie. Nie określa on bowiem a priori wysokości opłaty, lecz pomaga jedynie w jej ustaleniu w danej sprawie". Analogiczne stanowisko prezentował też Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 6 lipca 2016r. sygn. akt I OSK 662/16 (dostępny na www.nsa.gov.pl). Zaskarżone zarządzenie, a w szczególności jego § 2, którego stwierdzenia nieważności albo niezgodności z prawem – art. 15 ust. 1 u.d.i.p. domagał się Skarżący, ma właśnie pomocniczy charakter w kształtowaniu zindywidualizowanego wymiaru opłaty za udostępnienie informacji publicznej, możliwej do pobrania, a nie obligatoryjnej, którą określa pracownik (§ 3 zarządzenia). Stwierdzić też należy, że oprócz wykonania kopii – usługi, którą świadczą punkty ksero, o której wspomina Skarżący w skardze - pracownik urzędu przed udostępnieniem żądanych przez Skarżącego dokumentów w drodze informacji publicznej ma obowiązek dokonać także innych czynności, w postaci zanonimizowania oraz zeskanowania żądanych dokumentów, a więc dodatkowych czynności, które normalnie zostały mu przypisane do wykonania. Już z tego powodu nie sposób przyjąć, że próba ujednolicenia praktyki każdorazowego ustalania rzeczywistych kosztów udostępnienia informacji publicznej w § 2 ww., zaskarżonego zarządzenia, w związku z indywidualnym wnioskiem Skarżącego, narusza ww. przepis art. 15 ust. 1 u.d.i.p. Warto też podkreślić, że w § 3 ww. zarządzenia wskazano, że wysokość kosztów dodatkowych określa pracownik udostępniający dokumenty i przepis ten w swej istocie również nie podważa art. 15 ust. 1 u.d.i.p., gdyż w § 1 ww. zarządzenia wskazano, że urząd miasta może pobrać opłatę w wysokości dodatkowych kosztów związanych z udostępnianiem informacji publicznej w sposób i w formie wskazanej we wniosku. 3. Sąd, mając powyższe okoliczności na względzie, nie uznał ww. zarzutów Skarżącego za zasadne i oddalił skargę stosownie do art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postpowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018r., poz. 1302).