II SA/Wa 1316/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Mierzejewska, Sędziowie WSA Andrzej Kołodziej (spraw.), , Stanisław Marek Pietras, Protokolant starszy sekretarz sądowy Aneta Duszyńska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 października 2013 r. sprawy ze skargi L. B. na decyzję Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej – oddala skargę – L. B. wnioskiem z dnia [...] lutego 2013 r. skierowanym do Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego zwrócił się o udostępnienie informacji publicznej w postaci kserokopii opracowań sporządzonych przez Wydział do Spraw Ekstremizmów Politycznych Urzędu Ochrony Państwa. W uzasadnieniu wniosku podał, że w tygodniku "W sieci", nr 6 (10) 2013, ukazał się artykuł autorstwa W. G. pt. "Szpieg, Kret i Podwójny Krawiec" na temat rosyjskiego szpiega, który działał w Polsce głównie w środowiskach młodzieżówek narodowych do 2001 r. Wspomniany artykuł prasowy oparty został na dokumentach, które są przedmiotem wniosku L. B., stąd też nie istnieją żadne przeszkody, aby zostały mu one udostępnione. Pismem z dnia [...] marca 2013 r. L. B. skonkretyzował swój wniosek podając, że wnosi o udostępnienie: - dokumentacji dotyczącej wszystkich śledztw, postępowań operacji, rozpracowań itp. prowadzonych przez Urząd Ochrony Państwa w zakresie propagowania nazizmu, faszyzmu, neofaszyzmu czy innych ekstremizmów politycznych, - opracowań Wydziału ds. Ekstremizmów Politycznych dotyczących informacji, iż służby W. P., szczególnie służba wywiadu zagranicznego SWR w kilku krajach Europy Zachodniej sponsorują działalność sieci bojówek neofaszystowskich w tym młodzieżówek w Hiszpanii we Francji i w Niemczech, w których to organizacjach pojawili się również działacze polskiego ruchu narodowościowego. Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] wydaną na podstawie art. 5 ust. 1 i art. 16 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 z późn. zm.) w związku z art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 5 sierpnia 2010 r. o ochronie informacji niejawnych (Dz. U. Nr 182, poz. 1228) oraz art. 104 § 1 i art. 107 § 1 ustawy z dnia 16 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) odmówił udostępnienia wnioskowanych informacji publicznych. Organ stwierdził, że zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie tajemnic ustawowo chronionych. Jeśli zatem przedmiot żądanej informacji stanowi informację niejawną, czy też informację ustawowo chronioną, wówczas informacja publiczna w ogóle nie może zostać udostępniona na podstawie art. 16 ust. 1 w zw. z art. 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W myśl art. 5 ustawy o ochronie informacji niejawnych, ochrona informacji niejawnych przyjmuje formę przyznania tym informacjom jednej z klauzul tajności. Informacja której nadano określoną klauzulę ma charakter niejawny co skutkuje tym, że może być ona udostępniona wyłącznie osobie uprawnionej do dostępu do informacji niejawnej, dającej rękojmię zachowania tajemnicy i tylko w zakresie niezbędnym do wykonywania przez nią pracy lub pełnienia służby na zajmowanym stanowisku albo wykonywania czynności zleconych. Natomiast informacje objęte wnioskiem L. B., dotyczą szeroko pojętych procedur w zakresie propagowania nazizmu, faszyzmu, neofaszyzmu czy innych ekstremizmów politycznych, a tym samym zawierają informacje na temat form i zasad prowadzenia czynności operacyjno-rozpoznawczych oraz stosowanych w związku z ich prowadzeniem środków i metod, a także mogą zawierać informacje o osobie, które zostały uzyskane w toku czynności operacyjno – rozpoznawczych. Przedmiotowe dokumenty stanowią informacje niejawne oznaczone klauzulą "ściśle tajne" bądź "tajne" i dlatego na podstawie art. 5 ust 1 ustawy o dostępie do informacji niejawnych, nie mogą być wnioskodawcy udostępnione. Organ nadmienił również, że zgodnie z art. 39 ust. 3 ustawy o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu (Dz. U. z 2010 r. Nr 29, poz. 154 z późn. zm.) wobec tego, że dokumenty dotyczą form i zasad prowadzenia czynności operacyjno-rozpoznawczych obowiązuje dodatkowy, kwalifikowany, bezwzględny zakaz udostępniania. Pismem z dnia [...] kwietnia 2013 r. L. B. wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy. W uzasadnieniu wniosku stwierdził, że skoro do przedmiotowych dokumentów miał dostęp autor artykułu prasowego, to również on powinien uzyskać do nich dostęp. Natomiast stosowanie różnych rozstrzygnięć w dwóch jednakowych przypadkach jest złamaniem naczelnych zasad konstytucyjnych jak i art. 7 i art. 8 Kodeksu postępowania administracyjnego jest więc nieprawne. Ponadto L. B. zarzucił organowi, że ten nie przeprowadził kwalifikacji posiadanej dokumentacji przez zbadanie, które z dokumentów mają status informacji publicznej, a które są go pozbawione. Dopiero po przeprowadzeniu wnikliwej analizy organ mógł rozważyć, które informacje są niejawne, a które można udostępnić. Po wykonaniu wyżej wskazanych czynności organ mógłby udzielić informacji, odmówić jej udostępnienia w formie decyzji administracyjnej albo poinformować, że sprawa nie ma charakteru informacji publicznej. L. B. za błędne uznał postępowanie organu, który z góry założył, że wszystkie objęte wnioskiem informacje są ściśle tajne. Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego decyzją z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 kpa w zw. z art. 5 ust. 1 i art. 16 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz w zw. z art. 5 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie informacji niejawnych, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ podał, że po ponownym przeprowadzeniu czynności wyjaśniających uzyskał potwierdzenie, że informacje o udostępnienie, których wnioskuje L. B. oznaczone są klauzulą "tajne", a ponadto stanowią część dokumentacji oznaczonej klauzulą "ściśle tajne", dlatego też na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji niejawnych nie mogą być udostępnione. L. B. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższą decyzję wnosząc o jej uchylenie i nakazanie organowi udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej. L. B. podniósł, że autorowi wspomnianego wyżej artykułu prasowego umożliwiono dostęp do przedmiotowych informacji, wobec skarżącego te same informacje zostały uznane za "ściśle tajne", a więc nie podlegające udostępnieniu. Takie działanie jest zdaniem skarżącego sprzeczne z konstytucyjnymi zasadami państwa demokratycznego i równości wobec prawa co jest działaniem bezprawnym. Skarżący zwrócił także uwagę, że obowiązkiem organu było przeprowadzenie kwalifikacji dotyczącej udostępnienia dokumentacji w sprawie polegającej na rozważeniu, które informacje były poufne, a wobec których można rozważyć udostępnienie. Błędne było więc postępowanie organu z góry zakładające, że wszystkie żądane informacje są "ściśle tajne" tym bardziej, że dotyczą dokumentów archiwalnych. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał twierdzenia zawarte w zaskarżonej decyzji oraz wniósł o oddalenie skargi jako bezzasadnej. Organ podał, że nie przekazywał autorowi artykułu prasowego żadnych informacji w związku z opublikowanym w tygodniku "W sieci" artykułem pt. "Szpieg, Kret i Podwójny Krawiec". Dodał również, że Prokuratura Okręgowa w [...] prowadzi śledztwo o sygn. akt [...] w sprawie o przestępstwo ujawnienia informacji niejawnej, o którym mowa w art. 265 § 1 kodeksu karnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego z przepisami obowiązującymi w dacie jego wydania. Innymi słowy, sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego. Skarga analizowana pod tym kątem nie zasługuje na uwzględnienie. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w art. 61 ust. 1 stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (ust. 2). Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (ust. 3). Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), reguluje zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych, wskazuje, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu i kiedy żądane informacje nie mogą zostać udostępnione. Ustawa znajduje zastosowanie jedynie w sytuacjach, gdy spełniony jest jej zakres podmiotowy i przedmiotowy. Informacją publiczną jest zgodnie z art. 1 ust. 1 i art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej, każda informacja o sprawach publicznych, a więc każda wiadomość wytworzona lub odnosząca się do władz publicznych, a także wytworzona lub odnosząca się do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Artykuł 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej stanowi, że obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: organy władzy publicznej, organy samorządów gospodarczych i zawodowych, podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa, podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Nie ulega wątpliwości, że informacje objęte żądaniem L. B. posiadają przymiot informacji publicznej, również Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego jako organ powołany w miejsce Szefa Urzędu Ochrony Państwa jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, jeśli nie funkcjonuje ona już w obiegu publicznym i jeśli w ogóle może zostać udostępniona. W niniejszej sprawie przedmiotem sporu jest kwestia możliwości udostępnienia informacji publicznej, która jest informacją niejawną stanowiącą tajemnicę państwową. Zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych. Przepisy ustawy z dnia 5 sierpnia 2010 r. o ochronie informacji niejawnych mają charakter lex specialis w stosunku do przepisów regulujących dostęp do informacji publicznej co oznacza, że są stosowane na zasadzie pierwszeństwa i wyłączają dostęp do informacji publicznej. W takim przypadku jeśli informacja publiczna jest informacją niejawną, wówczas w ogóle nie może zostać udostępniona bez względu na to, czy wnioskodawca domaga się jej udzielenia w wymiarze cząstkowym, globalnym czy też w zestawieniu statystycznym. W takiej sytuacji organ ma obowiązek wydania na podstawie art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Informacjom będącym przedmiotem wniosku L. B. nadano klauzulę "tajne" i "ściśle tajne" w związku z tym organ nimi władający jest zobowiązany przepisami o randze ustawowej do ich permanentnej i całościowej ochrony. Osoby które dopuściły do uchybień w tym względzie ponoszą sankcje dyscyplinarne i karne. Sąd podziela stanowisko organu, że wnioskowane informacje oprócz tego, że stanowią informacje niejawne, to mieszczą się w dyspozycji art. 39 ust. 3 ustawy z dnia 24 maja 2002 r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu (Dz. U. z 2010 r. Nr 29, poz. 154, z późn. zm.), albowiem dotyczą form i zasad prowadzenia czynności operacyjno – rozpoznawczych oraz stosowanych w związku z ich prowadzeniem środków i metod, a także mogą zawierać informacje o osobie, które zostały uzyskane w toku czynności operacyjno - rozpoznawczych. A zatem, w stosunku do tych informacji, pomimo rygorów ustawy o ochronie informacji niejawnych, obowiązuje dodatkowo kwalifikowany, bezwzględny zakaz ich udostępnienia. Podkreślić należy, że informacje niejawne zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy o ochronie informacji niejawnych, mogą być udostępnione wyłącznie osobie dającej rękojmię zachowania tajemnicy i tylko w zakresie niezbędnym do wykonywania przez nią pracy lub pełnienia służby na zajmowanym stanowisku albo wykonywania czynności zleconych. Natomiast według art. 8 ust. 1 ustawy o ochronie informacji niejawnych, informacje niejawne, którym nadano określoną klauzulę tajności, mogą być udostępnione wyłącznie osobie uprawnionej, zgodnie z przepisami ustawy dotyczącymi dostępu do określonej klauzuli tajności. Powyższych przesłanek z całą pewnością nie spełnia skarżący L. B., nie jest bowiem adresatem wspomnianej normy prawnej. Swoje żądanie do informacji wywodzi z przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, gdzie otrzymać informacje może zgodnie z ustawą każdy bez potrzeby jakiegokolwiek uzasadniania swojego wniosku. Jeśli przedmiotem żądania są informacje objęte klauzulą "tajne" i "ściśle tajne" wtedy interes publiczny winien górować nad indywidualnym interesem zainteresowanego. Interes publiczny należy rozumieć w tym przypadku jako zapewnienie ogólnie rozumianego bezpieczeństwa państwa, w tym w stosunkach międzynarodowych czy też w prowadzonej polityce zagranicznej. Ograniczenia w korzystaniu z prawa do informacji publicznej wprowadzane są tylko w niezbędnym zakresie w demokratycznym państwie prawnym i jak już wspomniano, mają swoje źródło w przepisach art. 61 ust. 3 Konstytucji RP. Podkreślić również należy, że autor artykułu zamieszczonego w tygodniku "W sieci", pt. "Szpieg, Kret i Podwójny Krawiec" posłużył się informacjami, które zawierają klauzule "tajne" i "ściśle tajne", lecz nie oznacza to wprost, iż zostały mu one udostępnione przez organ. Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego stwierdził bowiem, że zawiadomił prokuraturę o podejrzeniu popełnienia przestępstwa ujawnienia informacji niejawnej, o którym mowa w art. 265 § 1 kodeksu karnego, w wyniku czego w Prokuraturze Okręgowej w [...] prowadzone jest śledztwo o sygn. akt [...] . Reasumując, podjęte w sprawie decyzje Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego zostały wydane na podstawie prawidłowo zastosowanych przepisów prawa materialnego, zaś postępowanie administracyjne zmierzające do ich wydania prowadzone było zgodnie z regułami określonymi w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2013 r. poz. 267). Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji wyroku.