II SA/Wa 1316/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Łukasz Krzycki (spr.), Sędzia WSA Sławomir Fularski, Sędzia WSA Stanisław Marek Pietras, Protokolant Adrianna Siniarska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 grudnia 2019 r. sprawy ze skargi R. F. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów oddala skargę Zaskarżonym aktem, wobec treści art. 8a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2018 r., poz. 132, ze zm.), zwanej dalej "ustawą zaopatrzeniową", w zw. z art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a.", odmówiono wyłączenia stosowania wobec p. R. F. - zwanego dalej "Wnioskodawcą" - art. 15c, 22a i 24a ustawy zaopatrzeniowej. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przywołano następujące okoliczności faktyczne i prawne uwarunkowania sprawy: – Wnioskodawca - pismem z [...] kwietnia 2017 r. - wystąpił o zastosowanie wobec niego art. 8a ustawy zaopatrzeniowej; w uzasadnieniu wniosku wskazał, że [...] września 1982 r. rozpoczął służbę w Wydziale [...] Wojewódzkiego Urzędu Spraw Wewnętrznych w [...] na stanowisku [...]; do jego obowiązków należało wypisywanie nowych [...] i przedłużanie ważności tych, które już wystawiono; z uwagi na charakter zadań realizowanych przez ówczesny Wydział [...] Wnioskodawcy nie poddano weryfikacji; [...] kwietnia 1991 r. rozpoczął służbę na stanowisku [...] w Wydziale [...] Komisariatu [...] Policji w [...]; pełnił on służbę w pionie [...] do momentu przejścia na emeryturę, tj. do [...] lutego 2006 r.; wraz z zakończeniem służby Wnioskodawca otrzymał podziękowania za wieloletnią, nienaganną służbę, rzetelne wypełnianie obowiązków oraz dużą samodzielność, zaangażowanie i konsekwencję w działaniu; podwyższono mu także dodatek służbowy; Wnioskodawca podkreślił, że pełnienie służby było dla niego zaszczytem, a noszenie munduru powodem do dumy, ale przebieg pracy zawodowej miał ogromny wpływ na obecny stan jego zdrowia, – z akt sprawy wynika, że Wnioskodawcę zwolniono ze służby w Policji z dniem [...] lutego 2006 r.; przyznano mu prawo do emerytury i renty inwalidzkiej, których wysokość ustalono z uwzględnieniem art. 15c i art. 22a ustawy zaopatrzeniowej; Wnioskodawcy wypłacana jest emerytura jako świadczenie korzystniejsze, – Instytut Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu - zwany dalej "IPN", uznał, że Wnioskodawca pełnił służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ustawy zaopatrzeniowej, od [...] września 1982 r. do [...] lipca 1990 r. - przez 7 lat i 11 miesięcy, tymczasem całkowity okres jego służby wynosi 23 lata, 5 miesięcy i 27 dni; do wysługi emerytalnej zaliczono również 1 rok, 11 miesięcy i 19 dni zasadniczej służby wojskowej, – w kopii akt osobowych - przekazanych przez IPN - nie ma dokumentów wskazujących aby Wnioskodawca nierzetelnie wykonywał zadania i obowiązki służbowe po 12 września 1989 r.; potwierdzają to także informacje dotyczące przebiegu służby Wnioskodawcy przekazane w piśmie Komendanta Głównego Policji z [...] listopada 2017 r. – na podstawie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, można wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a tej ustawy w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b, ze względu na: - krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz - rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia, – wskazane w tym artykule przesłanki muszą być spełnione łącznie, – przy rozstrzyganiu spraw - w myśl art. 8a ustawy zaopatrzeniowej - fundamentalne znaczenie ma zawarcie w nim dwóch przesłanek, których spełnienie otwiera możliwość zastosowania wyjątku względem konkretnej osoby; przepis ten nakłada także na właściwy organ obowiązek weryfikacji, czy rozpatrywana sprawa stanowi szczególnie uzasadniony przypadek; tylko w takiej sytuacji ustawodawca dopuszcza możliwość wyłączenia stosowania przepisów ogólnych, – art. 8a ustawy zaopatrzeniowej w pierwszym rzędzie nakłada na organ obowiązek weryfikacji spełnienia przez stronę przesłanek określonych w ust. 1 pkt 1 i 2 tego przepisu; są one nieostre; intencją ustawodawcy było więc indywidualne podejście do każdej sprawy, poprzez wprowadzenie uznania administracyjnego, – analizując pierwszą z przesłanek wskazano na konieczność indywidualnej oceny krótkotrwałości, z zastrzeżeniem, że powinna być ona rozpatrywana przede wszystkim w ujęciu bezwzględnym - jako długość służby na rzecz totalitarnego państwa; dodatkowo organ winien ocenić powyższą przesłankę w aspekcie proporcjonalnym - porównanie stosunku służby na rzecz totalitarnego państwa do całości okresu służby; oznacza to, że - obok oceny, czy dany okres może być uznany jako "krótkotrwały" w ujęciu ogólnym - powinien on być także oceniony abstrakcyjnie - jako stosunek tego czasu do całego okresu służby; krótkotrwałość jest wprawdzie pojęciem nieostrym - trudno określić choćby przybliżoną jego definicję - jednak oparłszy się na wykładni językowej, krótkotrwałość jest tożsama z nietrwałością, przelotnością lub chwilowością; synonimami tego słowa ze słownika wyrazów bliskoznacznych są: "chwilowy, doraźny, nie długi, niestały, nietrwały, okresowy, przejściowy, przemijający, tymczasowy, krótkookresowy, czasowy, trwający krótko, niedługo trwający, nieustabilizowany, szybki, epizodyczny" (Wielki słownik wyrazów bliskoznacznych, Wydawnictwo Naukowe PWN, 2005 r.), – w piśmiennictwie i orzecznictwie powszechnie akceptowane jest pierwszeństwo wykładni językowej (tak np. wyrok Sądu Najwyższego z 12 czerwca 2015 r., sygn. akt II CSK 518/14), – dalej w uzasadnieniu zamieszczono uwagi dotyczące właściwego rozumienia art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej, co do pozostałych przesłanek zastosowania wskazanego tam wyjątku (rzetelność służby, szczególnie uzasadniony przypadek), – w przedmiotowej sprawie nie jest spełniona przesłanka krótkotrwałego pełnienia służby przed dniem 31 lipca 1990 r.; gdy Wnioskodawca pełnił służbę na rzecz totalitarnego państwa przez 7 lat i 11 miesięcy - co stanowi około 33% całego okresu służby - nie zachodzi przypadek służby krótkotrwałej; przedmiotowy okres służby na rzecz totalitarnego państwa zarówno w ujęciu bezwzględnym - długości tego okresu, jak i w ujęciu proporcjonalnym - stosunku długości tego okresu do całego okresu służby, nie może być oceniony jako krótkotrwały; niemal 8-letni czas realizacji obowiązków służbowych nie ma charakteru tymczasowego, doraźnego, czy epizodycznego; Wnioskodawca dokładnie zaznajomił się przez ten okres ze specyfiką realizowanych zadań oraz ich charakterem, – wskazano również, że w ocenie organu spełniona jest przesłanka rzetelnego pełnienia służby i szczególnie uzasadnionego przypadku. W uzasadnieniu skargi podzielono pogląd organu, w myśl którego przesłanki wskazane w art. 8a ustawy zaopatrzeniowej są nieostre. Jednocześnie Wnioskodawca nie zakwestionował długości okresu swojej służby – zarówno w wymiarze całkowitym, jak i czasu jej pełnienia na rzecz totalitarnego państwa. Wskazał jednak, że należy jego przypadek uznać za szczególnie uzasadniony. Praca wykonywana przez niego przed 31 lipca 1990 r. nie polegała bowiem na pełnieniu służby, a na wykonywaniu pracy administracyjnej w Wydziale [...]. Wnioskodawca nie podejmował żadnych decyzji, nie wykonywał także zadań do jakich zobowiązany był resort w zakresie realizacji zadań ówczesnego państwa. W skardze podkreślono, że organ nie podważył rzetelności wykonywanych przez Wnioskodawcę zadań i obowiązków w trakcie pełnienia służby po 12 września 1989 r. Natomiast odnosząc się do braku w dokumentacji służby Wnioskodawcy informacji o wykonywaniu przez niego obowiązków z narażeniem życia i zdrowia wskazano, że nie wyklucza to zastosowania art. 15c, 22a i 24a ustawy zaopatrzeniowej. W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. W trakcie rozprawy (k. 22) pełnomocnik Wnioskodawcy podniósł, że organ nie oceniał w ogóle merytorycznej pracy Wnioskodawcy opierając się wyłącznie na informacji przedstawionej przez Instytut Pamięci Narodowej. Sąd zważył, co następuje: Prawidłowe jest stanowisko organu administracji, prezentowane w zaskarżonym akcie, co do istotnych uwarunkowań formalnych i faktycznych sprawy, gdy chodzi o ocenę, czy służba Wnioskodawcy na rzecz totalitarnego państwa może być uznana za krótkotrwałą. Jest to jeden z niezbędnych warunków zastosowania wyjątku, wskazanego art. 8a ustawy zaopatrzeniowej. Wobec uprzedniego szczegółowego zreferowania argumentacji organu, jego powtarzanie byłoby zbędne. Sąd przyjmuje je za własne z poniższym zastrzeżeniem. Wyłożenie przez organ sformułowania "krótkotrwała służba" jest wprawdzie nazbyt wąskie. Sąd w tym zakresie przychyla się do rozumienia tego pojęcia zaprezentowanego w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z Warszawie z 3 czerwca 2019 r. o sygn. akt II SA/Wa 2346/18. Jego treść jest znana organowi, zaś dostępna dla Wnioskodawcy w sieci teleinformatycznej (na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query - w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Jak trafnie wskazano w uzasadnieniu tego orzeczenia, pojęcie krótkotrwały, gdy odnosić go do okresu pracy (czy służby), nie oznacza wyłącznie zatrudnienia "tymczasowego", "doraźnego" czy "epizodycznego". Może obejmować okres nawet kilku lat. Jednak – w ocenie Sądu w tym składzie - nie mieści się w nim świadczenie pracy przez niemal 8 lat (dokładnie 7 lat i 11 miesięcy), niezależnie od ogólnego okresu aktywności zawodowej danej osoby, czy nawet całego czasu funkcjonowania państwa totalitarnego, w rozumieniu ustawy zaopatrzeniowej. Sąd ma przy tym na uwadze, że rozumienie danego pojęcia w poszczególnych przypadkach i realiach spraw pozostaje w związku z wyłącznie subiektywną oceną osoby jej dokonującej (piastuna organu bądź osoby przezeń upoważnionej, członków składu orzekającego sądu). Nie jest możliwe, np. precyzyjne określenie granic, w jakich warunek ten należałoby uznać za spełniony. Kluczowe fakty w niniejszej sprawie nie są sporne - całkowity okres służby Wnioskodawcy oraz czas jej pełnienia na rzecz totalitarnego państwa, w rozumieniu art. 13b ustawy zaopatrzeniowej. Wobec wskazanych uwarunkowań i wyrażonej w art. 8a ustawy zaopatrzeniowej woli prawodawcy, bez znaczenia pozostaje czy spełnione są inne przesłanki zastosowania wyjątku. Nie występuje bowiem w sprawie przesłanka krótkotrwałości służby, stanowiąca jeden z niezbędnych z warunków zastosowania wyjątku – wskazanego w danej regulacji. Chybione są więc zarzuty skargi, co do tego, że niniejszą sprawę należało rozpatrywać pod kątem uznania przypadku Wnioskodawcy za szczególnie uzasadniony. Nie występuje bowiem w sprawie przesłanka krótkotrwałości służby, stanowiąca jeden z niezbędnych warunków zastosowania wyjątku - wskazany art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy. Nie mógł mieć więc w sprawie znaczenia - podnoszony we wniosku, a następnie w skardze – charakter wykonywanych przez Wnioskodawcę obowiązków. Wedle treści regulacji, tego rodzaju szczególne okoliczności mogłoby mieć - z woli prawodawcy - znaczenie wyłącznie przy krótkotrwałym pełnieniu służby – tak pojęcie szczególnie uzasadnionego przypadku, w zdaniu wstępnym art. 8 ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej. W skardze trafnie podniesiono, że w sprawie nie kwestionowano rzetelności wykonywania obowiązków służbowych przez Wnioskodawcę. Nie może to mieć jednak znaczenia w niniejszej sprawie. Przesłanka rzetelnego pełnienia służby po 1990 roku musi występować łącznie z warunkiem krótkotrwałej służby na rzecz totalitarnego państwa (tak art. 8a ust. 1 pkt 2) oraz zaistnienia innych szczególnych okoliczności (tak zdanie wstępne). Przesądza o tym zastosowanie przez pracodawcę na końcu pkt 1 w art. 8 ust. 1 wyrazu "oraz", oznaczającego koniunkcję. Brak bowiem podstaw, aby przyjąć, jakoby użycie przez prawodawcę danego spójnika, mające konkretny skutek, nie odzwierciedlało jego faktycznych intencji, gdy chodzi o stanowioną normę prawną. W tym kontekście bezzasadne są zarzuty skargi. Sąd nie dostrzegł także z urzędu wad w zaskarżonym akcie, które przemawiałyby za jego wyeliminowaniem z obrotu prawnego. Z przytoczonych wyżej przyczyn, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), orzeczono jak w sentencji.