II SA/Wa 1314/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Mierzejewska, Sędziowie WSA Bronisław Szydło, WSA Sławomir Antoniuk (spr.), Protokolant Mateusz Rogala, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 grudnia 2009 r. sprawy ze skargi J. R. na postanowienie Głównego Inspektora Pracy z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu podania - oddala skargę - Główny Inspektor Pracy postanowieniem z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...] utrzymał w mocy własne postanowienie z dnia [...] maja 2009 r. nr [...] zwracające J. R. podanie o rozstrzygnięcie w drodze decyzji administracyjnej sprawy wydania świadectwa wykonywania służby w szczególnym charakterze. Z ustaleń organu i akt administracyjnych wynika następujący stan sprawy: J. R. wnioskiem z dnia 22 kwietnia 2009 r., powołując się na Konstytucję RP, Konwencję o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności oraz ustawę z dnia 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy oraz ustalenia kontrolne inspektora Okręgowego Inspektoratu Pracy w Katowicach Oddziału w G., zwrócił się do Głównego Inspektora Pracy o rozstrzygnięcie w drodze decyzji administracyjnej sprawy administracyjnej w zakresie prawa pracowniczego do świadectwa wykonywania pracy/służby w szczególnym charakterze, za okres wykazanej faktycznie pełnionej służby od dnia [...] stycznia 1978 r. do [...] maja 1981 r. w charakterze funkcjonariusza pożarnictwa w [...] oraz nakazanie I. w G., wydania świadectwa wykonywania pracy/służby w szczególnym charakterze. Postanowieniem z dnia [...] maja 2009 r., wydanym na podstawie art. 66 § 3 k.p.a., Główny Inspektor Pracy zwrócił ww. podanie wnoszącemu. W uzasadnieniu postanowienia organ podniósł, iż z treści wniosku J. R. wynika, iż od dnia [...] stycznia 1978 r. do [...] maja 1981 r. wymieniony pracował w charakterze funkcjonariusza pożarnictwa w [...]. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy (tekst jednolity Dz. U. z 2007 r. nr 89 poz. 589 ze zm.) Państwowa Inspekcja Pracy jest organem powołanym do sprawowania nadzoru i kontroli przestrzegania prawa pracy, w szczególności przepisów i zasad bezpieczeństwa i higieny pracy, a także przepisów dotyczących legalności zatrudnienia i innej pracy zarobkowej w zakresie określonym w ustawie. Obecnie obowiązujące przepisy kompetencyjne regulujące właściwość organów Państwowej Inspekcji Pracy nie przewidują możliwości wydania decyzji w zakresie prawa pracowniczego do świadectwa wykonywania pracy/służby w szczególnym charakterze jak i decyzji nakazującej wydanie świadectwa wykonywania pracy/służby w szczególnym charakterze. Organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 12 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy w postępowaniu przed organami Państwowej Inspekcji Pracy w sprawach nieuregulowanych w ustawie bądź przepisach wydanych na jej podstawie albo w przepisach szczególnych stosuje się przepisy k.p.a. Zatem w przedmiotowej sprawie zastosowanie znajduje art. 6 k.p.a., który stanowi, że organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Ponadto z konstytucyjnej zasady działania organów władzy publicznej na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP) i zasady ogólnej ustanowionej w art. 6 k.p.a. wynika, że nie można domniemywać stosowania władczej i jednostronnej formy działania, jaką jest decyzja administracyjna, tylko z okoliczności sprawy lub z samego przepisu art. 104 k.p.a., lecz podstawę do wydania decyzji trzeba wyprowadzić z powszechnie obowiązujących przepisów prawa materialnego. Z dołączonych do wniosku pism Inspektora Pracy działającego w ramach terytorialnej właściwości Okręgowego Inspektoratu Pracy w K. oraz Okręgowego Inspektora Pracy w K. wynika, iż przed Sądem Okręgowym [...] toczy się postępowanie w sprawie ustalenia, że J. R. pracował w warunkach szczególnych lub w szczególnym charakterze w okresie pomiędzy [...] stycznia 1978 r., a [...] maja 1981 r., gdy zatrudniony był na stanowisku [...]. Zatem mając na uwadze treść art. 66 § 3 k. p. a. stanowiący, iż jeżeli podanie wniesiono do organu niewłaściwego, a organu właściwego nie można ustalić na podstawie danych podania, albo gdy z podania wynika, że właściwym w sprawie jest sąd powszechny, organ, do którego podanie wniesiono, zwraca je wnoszącemu, należało zwrócić podanie wnoszącemu ze względu na brak możliwości ustalenia organu właściwego. Pismem z dnia 5 czerwca 2009 r., J. R. wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowiłem z dnia [...] maja 2009 r. Nie znajdując podstaw do uwzględnienia wniosku odwoławczego, Główny Inspektor Pracy postanowieniem dnia [...] czerwca 2009 r. utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. Argumentując rozstrzygnięcie organ wskazał, iż Kodeks postępowania administracyjnego normuje postępowanie przed organami administracji publicznej w należących do właściwości tych organów sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej (art. 1 pkt 1 k.p.a.) Zgodnie z art. 107 51 ww. ustawy organ administracji publicznej powinien wydać decyzję administracyjną w oparciu o podstawę prawną (podstawa normatywna i podstawa proceduralna). Organ stosujący prawo powinien zatem ustalić obowiązywanie przepisów, na które się powołuje, uzasadniając swą decyzję. Wydanie decyzji nie jest możliwe w sytuacji, gdy nie ma przepisu, który mógłby stanowić jej podstawę prawną. Odnosząc się do wskazanych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy przepisów ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy regulujących zadania Państwowej Inspekcji Pracy organ stwierdził, że żaden z nich nie stanowi podstawy prawnej do wydania decyzji administracyjnej o treści żądanej we wniosku z dnia 22 kwietnia 2009 r. Podstawy prawnej do wydania decyzji administracyjnej o wnioskowanej treści nie zawierają również wzmiankowane we wniosku z dnia 22 kwietnia 2009 r. - Konstytucja RP oraz Konwencja o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności. Katalog decyzji wydawanych przez organy Inspekcji Pracy określony został w art. 11 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy, oraz w ustawach szczególnych (np. art. 28 ust. 2 ustawy z dnia z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych Dz. U. z 1997 r. Nr 123, poz. 776 ze zm.) Główny Inspektor Pracy nie znajduje zatem przepisu, na którego podstawie możliwe byłoby uczynienie zadość żądaniu zawartym we wniosku strony. Skoro Główny Inspektor Pracy nie jest właściwy do wydania decyzji spełniającej żądanie strony, a organu właściwego nie można ustalić na podstawie danych podania, to przedmiotowe podanie należało zwrócić stronie. Powyższe postanowienie J. R. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W skardze strona wiosła o: 1) stwierdzenie nieważności, ewentualnie uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia z dnia [...] maja 2009 r., 2) zobowiązanie wyrokiem Głównego Inspektora Pracy w W. do wydania decyzji administracyjnej, zgodnej z wnioskiem strony, 3) rozważenie, na podstawie art. 55 § 3 i art. 155 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), możliwości wystąpienia Sądu do Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej z informacją o istotnych naruszeniach prawa i o rażących przypadkach naruszenia obowiązków przez organ administracyjny, 4) przeprowadzenie sądowej kontroli zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego, w tym dokonanie oceny podstawy prawnej i faktycznej zaskarżonego postanowienia. Skarżący zarzucił zaskarżonemu postanowieniu rażące naruszenie istotnych przepisów postępowania administracyjnego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności: 1) art. 6 -11 k.p.a., przez oczywiste niezastosowanie tych przepisów bądź ich dowolną interpretację, 2) art. 66 § 3 k.p.a. przez błędną wykładnię i dowolne przyjęcie, że właściwy i kompetentny organ administracji - Główny Inspektor Pracy w W. nie ma podstaw prawnych do załatwienia w drodze decyzji administracyjnej sprawy o charakterze administracyjnym, zainicjowanej wnioskiem strony z dnia 22 kwietnia 2009 r., 3) art. 104 k.p.a. oraz naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 1, art. 10, art. 11, art. 12, art. 21, art. 31, art. 33 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy, a także naruszenie praw i wolności zawartych w Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności. W uzasadnieniu skargi strona podniosła, iż skoro dotychczasowy pracodawca – I. w G. bezpodstawnie uchyla się, od dopełnienia ustawowego obowiązku wydania skarżącemu świadectwa wykonywania pracy/służby w szczególnym charakterze, za okres od dnia [...] stycznia 1978 r. do [...] maja 1981 r. w [...], w charakterze dekretowego funkcjonariusza pożarnictwa, to nie można uznać, aby takie działanie pracodawcy było zgodne z prawem, a organy Państwowej Inspekcji Pracy powołane do nadzoru i kontroli przestrzegania prawa, w sprawie skarżącego były pozbawione ustawowego prawa do działania. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Pracy wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym stosownie do przepisu art. 1 § 2 powołanej ustawy kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów stwierdzić należy, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W świetle postanowień ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy (tekst jednolity Dz. U. z 2007 r. Nr 89, poz. 589 ze zm.), Państwowa Inspekcja Pracy jest organem powołanym do sprawowania nadzoru i kontroli przestrzegania prawa pracy, w szczególności przepisów i zasad bezpieczeństwa i higieny pracy, a także przepisów dotyczących legalności zatrudnienia i innej pracy zarobkowej w zakresie określonym w ustawie. Do wykonania zadań określonych w art. 10 powołanej ustawy, w tym realizacji nadzoru i kontroli przestrzegania przepisów prawa pracy, w szczególności przepisów i zasad bezpieczeństwa i higieny pracy, przepisów dotyczących stosunku pracy, wynagrodzenia za pracę i innych świadczeń wynikających ze stosunku pracy, czasu pracy, urlopów, uprawnień pracowników związanych z rodzicielstwem, zatrudniania młodocianych i osób niepełnosprawnych (art. 10 ust. 1 pkt 1) organy Inspekcji Pracy zostały wyposażone w szereg instrumentów prawnych. Zgodnie z art. 11 tej ustawy, w razie stwierdzenia naruszenia przepisów prawa pracy lub przepisów dotyczących legalności zatrudnienia właściwe organy Państwowej Inspekcji Pracy są uprawnione odpowiednio do: 1) nakazania usunięcia stwierdzonych uchybień w ustalonym terminie w przypadku, gdy naruszenie dotyczy przepisów i zasad bezpieczeństwa i higieny pracy; 2) nakazania: wstrzymania prac lub działalności, gdy naruszenie powoduje bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia pracowników lub innych osób wykonujących te prace lub prowadzących działalność; skierowania do innych prac pracowników lub innych osób dopuszczonych do pracy wbrew obowiązującym przepisom przy pracach wzbronionych, szkodliwych lub niebezpiecznych, albo pracowników lub innych osób dopuszczonych do pracy przy pracach niebezpiecznych, jeżeli pracownicy ci lub osoby nie posiadają odpowiednich kwalifikacji; nakazy w tych sprawach podlegają natychmiastowemu wykonaniu; 3) nakazania wstrzymania eksploatacji maszyn i urządzeń w sytuacji, gdy ich eksploatacja powoduje bezpośrednie zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzi; nakazy w tych sprawach podlegają natychmiastowemu wykonaniu; 4) zakazania wykonywania pracy lub prowadzenia działalności w miejscach, w których stan warunków pracy stanowi bezpośrednie zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzi; nakazy w tych sprawach podlegają natychmiastowemu wykonaniu; 5) nakazania, w przypadku stwierdzenia, że stan bezpieczeństwa i higieny pracy zagraża życiu lub zdrowiu pracowników lub osób fizycznych wykonujących pracę na innej podstawie niż stosunek pracy, w tym osób wykonujących na własny rachunek działalność gospodarczą, zaprzestania prowadzenia działalności bądź działalności określonego rodzaju; 6) nakazania ustalenia, w określonym terminie, okoliczności i przyczyn wypadku; 7) nakazania pracodawcy wypłaty należnego wynagrodzenia za pracę, a także innego świadczenia przysługującego pracownikowi; nakazy w tych sprawach podlegają natychmiastowemu wykonaniu; 8) skierowania wystąpienia, w razie stwierdzenia innych naruszeń niż wymienione w pkt 1-7, o ich usunięcie, a także o wyciągnięcie konsekwencji w stosunku do osób winnych. Nakazy wymienione w pkt 1-7 powołanego artykułu są w istocie decyzjami administracyjnymi w rozumieniu art. 104 k.p.a., bowiem poprzez odesłanie w art. 12 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy do stosowania przepisów k.p.a. w sprawach nieuregulowanych w ustawie, stanowią władcze jednostronne rozstrzygnięcie organu państwowego w sprawie indywidualnej, w której imiennie oznaczonego adresata aktu nie wiąże z organem stosunek zależności służbowej lub podporządkowania administracyjnego, a podstawę rozstrzygnięcia stanowią przepisy ogólnie obowiązujące. Wystąpienie, o którym mowa w pkt 8 art. 10 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy, jest środkiem prawnym, za pomocą którego inspektor pracy występuje o usunięcie stwierdzonych naruszeń prawa pracy bądź o wyciągnięcie konsekwencji w stosunku do osób winnych naruszeń. Wystąpienie może regulować sprawy z zakresu prawa pracy, w tym bezpieczeństwa i higieny pracy, które nie mogą być przedmiotem nakazu. Okres wykonywania pracy w szczególnych warunkach lub w szczególnym charakterze pracodawca jest zobligowany potwierdzić pracownikowi w świadectwie pracy, co wynika z § 1 ust. 1 pkt 11 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 15 maja 1996 r., w sprawie szczegółowej treści świadectwa pracy oraz sposobu i trybu jego wydawania i prostowania (Dz. U. Nr 60, poz. 282 ze zm.). Okresy pracy w szczególnych warunkach lub w szczególnym charakterze, stwierdza także zakład pracy (pracodawca), na podstawie posiadanej dokumentacji, w świadectwie wykonywania prac w szczególnych warunkach, wystawionym według wzoru stanowiącego załącznik do przepisów wydanych na podstawie § 1 ust. 2 rozporządzenia, lub w świadectwie pracy, o czym stanowi § 2 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 lutego 1983 r. w sprawie wieku emerytalnego pracowników zatrudnionych w szczególnych warunkach lub szczególnym charakterze (Dz. U. Nr 8, poz. 43 ze zm.). Jak wynika z akt sprawy J. R. skierował do Głównego Inspektora Pracy precyzyjne żądanie, aby organ Państwowej Inspekcji Pracy wydał decyzję administracyjną – nakaz zobowiązujący byłego pracodawcę skarżącego – I. w G. do wydania świadectwa wykonywania pracy w warunkach szczególnych w okresie od [...] stycznia 1978 r. do [...] maja 1981 r. Szczegółowa analiza stanu faktycznego i prawnego sprawy pozwala jednoznacznie stwierdzić, iż żądanie skarżącego nie dotyczy naruszenia przepisów i zasad bezpieczeństwa i higieny pracy, ustalenia okoliczności i przyczyn wypadku, czy wypłaty należnego wynagrodzenia za pracę, lub innego świadczenia przysługującego pracownikowi, o których mowa w art. 11 ust. 1 pkt 1-7 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy. Obecnie obowiązujące przepisy prawa materialnego także nie dają organom Inspekcji Pracy podstawy do regulowania spraw z zakresu poświadczania okresów zatrudnienie w szczególnych warunkach lub charakterze w trybie nakazowym. Wobec powyższego Główny Inspektor Pracy zasadnie zastosował regulację art. 66 ust. 3 k.p.a., który stanowi, iż jeżeli podanie wniesiono do organu niewłaściwego, a organu właściwego nie można ustalić na podstawie danych podania, albo gdy z podania wynika, że właściwym w sprawie jest sąd powszechny, organ, do którego podanie wniesiono, zwraca je wnoszącemu. Zwrot podania następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. Bez wątpienia wymieniony organ nie jest właściwy do wydania decyzji administracyjnej, zgodnie z żądaniem strony, a gdyby to uczynił, jego decyzja byłaby obarczona wadą, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W świetle obowiązujących przepisów, nie jest też w stanie wskazać innego organu administracji publicznej, właściwego do rozpatrzenia wniosku strony. Skarżący ustalenia okresu wykonywania pracy w szczególnych warunkach lub szczególnym charakterze powinien dochodzić na drodze powództwa cywilnego, co też czyni. Jak wynika bowiem z ustaleń organu, w dniu 27 lutego 2009 r. w I. inspektor pracy Okręgowego Inspektoratu Pracy w K. przeprowadził czynności kontrolne, które wykazały, iż akta osobowe J. R. znajdujął się w Sądzie Okręgowym [...]. W Sądzie tym toczy się sprawa o sygn. akt [...] z powództwa skarżącego o uznanie spornych okresów zatrudnienia za pracę wykonywaną w warunkach szczególnych lub szczególnym charakterze. Mając przedmiotowe ustalenia na uwadze, nie sposób też zarzucić organom Inspekcji Pracy uchybień w zakresie realizacji uprawnień kontrolnych w sprawie skarżącego i stosowania innych, niewskazanych we wniosku z dnia 22 kwietnia 2009 r., niewładczych form prawnych, tj. wystąpienia pokontrolnego. Z tych powodów, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 153, poz. 1270 ze zm.). orzekł, jak w sentencji.