II SA/Wa 1316/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Antoniuk Sędziowie WSA Joanna Kube (spr.) Przemysław Szustakiewicz Protokolant referent - stażysta Łukasz Kaflik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 stycznia 2011 r. sprawy ze skargi J. B. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego Komendanta Powiatowego Policji w L. z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] w przedmiocie podwyższenia dodatku służbowego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji, 2. zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości J. B. [...] – do dnia [...] grudnia 2009 r. zajmował stanowisko [...] Komendy Powiatowej Policji w L. z uposażeniem zasadniczym [...] zł miesięcznie, wynikającym z 6 grupy zaszeregowania z mnożnikiem 1,75 kwoty bazowej dla żołnierzy zawodowych i funkcjonariuszy oraz dodatkiem funkcyjnym w wysokości [...] zł. Podstawą zwolnienia z tego stanowiska był rozkaz personalny Komendanta Powiatowego Policji w L. z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...], którym jednocześnie mianowano funkcjonariusza z dniem [...] grudnia 2009 r. na stanowisko [...] Komendy Powiatowej Policji w L. zaszeregowane do 5 grupy z mnożnikiem 1,55 kwoty bazowej, z zachowaniem jednocześnie prawa do uposażenia wynikającego z 6 grupy zaszeregowania z mnożnikiem 1,75 kwoty bazowej w wysokości [...] zł miesięcznie oraz dodatkiem służbowym w kwocie [...] zł miesięcznie. Rozkazem personalnym Komendanta Powiatowego Policji w L. nr [...] z dnia [...] października 2009 r., obniżono wymienionemu z dniem [...] listopada 2009 r. dotychczas otrzymywany dodatek funkcyjny ([...] zł) o 20 % stawki, tj. [...] zł do kwoty [...] zł. [...] Komendant Wojewódzki Policji z siedzibą w R. rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...] marca 2010 r. stwierdził nieważność rozkazu personalnego nr [...] z dnia [...] października 2009 r. w przedmiocie obniżenia dodatku funkcyjnego. Rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...] marca 2010 r. Komendant Powiatowy Policji w L. podwyższył J. B. – [...] KPP w L. z dniem [...] listopada 2009 r. dodatek służbowy o [...] zł miesięcznie, w oparciu o przepisy art. 6f i art. 104 ust. 3 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2007 r. Nr 43, poz. 277 ze zm.) oraz § 9 ust. 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. Nr 152, poz. 1732 ze zm.). [...] Komendant Wojewódzki Policji z siedzibą w R. rozkazem personalnym z dnia [...] maja 2010 r. działając na wniosek Komendanta Powiatowego Policji w L., na podstawie art. 158 § 1 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej k.p.a., stwierdził nieważność rozkazu personalnego Komendanta Powiatowego Policji w L. nr [...] z dnia [...] marca 2010 r. w przedmiocie podwyższenia dodatku służbowego. Po rozpoznaniu odwołania funkcjonariusza, Komendant Główny Policji rozkazem personalnym z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy zaskarżony rozkaz personalny [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia [...] maja 2010 r. Organ uzasadniając rozstrzygnięcie stwierdził, że w dniu [...] listopada 2009 r. funkcjonariusz pełnił służbę na stanowisku [...] Komendy Powiatowej Policji w L. i w tej dacie nie przysługiwał mu dodatek służbowy, ponieważ miał przyznany na tym stanowisku dodatek funkcyjny. Podwyższenie dodatku służbowego nie wynikało zatem z obowiązujących przepisów prawa, co stanowi wadę o szczególnym ciężarze gatunkowym. Zdaniem organu, oceniane w trybie nadzoru rozstrzygnięcie w sposób jawny i oczywisty jest sprzeczne z obowiązującym porządkiem prawnym, którego skutki są niemożliwie do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie J. B. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji Komendanta Głównego Policji z dnia [...] czerwca 2010 r., z powodu błędnej interpretacji art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., jeśli chodzi o ocenę, że podwyższenie mu dodatku służbowego nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa, gdy w istocie decyzję tę wydano zgodnie z art. 6f i art. 104 § 3 ustawy o Policji. Zwrócił uwagę, że stwierdzając nieważność rozkazu Komendanta Powiatowego Policji w L. z dnia [...] marca 2010 r. przyjęto, że wydający to rozstrzygnięcie organ błędnie dokonał wykładni przepisów prawa, co w jego ocenie nie daje podstaw do stwierdzenia z tego powodu rażącego naruszenia prawa. Wnoszący skargę podniósł, że oceniany rozkaz personalny został wydany przez właściwy organ i na podstawie obowiązujących przepisów prawa. Decyzja przyznająca mu dodatek służbowy miała charakter uznaniowy i organ był uprawniony do jego przyznania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, powołując się na argumentację wyrażoną w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej. Sąd analizuje zaskarżoną decyzję pod względem jej zgodności z prawem materialnym i formalnym obowiązującym w dacie wydania tej decyzji. Stosownie natomiast do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga analizowana według powyższych kryteriów zasługuje na uwzględnienie. Postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest nadzwyczajnym środkiem wyeliminowania z obrotu prawnego ostatecznej decyzji administracyjnej i stanowi odstępstwo od zasady trwałości decyzji administracyjnej wyrażonej w art. 16 § 1 k.p.a. Zatem, celem postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji jest ustalenie istnienia, bądź braku istnienia przesłanek wskazujących na to, że kontrolowana w tym postępowaniu decyzja dotknięta jest wadą określoną w art. 156 § 1 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która: 1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości, 2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, 3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, 4) została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie, 5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały, 6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą, 7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa. Zestawienie to stanowi katalog zamknięty przyczyn stwierdzenia nieważności decyzji. Taka redakcja przepisu, zważywszy również na nadzwyczajny charakter tej instytucji, nie pozwala na stosowanie wykładni rozszerzającej względem tego przepisu. O tym, czy miało miejsce rażące naruszenie prawa, decyduje przede wszystkim oczywistość tego naruszenia i zakres wpływu tego naruszenia na sposób załatwienia sprawy. Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w sprzeczności z przepisami prawa poprzez proste ich zestawienie ze sobą (Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz – J. Borkowski, J. Jendrośka, R. Orzechowski, A. Zieliński, Wydawnictwo Prawnicze – Warszawa, 1985, s. 237, por. także Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz – B. Adamiak, J. Borkowski, Wydawnictwo C.H. Beck – Warszawa 1996, s. 716-721). Nie chodzi w tego typu przypadkach o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny, gdy charakter tego naruszenia powoduje, że decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. W związku z tak zakreślonymi granicami postępowania organ nadzoru nie gromadzi nowych dowodów w sprawie, które prowadziłyby do nowych ustaleń faktycznych. Oceny legalności decyzji ostatecznej dokonuje tylko i wyłącznie na podstawie materiałów zgromadzonych w postępowaniu zwykłym, zakończonym wydaniem decyzji ostatecznej. Tak więc, badany jest stan faktyczny, jak i prawny z daty wydania decyzji, w stosunku do której toczy się postępowanie administracyjne o stwierdzenie jej nieważności. Dokonując konkluzji powyższych wywodów, należy podkreślić, że nie każde naruszenie prawa będzie stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności wydanej decyzji. Tylko rażące naruszenie prawa może skutkować wydaniem rozstrzygnięcia pozytywnego dla strony. Na gruncie niniejszej sprawy nie można jednak mówić o istnieniu tego rodzaju podstaw. Podstawą ocenianego w trybie nadzoru rozkazu personalnego z dnia [...] marca 2010 r. stanowił art. 104 ust. 3 ustawy o Policji, stosownie do którego na stanowiskach innych niż wymienione w ust. 2 policjant za należyte wykonywanie obowiązków służbowych może otrzymywać dodatek służbowy. Natomiast zgodnie z zastosowanym przy wydaniu tego rozkazu § 9 ust. 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego, dodatek służbowy może być podwyższany na stałe lub na czas określony w granicach stawek wynikających z ust. 1 w związku z powierzeniem policjantowi nowych lub dodatkowych zadań bądź obowiązków służbowych na innym stanowisku, a także za wzorową służbę. W dacie wydania ocenianego w trybie nadzoru rozkazu personalnego, tj. w dniu [...] marca 2010 r. J. B. pozostawał na stanowisku [...] Komendy Powiatowej Policji w L. i otrzymywał dodatek służbowy w wysokości [...] zł miesięcznie i wobec tego w tej dacie organ miał możliwość podwyższenia mu otrzymywanego od [...] grudnia 2009 r. dodatku służbowego na podstawie art. 104 ust. 3 ustawy o Policji oraz § 9 ust. 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. Jednocześnie nie można uznać za rażące naruszenie prawa, w takiej sytuacji, wadliwe uzasadnienie wydanego rozstrzygnięcia, skoro oceniana decyzja nie rozstrzyga o spornych interesach stron i w ramach uznania administracyjnego przyznaje stronie uprawnienie. Zdaniem Sądu, nie można przyjąć, że rozkaz ten rażąco naruszył wskazane wyżej przepisy z tego powodu, że podwyższa dodatek służbowy od dnia [...] listopada 2009 r., w którym to dniu funkcjonariusz nie miał jeszcze przyznanego tego dodatku. Niewątpliwie przedmiotowa decyzja w zakresie podwyższenia dodatku służbowego w czasie, gdy ten dodatek funkcjonariuszowi w ogóle nie przysługiwał, tj. od [...] listopada do [...] grudnia 2009 r., była niewykonalna w dniu jej wydania, jednakże nie można powiedzieć, że decyzja z dnia [...] marca 2010 r. była niewykonalna w zakresie podwyższenia dodatku po dniu [...] grudnia 2009 r., od tej daty bowiem funkcjonariusz miał już przyznany przedmiotowy dodatek służbowy na podstawie rozkazu personalnego Komendanta Powiatowego Policji w L. z dnia [...] grudnia 2009 r. Wobec powyższego, nie można przyjąć, że oceniana w trybie nadzoru decyzja była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter stały, co usprawiedliwiałoby stwierdzenie jej nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku. O wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji w całości Sąd orzekł, na podstawie art. 152 tej ustawy.