II SA/Wa 1319/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Radziszewska-Krupa (spr.), Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas, Asesor WSA Dorota Kozub-Marciniak, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 9 grudnia 2025 r. sprawy ze skargi A. G. na postanowienie Szefa Krajowej Administracji Skarbowej z dnia [...] maja 2025 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania oddala skargę I. Stan sprawy przedstawia się następująco: 1. Szef Krajowej Administracji Skarbowej (zwany dalej "Szefem KAS") postanowieniem z [...] maja 2025r. nr [...] utrzymał w mocy postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] (zwany dalej "DIAS") z [...] kwietnia 2025r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie przywrócenia do służby w Służbie Celno-Skarbowej (zwana dalej "SCS") w charakterze funkcjonariusza oraz w sprawie ustalenia, że stosunek służbowy A. G. (zwana dalej "Skarżącą") trwał od [...] czerwca 2017r. do [...] września 2019r. na warunkach, które obowiązywały Skarżącą do [...] maja 2017r. W uzasadnieniu postanowienia Szef KAS wskazał, że Skarżąca złożyła do Sądu Rejonowego w [...] pozew o przywrócenie do służby w SCS w charakterze funkcjonariusza ewentualnie o ustalenie istnienia stosunku służby nieprzerwanie od [...] czerwca 2017r. do [...] września 2019r. na ostatnich warunkach, które obowiązywały Skarżącą w SCS do [...] maja 2017r. Skarżąca wniosła ponadto, w przypadku uznania, że brak jest możliwości przywrócenia do służby lub ustalenia stosunku służby, o wypłatę odszkodowania za niezgodne z prawem zwolnienie ze służby. Sąd Rejonowy w [...] Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych (zwany dalej "SR") postanowieniem z [...] września 2024r. sygn. akt [...], po rozpoznaniu sprawy z powództwa Skarżącej przeciwko Skarbowi Państwa - Izbie Administracji Skarbowej w [...], w przedmiocie wniosków pełnomocnika pozwanego o odrzucenie pozwu, postanowił odmówić odrzucenia pozwu. Sąd Okręgowy w [...] Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych (zwany dalej "SO") postanowieniem z [...] listopada 2024r. sygn. akt [...], w wyniku zażalenia DIAS, uchylił ww. postanowienie SR i przekazał sprawę do rozpoznania DIAS. DIAS ww. postanowieniem z [...] kwietnia 2025r. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie przywrócenia Skarżącej do służby w SCS w charakterze funkcjonariusza i w sprawie ustalenia, że stosunek służbowy Skarżącej trwał od [...] czerwca 2017r. do [...] września 2019r. na warunkach, które obowiązywały Skarżącą do [...] maja 2017r. DIAS podniósł, że w sprawie zachodzi inna uzasadniona przyczyna odmowy wszczęcia postępowania, tzn. brak jest materialno-prawnej podstawy rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym. Żaden przepis ustawy z 16 listopada 2016r. - Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz.U. poz. 1948, ze zm., zwanej dalej "u.w.KAS"), ani ustawy z 16 listopada 2016r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz.U. z 2023r. poz. 615, ze zm., zwanej dalej "u.KAS") nie wskazuje, że w zakresie określonym alternatywnymi żądaniami Skarżącej, organ administracji publicznej rozstrzyga władczo w drodze decyzji administracyjnej, a także nie wskazuje władczej formy działania organu w sposób pośredni. DIAS wskazał też, że przepisy nie przewidują wydawania decyzji określającej bądź ustalającej istnienie lub nieistnienie stosunku służbowego w danym przedziale czasowym, czy też decyzji o przywróceniu do służby. Organ administracji publicznej może orzekać w procesowej formie decyzji administracyjnej tylko wówczas, gdy upoważnia go do tego przepis powszechnie obowiązującego prawa materialnego. Postanowienie DIAS doręczono Skarżącej 9 kwietnia 2025r. Skarżąca w zażaleniu z 16 kwietnia 2025r. wniosła o zmianę ww. postanowienia DIAS i pozytywne rozpoznanie dochodzonych roszczeń, zarzucając naruszenie: 1) art. 171 ust. 1 u.w.KAS - przez stwierdzenie, że wobec przyjętej propozycji nowych warunków zatrudnienia, dotychczasowy stosunek służby przekształcił się w stosunek pracy, choć ujednolicone orzecznictwo stanowczo podnosi, że w takim przypadku funkcjonariusz został zwolniony ze służby; 2) art. 165 ust. 7 u.w.KAS - przez błędną interpretację i nieprawidłowe zastosowanie przepisu, przez zastosowanie pozaustawowych przesłanek, w tym przedmiotowych, jak bieżące zadania funkcjonariusza, w miejsce podmiotowych regulowanych tym przepisem, a także nieprawidłową interpretację, że przepis dawał prawo do autonomicznego i uznaniowego ucywilnienia funkcjonariusza; 3) art. 61a § 1 k.p.a. - przez odmowę wszczęcia postępowania w sprawie przywrócenia i ustalenia istnienia stosunku służby oraz błędne uznanie, że w sprawie wystąpiły przesłanki z tego przepisu; 4) art. 184 ust. 1 i art. 185 w zw. z art. 276 u.KAS i art. 104 § 1 k.p.a. - przez odmowę przywrócenia do służby i ustalenia istnienia stosunku służby. Szef KAS w związku z tym wyjaśnił, że podstawę rozstrzygnięcia stanowił art. 61a § 1 k.p.a., zgodnie z którym, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Na postanowienie, o którym mowa w § 1, służy zażalenie (art. 61a § 2 k.p.a.). Ustawodawca wprowadził zatem dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Jedną z nich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną, a drugą - zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Przyczyn tych nie skonkretyzowano w ustawie, ale w orzecznictwie przyjmuje się, że inną uzasadnioną przyczyną odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego są sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania. Do przyczyn tych należą w szczególności okoliczności, które doprowadziłyby do wszczęcia postępowania wymagającego po jego zakończeniu wznowienia postępowania (art. 145-145b k.p.a.) lub stwierdzenia nieważności wydanej w nim decyzji (art. 156 § 1 k.p.a.). Organ administracji publicznej, stosownie do art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej. Tym samym z art. 61a § 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. wynika, że uzasadnioną przyczyną odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego jest oczywisty brak podstaw prawnych do wydania w jego toku decyzji załatwiającej wniesione żądanie (por. wyrok NSA z 22 lipca 2014r. sygn. akt I OSK 1635/14 sygn. akt I SA/Bk 731/19, IV SA/Po 773/19, II SA/Łd 405/19). Możliwość zastosowania przez organ analizowanego przepisu wymaga ustalenia, czego dotyczy wniosek i wszczęcia, jakiego postępowania oczekuje podmiot składający pismo. Szef KAS wskazał, że w sprawie należało zbadać czy w obowiązującym stanie prawnym brak jest — jak przyjął DIAS - podstaw normatywnych do merytorycznego załatwienia w drodze decyzji administracyjnej żądania Skarżącej z [...] grudnia 2023r. dotyczącego przywrócenia do służby w SCS w charakterze funkcjonariusza ewentualnie ustalenia istnienia stosunku służby nieprzerwanie od [...] czerwca 2017r. do [...] września 2019r. na ostatnich warunkach, które obowiązywały Skarżącą w SCS do [...] maja 2017r. W ocenie Szefa KAS spełniono przesłankę wystąpienia "innych uzasadnionych przyczyn" uniemożliwiających prowadzenie postępowania administracyjnego, którą jest brak podstawy materialnoprawnej do wydania decyzji administracyjnej w tego rodzaju sprawie. Skarżąca w oświadczeniu z [...] czerwca 2017r. przyjęła propozycję zatrudnienia złożoną w piśmie DIAS z [...] maja 2017r., na podstawie art. 165 ust. 7 u.w.KAS, w konsekwencji jej stosunek służby został przekształcony w stosunek pracy. Zgodnie z art. 165 ust. 3 u.w.KAS, pracownicy zatrudnieni w izbach celnych oraz urzędach kontroli skarbowej oraz funkcjonariusze celni pełniący służbę w izbach celnych albo w komórkach urzędu obsługującego ministra właściwego do spraw finansów publicznych stali się z dniem wejścia w życie ustawy, odpowiednio pracownikami zatrudnionymi w jednostkach organizacyjnych Krajowej Administracji Skarbowej (zwana dalej "KAS") albo funkcjonariuszami SCS, pełniącymi służbę w jednostkach KAS i zachowali ciągłość pracy i służby. W myśl z art. 165 ust. 7 u.w.KAS, dyrektor KAS, dyrektor izby administracji skarbowej oraz dyrektor Krajowej Szkoły Skarbowości składał odpowiednio pracownikom oraz funkcjonariuszom w terminie do [...] maja 2017r. pisemną propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania. Z art. 170 ust. 2 u.w.KAS wynika, że pracownik lub funkcjonariusz, któremu przedstawiono propozycję zatrudnienia albo pełnienia służby, składał w terminie 14 dni od dnia jej otrzymania oświadczenie o przyjęciu albo odmowie przyjęcia propozycji. Niezłożenie oświadczenia w tym terminie było równoznaczne z odmową przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby. Zgodnie natomiast z art. 171 ust. 1 pkt 2 u.w.KAS, w przypadku przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby, z dniem określonym w propozycji, dotychczasowy stosunek służby przygotowawczej albo stałej przekształcał się w stosunek pracy na podstawie umowy o pracę na czas nieokreślony albo określony. Do czasu podjęcia przez skład siedmiu sędziów NSA uchwały z 1 lipca 2019r. sygn. akt I OPS 1/19, w orzecznictwie występowały rozbieżności dotyczące wykładni art. 171 ust. 1 pkt 2 u.w.KAS, przewidującego przekształcenie dotychczasowego stosunku służby w służbie przygotowawczej lub stałej w stosunek pracy na podstawie umowy o pracę na czas nieokreślony albo określony. Różnica stanowisk dotyczyła tego, czy w przypadku przyjęcia przez dotychczasowego funkcjonariusza złożonej mu propozycji zatrudnienia, po stronie organu istnieje obowiązek wydania decyzji w przedmiocie stosunku służbowego, orzekającej o jego zakończeniu. Z ww. uchwały NSA wynika, że przyjęcie przez funkcjonariusza SCS propozycji zatrudnienia i przekształcenie, z dniem określonym w tej propozycji, na podstawie art. 171 ust. 1 pkt 2 u.w.KAS dotychczasowego stosunku służby w służbie przygotowawczej lub stałej w stosunek pracy na podstawie umowy o pracę odpowiednio na czas nieokreślony albo określony, nie wiąże się z obowiązkiem właściwego organu do wydania decyzji orzekającej o zakończeniu stosunku służbowego. W uchwale tej jednoznacznie wskazano, że zgodnie z art. 165 ust. 7 w związku z art. 170 ust. 2 u.w.KAS, pisemna propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia nie stanowi ani decyzji administracyjnej, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a., ani też innego niż decyzja czy postanowienie aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącej uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisu prawa, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Jest ona natomiast ofertą zawarcia stosunku pracy na podstawie umowy o pracę. Aby ten skutek nastąpił, konieczne jest przyjęcie przez funkcjonariusza złożonej mu oferty. Umowa zostaje zawarta tylko, gdy funkcjonariusz przyjmie propozycję. Nie ulega zatem wątpliwości, że przekształcenie stosunku służbowego w stosunek pracy dochodzi do skutku za zgodną wolą obu stron. Skoro w omawianym przypadku nie dochodzi do wygaśnięcia dotychczasowego stosunku służbowego w oparciu o art. 170 ust. 1 u.w.KAS, to nie ma podstawy, aby przyjąć, że ma tu zastosowanie art. 170 ust. 3 u.w.KAS nakazujący traktowanie wygaśnięcia stosunku służbowego, jak zwolnienia ze służby, którego należy dokonywać w formie decyzji (art. 276 ust. 2 u.KAS). W konsekwencji w przypadku przekształcenia dotychczasowego stosunku służbowego, nie ma w ustawie podstawy prawnej do wydania decyzji w przedmiocie stwierdzenia jego wygaśnięcia. Podobnie nie można wywieść obowiązku wydania decyzji kończącej stosunek służbowy dotychczasowego funkcjonariusza Służby Celnej, który przyjął propozycję zatrudnienia z art. 179 i 180 u.KAS, statuujących przesłanki zwolnienia funkcjonariusza SCS. Przepisy te bowiem nie znają przesłanki zwolnienia funkcjonariusza ze służby z powodu przyjęcia przez niego propozycji pracy, o której mowa, zaś zawarte w tym przepisie wyliczenie przesłanek zwolnienia celnika ze służby posiada charakter zamknięty. Szef KAS wskazał, że domniemanie załatwienia sprawy w drodze decyzji możliwe jest do przyjęcia tylko, gdy przepisy prawa upoważniają organ administracji publicznej do załatwienia sprawy administracyjnej, lecz nie określają formy jej załatwienia. Pogląd o domniemaniu działania w formie decyzji administracyjnej, jeżeli ustawodawca nie sprecyzował prawnej formy działania organu w danej sprawie, ma sens tylko wówczas, gdy przepisy prawa upoważniają organ do załatwienia indywidualnej sprawy administracyjnej w sposób władczy i jednostronny, lecz nie określają formy rozstrzygnięcia tej sprawy. Taka sytuacja nie ma miejsca w przypadku przekształcenia dotychczasowego stosunku służby w służbie przygotowawczej albo stałej w stosunek pracy, ponieważ art. 171 ust. 1 pkt 2 u.w.KAS wyraźnie stanowi, że organ decydując się w odniesieniu do konkretnego funkcjonariusza na zastosowanie tego rozwiązania, ma podjąć stosowne działanie w formie cywilnoprawnej, tzn. ma złożyć propozycję w drodze oświadczenia woli o konkretnej treści. Nie można zatem przyjąć, że w tym zakresie jego działanie ma charakter władczy i jednostronny. DIAS prawidłowo zatem przyjął, że brak jest w sprawie podstaw prawnych do wszczęcia postępowania administracyjnego zmierzającego do wydania decyzji administracyjnej w sprawie przywrócenia Skarżącej do służby w SCS w charakterze funkcjonariusza ewentualnie w sprawie ustalenia istnienia stosunku służby nieprzerwanie od [...] czerwca 2017r. do [...] września 2019r. na ostatnich warunkach, które obowiązywały Skarżącą w SCS do [...] maja 2017r., w związku z przyjętą przez Nią propozycją zatrudnienia. Przyjęcie przez funkcjonariusza propozycji zatrudnienia i przekształcenie, z dniem określonym w propozycji, dotychczasowego stosunku służby w stosunek pracy, nie wiąże się z obowiązkiem organu administracji wydania decyzji orzekającej o zakończeniu stosunku służby (por. wyroki NSA z: 18 czerwca 2020r. sygn. akt I OSK 2778/18; 26 maja 2022r. sygn. akt III 1640/21). Tak, jak nie ma w ww. przypadku podstawy prawnej do wydania decyzji administracyjnej w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia stosunku służby, tak też nie ma podstawy materialnoprawnej do wydania decyzji o trwaniu (ustaleniu istnienia) stosunku służby Skarżącej bądź o przywróceniu funkcjonariusza do służby. Analogiczne poglądy, wyrażał WSA w Warszawie w wyrokach z: 2 grudnia 2022r. sygn. akt II SA/Wa 1296/22; 18 stycznia 2023r. sygn. akt II SA/Wa 1251/22. NSA w wyroku z 3 grudnia 2024r. sygn. akt III OSK 2399/23 stwierdził, że sprawa o ustalenie stosunku służbowego i przywrócenie do służby funkcjonariusza, wobec którego zastosowano mechanizm "konwersji stosunku służbowego w stosunek pracy" jest sprawą cywilną podlegającą kognicji sądów powszechnych, co wynika zarówno z uzasadnienia uchwały NSA z 1 lipca 2019r. sygn. akt I OPS 1/19, w której to uchwale NSA stwierdził, że jeżeli w wyniku przyjęcia złożonej funkcjonariuszowi propozycji zatrudnienia dojdzie do przekształcenia dotychczasowego stosunku służby w służbie przygotowawczej albo stałej w stosunek pracy, to będzie on mógł dochodzić swych praw przed sądem powszechnym, jak i z licznych orzeczeń Sądu Najwyższego (por. wyrok z 16 marca 2023r. sygn. akt III PSKP 19/22 i przywołane tam judykaty). Szef KAS wskazał w związku z tym, że trafne było stanowisko DIAS, że w sprawie nie było prawnych i faktycznych podstaw do wszczęcia i prowadzenia postępowania administracyjnego w oparciu o przepisy k.p.a. Wydanie zatem przez DIAS postanowienia na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. stanowi właściwą formę procesową zakończenia postępowania. Z konstytucyjnej zasady działania organów na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP) i z zasady ustanowionej w art. 6 k.p.a. wynika, że nie można domniemywać stosowania władczej i jednostronnej formy działania, jaką jest decyzja administracyjna, tylko z okoliczności sprawy lub z samego przepisu art. 104 k.p.a. (por. wyroki NSA z: 7 grudnia 2011r. sygn. akt I OSK 30/11; 7 listopada 2017r. sygn. akt I GSK 1830/15). Podstawa załatwienia sprawy w formie decyzji musi znajdować oparcie w przepisach obowiązującego prawa materialnego. W obecnym stanie prawnym niezbędna staje się ścisła ocena dopuszczalności władczej ingerencji w sferę praw i obowiązków jednostki przez administrację publiczną (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, wydanie 7, C.H.Beck., Warszawa 2005, s. 462). DIAS zasadnie przyjął, że brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania Skarżącej w trybie administracyjnym. Odmienne od oceny DIAS stanowisko Skarżącej, co do dopuszczalności prowadzenia przez organ postępowania administracyjnego i wydania decyzji administracyjnej nie stanowi o naruszeniu przez DIAS przywołanych w zażaleniu przepisów. W sprawie nie było możliwe wszczęcie i prowadzenie postępowania administracyjnego, zmierzającego do wydania decyzji w przedmiocie przywrócenia Skarżącej do służby ani też w przedmiocie ustalenia istnienia stosunku służby Skarżącej nieprzerwanie od [...] czerwca 2017r. do [...] września 2019r. na ostatnich warunkach, które obowiązywały Ją w SCS do [...] maja 2017r. Skarżąca w ww. okresie, na mocy przyjętej propozycji zatrudnienia, pozostawała w stosunku pracy, do którego przepisy k.p.a. nie mają zastosowania. Przepisy u.KAS przewidują zamknięty katalog spraw, w których wydaje się rozstrzygnięcia w trybie administracyjnym. Zgodnie z art. 276 u.KAS, przepisy k.p.a. stosuje się jedynie w przypadkach, w których wydano decyzję o przeniesieniu, powierzeniu pełnienia obowiązków służbowych na innym stanowisku, przeniesieniu na niższe stanowisko, przeniesieniu na inne lub równorzędne stanowisko służbowe w związku z reorganizacją jednostki organizacyjnej KAS, określeniu warunków pełnienia służby w związku ze zniesieniem jednostki organizacyjnej KAS, zawieszeniu w pełnieniu obowiązków służbowych oraz decyzję o zwolnieniu ze służby. W katalogu tym nie przewidziano wydawania decyzji ustalającej istnienie bądź nieistnienie stosunku służbowego w określonym przedziale czasowym, jak również decyzji w przedmiocie przywrócenia funkcjonariusza do służby. Na tej podstawie Szef KAS uznał, że ww. postanowienie DIAS jest zgodne z prawem. 2. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Skarżąca reprezentowana przez r.pr. J. P. wniosła o stwierdzenie nieważności "decyzji organu II instancji w całości", a na wypadek uznania, że nie ma ku temu podstaw, o jej uchylenie oraz o zasądzenie na rzecz Skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych, z uwagi na naruszenie: a) art. 138 §1 pkt 1 kpa w zw. z art. 144 k.p.a. - przez utrzymanie w mocy ww. postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego, które doprowadziło do zamknięcia Skarżącej drogi odwoławczej po odrzuceniu pozwu przez Sąd Pracy w [...], na podstawie art. 464 §1 k.p.c. w związku z art. 1 k.p.c., art. 199 § 1 pkt 1 k.p.c. i art. 1991 k.p.c., co doprowadza do niezgodnej z Konstytucją niemożności merytorycznego odwołania się przez Skarżącą od zwolnienia jej ze służby i merytorycznego rozpoznania roszczenia o przywrócenie Jej do służby na podstawie art. 184 i art. 185 u.KAS per analogiam, mimo że takie roszczenie przyznał Sąd Najwyższy wyrokami z 16 marca 2023r. sygn. akt III PSKP 19/22 i z 17 maja 2023r. sygn. akt I PSKP 94/21 - art. 66 § 4 k.p.a. - przez odmowę wszczęcia postępowania administracyjnego i uznanie braku podstawy prawnej do wydania rozstrzygnięcia, gdy zgodnie z wyrokiem NSA z 11 stycznia 2018r. sygn. akt II OSK 2840/17 w sytuacji, gdy strona wniosła podanie do organu, jeżeli uprzednio sąd powszechny uznał się za niewłaściwy, organ ten nie może odmówić podjęcia sprawy. Oznacza to, że w sytuacji przesądzenia w prawomocnym orzeczeniu przez sąd powszechny o braku swojej właściwości i nadania danej sprawie charakteru administracyjnoprawnego, nawet wówczas gdyby organ nie podzielał tego stanowiska, dla zapewnienia stronie prawa do rozpatrzenia jej sprawy przez podmiot władzy publicznej, organ powinien ją rozpatrzyć i wydać rozstrzygnięcie co do meritum. Nieuprawnionym byłoby przyjęcie, że w takim przypadku orzeczenie to wydano bez podstawy prawnej, skoro została ona ukształtowana przez rozwiązania przyjęte w art. 66 § 4 k.p.a. i art. 1991 k.p.c. W konsekwencji odmówienie Skarżącej jakiejkolwiek drogi do merytorycznego rozpoznania roszczenia; - art. 184 i art. 185 w zw. z art. 276 u.KAS - przez stwierdzenie, że DIAS, rozpatrując sprawę Skarżącej po prawomocnym postanowieniu SO z [...] listopada 2024r, sygn. akt: [...], nie miał podstaw prawych do wydania decyzji o odmowie przywrócenia funkcjonariusza do służby, na podstawie art. 184 i 185 w zw. z art. 276 u.KAS, gdyż ustawa ta nie zawiera regulacji materialnoprawnej , która daje podstawy do wyprowadzenia dopuszczalności załatwienia sprawy odmowy przywrócenia do służby w postępowaniu administracyjnym, nie wykonując tym samym wyroku Sądu Pracy; - art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 1 k.p.a. oraz w zw. z art. 464 §1 k.p.c., art. 1 k.p.c., art. 199 § 1 pkt 1 i art. 1991 k.p.c. - przez utrzymanie w mocy postanowienia DIAS i stwierdzenie braku dopuszczalności załatwienia sprawy w postępowaniu admini stracyjnym; - art. 45 ust. 1, art. 77 ust. 2 i art. 60 Konstytucji RP - przez naruszenie prawa do sądu strony i zamknięcie drogi sądowej. - art. 32 ust. 1 Konstytucji RP i art. 112 k.p. - przez nierówne traktowanie pod kątem praw do drogi odwoławczej wobec ucywilnionych funkcjonariuszy SCS; - art. 138 § 1 pkt 2 i art. 1 k.p.a. w zw. z art. 365 k.p.c. - przez wydanie rozstrzygnięcia wbrew mocy wiążącej ww. postanowienia SO z [...] listopada 2024r. Skarżąca wskazała, że jest tzw. "ucywilnionym" funkcjonariuszem SCS w związku z reformą KAS z 2017r. Na podstawie 165 ust. 7 u.w.KAS otrzymała nowe warunki zatrudnienia na podstawie umowy o pracę, które z uwagi na przymus finansowy przyjęła i tym samym stała się pracownikiem zatrudnionym KAS na podstawie umowy o pracę. DIAS nie tylko nie poinformował Skarżącej o przysługujących jej roszczeniach i terminach, w jakich może się odwołać, lecz wprowadził ją w błąd, że takie roszczenia nie istnieją i nie posiadają podstawy prawej. W konsekwencji naruszeń zwolnienia ze służby w wyniku podjęcia nieweryfikowalnej i uznaniowej decyzji podjętej w sposób nieformalny, wbrew przesłankom z art. 165 ust. 7 u.w.KAS, Skarżąca skierowała do Sądu Pracy pozew o przywrócenie do służby. Postępowanie jest kontynuacją postępowania wynikającego z nieprawidłowego - zdaniem Skarżącej – ww. postanowienia SO, odrzucającego pozew Skarżącej, z uwagi na niewyczerpanie drogi administracyjnej, a także wyroku SN z 19 marca 2024r. sygn. III PSKP 21/23, stanowiącego że w sytuacji, gdy stosunek służbowy funkcjonariusza SCS został przekształcony w stosunek pracy na podstawie umowy o pracę, nie dochodzi do konwersji, lecz do ustania stosunku służbowego traktowanego jak zwolnienie ze służby, a odpowiednim trybem rozpatrzenia roszczenia o przywrócenie do służby jest postępowanie administracyjne, a nie postępowanie przed sądem pracy. Skarżąca nie zgadza się z tym wyrokiem, lecz jest objęta tak jak Szef KAS mocą wiążącą postanowienia SO o sygn. akt [...]. Zdaniem Skarżącej Sąd Najwyższych w uzasadnieniach wyroków o sygn. akt III PSKP 21/23 i II PSKP 6/21, popełnił błąd, stwierdzając, że uchwała składu 7 sędziów NSA z 1 lipca2019r. sygn. akt I OPS 1/19 (ONSAiWSA 2019 nr 5, poz. 71) jest wiążąca tylko w sprawie, w której została wydana. Jak słusznie wskazano w postanowieniu NSA z 10 stycznia 2013r. sygn. akt II FSK 824/10, Lex nr 1274250, uchwała składu siedmiu sędziów NSA jest wiążąca w danej sprawie (art. 187 § 2), ma ona ponadto tzw. ogólną moc wiążącą, wynikającą z art. 269 § 1 P.p.s.a. Przepis ten nie pozwala żadnemu składowi sądu administracyjnego rozstrzygnąć innej sprawy w sposób sprzeczny ze stanowiskiem zawartym w uchwale powiększonego składu NSA. Skład, który nie podziela wspomnianego stanowiska, może jedynie ponownie przedstawić dane zagadnienie odpowiedniemu składowi powiększonemu. Zarówno zakres postępowania w wyroku SN z 19 marca 2024r. III PSKP 21/23, jak i w ww. uchwale siedmiu sędziów NSA z 1 lipca 2019r. I OPS 1/19 (ONSAiWSA 2019 nr 5, poz. 71) i w wyroku Sądu Najwyższego o sygn. akt III PSKP 19/22 dotyczą spornej kwestii. W wyrokach wskazano, że w stanie faktycznym sprawy wspólnym we wszystkich sprawach było nieprzeprowadzenie analizy pod kątem kwalifikacji, doświadczenia zawodowego, wiedzy w odniesieniu do funkcjonariuszy przez podjęciem decyzji o złożeniu propozycji służby lub pracy w maju 2017r., co doprowadziło do stwierdzenia, że nie zachowano przepisów u.w.KAS i gwarancjom konstytucyjnym przysługujących funkcjonariuszom SCS. Liczne postępowania sądowe i dowodowe wykazały, że w żadnej z izb administracji skarbowej nie analizowano i nie porównano wszystkich funkcjonariuszy w związku z art. 165 ust. 7 u.w.KAS, i to w oparciu wyłącznie o wskazane w przepisie przesłanki podmiotowe zamiast przedmiotowych, jak bieżące zadania powierzone funkcjonariuszowi. Z uwagi na lukę prawną w przepisach u.w.KAS i brak pouczeń udzielonych przez dyrektorów IAS, rolą sądów wydających orzeczenia było udzielenie odpowiedzi na wątpliwości prawne: jak powinna wyglądać procedura poprzedzająca zaproponowanie funkcjonariuszowi nowych warunków zatrudnienia na podstawie służby lub pracy; jaką przyjąć wykładnię dla ogólnie sformułowanych przesłanek z art. 165 ust. 7 u.w.KAS i jak powinna wyglądać droga odwoławcza funkcjonariusza, który nie zgadzał się z decyzją o tzw. "ucywilnieniu"; jaki sąd jest właściwy do rozpoznania roszczeń; jakie roszczenia w ogóle przysługują w związku ze zwolnieniem ze służby; w jakim terminie złożyć odwołanie czy, a jeśli tak, to z jakim terminem roszczenia ulegają przedawnieniu. Skutkiem wyroków SN o sygn. akt III PSKP 21/23 i 6/21 jest rozdzielenie tożsamej sytuacji ucywilnionych funkcjonariuszy, gdzie część z nich będzie oceniana przez Sądy Pracy, a część na drodze administracyjnej i sądowoadministracyjnej, co kłóci się z zasadami jednolitości prawa i równego dostępu do sądów i równości wobec praw. Powinna być jednolita procedura dla wszystkich ucywilnionych funkcjonariuszy. Ww. wyroki SN zamiast kontynuować ujednolicenie procedury przywracania zwolnionych funkcjonariuszów do służby, wprowadziły zasadę "kto nie popełnił błędu składając skargę do WSA, ten nie może dochodzić swych roszczeń przed Sądem Pracy". W konsekwencji wobec funkcjonariuszy, którzy nie przeszli drogi administracyjnej przekazuje się sprawę do DIAS lub odrzuca pozwy. Pełnomocnik Skarżącej podnosił przed SO, że gdyby się temu podporządkować i kontynuować odwołania drogą sądowoadministracyjną, WSA nie będą mogły wydać rozstrzygnięcia sprzecznego z uchwałą składu 7 sędziów (art. 269 § 1 P.p.s.a.), który nie stoi w kolizji z art. 1991 i art. 464 § 1 k.p.c. Kontynuowanie przekazywania z Sądów Pracy na drogę administracyjną spraw ucywilnionych funkcjonariuszów o przywrócenie do służby, na podstawie art. 184 u.KAS, może doprowadzić do sytuacji, że wielu z nich nie doczeka się rozstrzygnięcia, z uwagi na upływ czasu przy obecnym czasie oczekiwania na wokandę, ale też i przez nadmierną zawiłość prawną i nieprzejrzystość procedury, co kłóci się z podstawowymi konstytucyjnymi zasadami prawa, już raz w ich przypadku naruszonymi. Decyzja Szefa KAS jest spełnieniem scenariusza przepowiadanego i prezentowanego przeciwko przekazywaniu powództw o przywrócenie do służby z sądów pracy na drogę administracyjną. Szef KAS w decyzji z lutego 2025r. umarzając postępowanie, gdyż sprawę uznał za nie administracyjną oraz z uwagi na brak podstawy do wydania decyzji o przywróceniu ucywilnionego funkcjonariusza do służby, wskazał na sam koniec: "W związku z brakiem podstaw prawnych do orzekania w niniejszej sprawie w trybie administracyjnym, a co się z tym wiąże, z uwagi na brak możliwości procedowania sprawy w tym trybie, merytoryczne zarzuty zawarte w odwołaniu nie mogły być przedmiotem badania w ramach kontroli instancyjnej przez organ odwoławczy. Szef KAS, mając powyższe na uwadze postanowił jak w sentencji. Kontynuacja tego impasu prawnego zrodzonego wyrokiem SN z 19 marca 2024r. III PSKP 21/23 doprowadza do cofnięcia się do sytuacji prawnej z lat 2017-2019, w której żaden podmiot ani Sąd w Polsce nie uznawały się za właściwe do merytorycznego rozpoznania roszczeń ucywilnionych funkcjonariuszy. A droga taka musi być, co już przesądzono w orzecznictwie wydanym w analogicznych sprawach. Jak słusznie podnosi Sąd Najwyższy w wyroku z 17 maja 2023r. I PSKP 94/21 ustawa o KAS (ani p.w. KAS) nie przewidziała wprost roszczenia o przywrócenie do służby, chociaż takim terminem posługuje się art. 185 i 186 u.KAS. Ostatnie dwa przepisy nie dotyczą jednak sytuacji, w jakiej znalazł się powód, niemniej stanowią punkt wyjścia do stwierdzenia, że reaktywacja stosunku służbowego jest możliwa w ściśle określonych przypadkach. O ile katalog zdarzeń wymienionych w art. 185 i 186 u.KAS jest zamknięty, o tyle nie oznacza to, że w innych wypadkach takiego roszczenia nie można wyinterpretować z analizy całokształtu norm, w tym także prokonstytucyjnej wykładni prawa, zwłaszcza gdy sąd stwierdzi kardynalne wady w ustawowej procedurze prowadzącej de facto do zakończenia stosunku służbowego i powstania w jego miejsce stosunku pracy. Takie stanowisko prezentuje również Sąd Najwyższy, twierdząc, że strony stosunku służbowego, zawierając umowę o pracę (w wyniku przyjęcia propozycji zatrudnienia w myśl u.w. KAS), jednocześnie przyjmują, że ulega zakończeniu dotychczasowy administracyjnoprawny stosunek służbowy funkcjonariusza służby celno-skarbowej. Nie jest to jednak "przekształcenie", w którym nowy stosunek pracy zastępuje poprzedni (np. odnowienie z art. 506 k.c.), lecz sytuacja, w której poprzedni stosunek służby ulega zakończeniu i strony zawierają nowy (odrębny) stosunek prawny (stosunek pracy). Ta zmiana ma u podstaw ukształtowaną ustawą alternatywę, w której istnieje wybór między przyjęciem propozycji zatrudnienia na podstawie umowy o pracę a wygaśnięciem stosunku służbowego. Wybór zatrudnienia pracowniczego nie oznacza zatem, że stosunek służbowy nie kończy się. Ustanie w takiej sytuacji stosunku służbowego, wynikające w istocie z uzgodnienia, że funkcjonariusz będzie zatrudniony jako pracownik, uzasadnia stwierdzenie, że dochodzi w istocie do zwolnienia z dotychczasowej służby (zob. uchwała SN z 19 lutego 2020r., III PZP 7/19, LEX nr 2780761). SN w postanowieniu z 4 lutego 2021r. II PSKP 6/21 (LEX nr 3117767) podkreślił, że o ile możliwe jest przekształcenie tego samego stosunku prawnego przez zmianę jego warunków i uznaniu, że dochodzi do jego kontynuacji na zmienionych warunkach, o tyle nie ma możliwości kontynuacji administracyjnoprawnego stosunku prawnego przez zastąpienie go stosunkiem cywilnoprawnym. W konsekwencji zakończenie stosunku służbowego otwiera drogę do uznania żądania funkcjonariusza o przywrócenie do służby. Zdaniem Skarżącej przekazanie sprawy z Sądu Pracy na drogę administracyjną nie może prowadzić do odmówienia merytorycznego rozpoznania roszczenia. Zgodnie z ww. wyrokiem NSA z 11 stycznia 2018r. II OSK 2840/17. 3. Szef KAS w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. II. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. 1. Skarga nie jest zasadna. 2. Należy wyjaśnić na wstępie, że stosownie do art. 119 pkt 3 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024r., poz. 935 ze zm., zwana dalej "P.p.s.a.") sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Stwierdzić też trzeba, że Sądy administracyjne, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2023r., poz. 2492 ze zm.) oraz art. 3 § 1 P.p.s.a., sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta polega na ocenie zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd, w myśl art. 134 § 1 P.p.s.a., rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności (§ 2). 3. Skarga oceniana w świetle ww. kryteriów nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżone postanowienie Szefa KAS oraz utrzymane nim w mocy ww. postanowienie DIAS z [...] kwietnia 2025r. o odmowie wszczęcia postępowania nie naruszają prawa. W ocenie Sądu wszystkie podniesione w skardze zarzuty oraz wnioski nie zasługiwały na uwzględnienie. W pierwszej kolejności poddać ocenie należało najdalej idący zarzut naruszenia prawa materialnego, a mianowicie zarzut naruszenia art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 i art. 60 Konstytucji RP przez naruszenie prawa do sądu strony i zamknięcie drogi sądowej. Zdaniem Sądu Szef Kas nie naruszył ww. przepisów, wydając zaskarżone postanowienie, utrzymujące w mocy ww. postanowienie DIAS, w którym powołano prawidłową podstawę prawną - art. 61a § 1 k.p.a. Należy bowiem wskazać, że ustawą z 30 sierpnia 2002r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002r. Nr 153, poz. 1271) skreślono dział V Kodeksu postępowania administracyjnego "Rozstrzyganie sporów kompetencyjnych między organami administracji publicznej a sądami powszechnymi" (art. 4 pkt 7) i jednocześnie do Kodeksu postępowania administracyjnego dodano art. 66 § 4, a do Kodeksu postępowania cywilnego dodano przepis art. 1991. Przepisy te, łącznie z art. 58 § 4 P.p.s.a., są przeszkodą dla orzeczenia o braku swojej właściwości przez organ lub sąd, w przypadku uprzedniego uznania jego właściwości przez inny organ lub sąd, do którego złożono pismo zawierające żądanie rozstrzygnięcia sprawy. Wprowadzenie, z dniem 1 stycznia 2004r., nowych regulacji kompetencyjnych, nastąpiło w warunkach obowiązywania, od 17 października 1997r., przepisu art. 45 ust.1 Konstytucji RP, formułującego prawo do sądu, rozumianego także jako prawo do uzyskania wiążącego rozstrzygnięcia (por. A. Zieliński, Prawo do sądu a struktura sądownictwa, Państwo i Prawo 2003/4/s.20; uzasadnienie uchwały TK z 25 stycznia 1995r. sygn. akt W 14/94, OTK 1995/1/19; uzasadnienie wyroku TK z 12 marca 2002r., sygn. akt P 9/01, OTK-A 2002/2/14). Istotą tego aspektu prawa do sądu jest wykluczenie sytuacji, w której obywatel mający sprawę, której rozpatrzenia domaga się od organów państwa, zostałby postawiony w sytuacji, w której żaden z tych organów, powołując się na przepisy kompetencyjne, nie przyjąłby jego sprawy do merytorycznego rozpoznania (por. Tadeusz Ereciński [w:] T. Erecinski, J. Gudowski, M. Jędrzejewska, Kodeks postępowania cywilnego. Komentarz. Część pierwsza. Postępowanie rozpoznawcze. Część druga. Postępowanie zabezpieczające. Tom 1, LexisNexis, Warszawa 2007, s. 500). Wskazać nadto należy, że niedopuszczalność drogi sądowej dla zgłoszonego roszczenia w normalnym toku postępowania powoduje odrzucenie pozwu (art. 199 § 1 pkt 1 k.p.c.), jeśli jest pierwotna, lub umorzenie postępowania (art. 355 § 1 k.p.c.), jeśli jest następcza. Sąd nie może jednak odrzucić pozwu z tego powodu, że do rozpoznania sprawy właściwy jest organ administracji publicznej lub sąd administracyjny, jeżeli organ administracji publicznej lub sąd administracyjny uznały się w tej sprawie za niewłaściwe (art. 1991 k.p.c.). W sprawach z zakresu prawa pracy i ubezpieczeń społecznych, zgodnie z art. 464 § 1 k.p.c., odrzucenie pozwu (odwołanie) nie może nastąpić z powodu niedopuszczalności drogi sądowej, gdy do rozpoznania sprawy właściwy jest inny organ (Tadeusz Wiśniewski (red.), Kodeks postępowania cywilnego. Komentarz. Tom. II. Artykuły 367–505(39), opublikowano: WKP 2021, komentarz do art. 464, teza 1). Postanowienie w przedmiocie przekazania sprawy właściwemu organowi wydane na podstawie art. 464 k.p.c. kończy postępowanie, a w związku z tym należy doń stosować odpowiednio przepisy dotyczące odrzucenia pozwu (Andrzej Jakubecki (red.), Kodeks postępowania cywilnego. Komentarz do wybranych przepisów nowelizacji 2019, opublikowano: LEX/el. 2019, komentarz do art. 464). SR postanowieniem z [...] września 2024r. sygn. akt [...], po rozpoznaniu sprawy z powództwa Skarżącej przeciwko Skarbowi Państwa - Izbie Administracji Skarbowej w [...], w przedmiocie wniosków pełnomocnika pozwanego o odrzucenie pozwu, postanowił odmówić odrzucenia pozwu. SO postanowieniem z [...] listopada 2024r. sygn. akt [...], w wyniku zażalenia DIAS, uchylił ww. postanowienie SR i przekazał sprawę do rozpoznania DIAS, powołując się na art. 386 § 3 k.p.c. w związku z art. 397 § 3 k.p.c. oraz art. 464 § 1 k.p.c. Zwrócić jednakże należy uwagę, że na tle aktualnej linii orzeczniczej Sądu Najwyższego nie budzi już wątpliwości dopuszczalność drogi sądowej przed sądem powszechnym w sprawach przywrócenia do służby funkcjonariuszy przyjmujących w trybie art. 165 ust. 7 u.w.KAS propozycję zatrudnienia na nowych warunkach (umowy o pracę). W tym zakresie Sąd Najwyższy wielokrotnie stanął na stanowisku, że taki funkcjonariusz zachowuje możliwość domagania się przywrócenia do służby. Nie można bowiem, jak podkreślono, w drodze zabiegów semantycznych pozostawić funkcjonariuszy Służby Celnej bez jakiegokolwiek uprawnienia służącego weryfikacji mechanizmu wprowadzonego przez ustawodawcę, a zmierzającego do "konwersji stosunku służbowego w stosunek pracy", skoro prawo do sądu uznaje się za jedno z fundamentalnych założeń demokratycznego państwa prawnego (por. wyrok Sądu Najwyższego z 16 marca 2023r. sygn. akt III PSKP 19/22). W konsekwencji prawo do wymiaru sprawiedliwości zajmuje tak ważne miejsce, że jakakolwiek interpretacja zawężająca w tym zakresie nie odpowiadałaby ani celowi, ani charakterowi ustroju Rzeczypospolitej Polskiej (zob. orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z: 27 czerwca 1995r. sygn. akt K 4/94, OTK 1995 Nr 1, poz. 16; 13 marca 1996r. sygn. akt K 11/95, 12 OTK 1996 Nr 2, poz. 9). Zachowanie właściwego dostępu do Sądu utrwala pożądany wzorzec gwarancyjny, zapobiegając jednocześnie dewaluacji tego prawa, przez pozostawienie określonego rozstrzygnięcia poza zakresem kontroli sądowej lub gwarantującego tylko formalne (pozorne) postępowanie sądowe (por. wyrok Sądu Najwyższego z 16 marca 2023r. sygn. akt III PSKP 19/22 i przywołane tam judykaty). Jak trafnie podkreślił Sąd Najwyższy w ww. wyroku, funkcjonariusz miał niewątpliwie wpływ tylko na powstanie nowego zatrudnienia na podstawie umowy o pracę (wskutek przyjęcia proponowanych warunków pracy i płacy). Nie miał zaś wpływu na dalsze trwanie stosunku służbowego. Stosunek ten bowiem albo wygasał, gdy odmówił przyjęcia propozycji zatrudnienia pracowniczego, albo "nie istniał dalej", gdy funkcjonariusz przyjął propozycję pracowniczego zatrudnienia. Mechanizm ten, oparty na selektywnej formule, pozostaje w opozycji do ugruntowanego poglądu, zgodnie z którym stosunek służbowy funkcjonariusza cechuje określona ochrona prawna przejawiająca się w dalej idących gwarancjach trwałości niż klasyczne reguły stabilizacji stosunku pracy. Stąd zagadnienie jest doniosłe nie tylko z teoretycznego, ale przede wszystkim z praktycznego punktu widzenia. Dotyczy ono bowiem pracowników służby publicznej, których trwałość stosunku służby jest jedną z istotnych gwarancji realizacji zasady rzetelności i sprawności działania instytucji publicznych, która zawarta jest w preambule Konstytucji RP (zob. M.J. Zieliński: Ustawowe wygaszanie stosunku służby [w:] 14 Między ideowością a pragmatyzmem - tworzenie, wykładnia i stosowanie prawa. Księga Jubileuszowa dedykowana Profesor Małgorzacie Gersdorf, red. nauk. K. Rączka, B. Godlewska-Bujok, E. Maniewska, W. Ostaszewski, M. Raczkowski, A. Ziętek-Capiga, Wolters Kluwer 2022, s. 788). Analogiczne stanowisko prezentował Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 3 grudnia 2024r. sygn. akt III OSK 690/23 (dostępny na orzeczenia.nsa.gov.pl). Sąd rozpoznający sprawę Skarżącej pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w ww. orzeczeniu w pełni podziela i uznaje za własny, wskazując, że sprawa o ustalenie stosunku służbowego i przywrócenie do służby funkcjonariuszki, wobec której zastosowano mechanizm "konwersji stosunku służbowego w stosunek pracy" jest sprawą cywilną podlegającą kognicji sądów powszechnych, jak to wynika zarówno z uzasadnienia uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 1 lipca 2019r. sygn. akt I OPS 1/19, w której to uchwale NSA stwierdził, że jeżeli w wyniku przyjęcia złożonej funkcjonariuszowi propozycji zatrudnienia dojdzie do przekształcenia dotychczasowego stosunku służby w służbie przygotowawczej albo stałej w stosunek pracy, to będzie on mógł dochodzić swych praw przed sądem powszechnym, jak i z licznych orzeczeń Sądu Najwyższego (por. wyrok Sądu Najwyższego z 16 marca 2023r. sygn. akt III PSKP 19/22 i przywołane tam judykaty). Przekazanie takiej sprawy do rozpoznania DIAS wskutek przywołanego postanowienia SO jest źródłem sporu powstałego w sprawie, którego rozwiązanie każe stawić pytanie o dopuszczalność załatwienia sprawy przekazanej, będącej niewątpliwie sprawą cywilną, na drodze administracyjnoprawnej. Analizę tego problemu rozpocząć należy od przypomnienia, jak uczynił to Naczelny Sąd Administracyjny w ww. wyroku z 3 grudnia 2024r. sygn. akt III OSK 690/23, że na tle uregulowania zawartego w art. 66 § 4 k.p.a. podkreśla się, że rozwiązanie przyjęte w tym przepisie i w art. 1991 k.p.c. powinno służyć załatwianiu spraw, co do których istnieją poważne wątpliwości w zakresie dopuszczalności drogi postępowania cywilnego albo administracyjnego. Jednakże w przypadku gdyby organ administracji albo sąd powszechny uchylił się od załatwienia sprawy, która w sposób oczywisty należy do jego właściwości, w grę powinno wchodzić uruchomienie środków prawnych przysługujących jednostce w postępowaniu administracyjnym, sądowoadministracyjnym oraz cywilnym w celu obalenia podjętego z naruszeniem kognicji rozstrzygnięcia. Automatyczne sięganie po alternatywną drogę postępowania, wprawdzie dostępną, ale obarczoną ryzykiem niskiej efektywności wydaje się, jak zaznaczają komentatorzy, nieuzasadnione. Aktualnie katalog dostępnych instytucji prawnych w tym zakresie jest szeroki, od środków odwoławczych w postępowaniu administracyjnym, przez sądową kontrolę administracji, tryby nadzwyczajne w postępowaniu administracyjnym, w tym – uruchamiane na skutek prokuratorskiego sprzeciwu aż po skargę o stwierdzenie nieważności prawomocnego orzeczenia. Z kolei w postępowaniu cywilnym stanowisko sądu zawarte w postanowieniu o odrzuceniu pozwu może zostać zakwestionowane w apelacji, a następnie w skardze kasacyjnej do Sądu Najwyższego, skardze o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia czy wreszcie nowej instytucji – skardze nadzwyczajnej do SN (por. Zbigniew Kmieciak, Joanna Wegner, Maciej Wojtuń, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, opublikowano: WKP 2023, komentarz do art. 66, teza 5). Uwagi te odnieść należy do postanowienia o przekazaniu wydanego w sprawach z zakresu prawa pracy i ubezpieczeń społecznych, zgodnie z art. 464 § 1 k.p.c. Z punktu widzenia celu procesu cywilnego (którym jest wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia) i sposobu jego zakończenia jest to bowiem postanowienie równoważne postanowieniu o odrzuceniu pozwu, kończącemu postępowanie w sprawie bez merytorycznego rozstrzygnięcia. Z tej przyczyny do postanowień sądu w przedmiocie przekazania sprawy innemu organowi na podstawie art. 464 § 1 k.p.c. (z powodu niedopuszczalności drogi sądowej) powinny być odpowiednio stosowane przepisy dotyczące postanowień w przedmiocie odrzucenie pozwu (por. uchwała Sądu Najwyższego 7 sędziów z 9 czerwca 2005r., sygn. akt II PZP 4/05, opublikowano: OSNP 2005/23/367, wyrok Sądu Najwyższego z dnia 13 października 2020 r., sygn. akt II PK 222/18, LEX nr 3229695). Co istotne, wydanie postanowienia na podstawie art. 464 § 1 k.p.c. musi być poprzedzone niebudzącym jakichkolwiek wątpliwości ustaleniem, że droga sądowa przed sądem powszechnym jest rzeczywiście niedopuszczalna (wyrok Sądu Najwyższego z 13 października 2020r. sygn. akt II PK 222/18, LEX nr 3229695). W przeciwnym razie związanie organów administracji błędnym stanowiskiem sądu powszechnego o braku drogi postępowania cywilnego dla rozstrzygnięcia o żądaniu zgłoszonym przez ubiegającego się o udzielenie mu ochrony prawnej i przyjęcie, że w takich przypadkach organ ten powinien rozstrzygnąć decyzją o zgłoszonym mu żądaniu, może prowadzić do naruszenia art. 7 Konstytucji (por. Marta Romańska [w:] (Hanna Knysiak-Sudyka (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. III, opublikowano: WKP 2023, komentarz do art. 66, teza 10). Nie można też tracić z pola widzenia faktu, że do konstrukcyjnych elementów konstytucyjnego prawa do sądu zalicza się prawo jednostki do załatwienia jej sprawy przez właściwy sąd (zob. Z. Kmieciak, Spory o właściwość a prawo jednostki do sądu, Glosa 2003, nr 9 s. 4). Z kolei zarówno w piśmiennictwie, jak i w judykaturze uznaje się, że pojęcie sądu właściwego w rozumieniu art. 45 Konstytucji RP ma charakter autonomiczny i oznacza wymóg takiego ukształtowania procedury sądowej, która jest adekwatna do charakteru materii rozstrzyganej przez sąd. Przykładowo, sąd rozpoznający sprawy w oparciu o Kodeks postępowania cywilnego nie będzie sądem właściwym w sprawach karnych. Reguły kształtujące postępowanie takiego sądu nie gwarantują bowiem prawa do obrony i domniemania niewinności (por. Piotr Tuleja (red.), Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, wyd. II, opublikowano: WKP 2023, komentarz do art. 45). W świetle powyższych uwag nie budzi wątpliwości, że to sąd powszechny rozpoznający sprawy w oparciu o Kodeks postępowania cywilnego, a więc w oparciu o procedurę sądową, która jest adekwatna do charakteru materii objętej przedmiotowym żądaniem pozwu, będzie sądem spełniającym konstytucyjne wymogi z art. 45 § 1 Konstytucji RP. W ocenie Sądu rozpoznającego skargę na ww. postanowienie Szafa KAS w związku z zaaprobowaniem poglądów doktryny prawniczej i orzecznictwa, tzw. alternatywny tryb rozpoznania sprawy, tj. tryb rozpoznania sprawy przez organ państwa (sąd lub organ administracji publicznej) niemający co do zasady kompetencji do załatwienia określonej sprawy, a uzyskujący ją wyjątkowo w oparciu o wskazane wyżej normy - leżące u podstaw przekazania sprawy innemu organowi państwa (sądowi lub organowi administracji publicznej), może mieć miejsce wyłącznie wtedy, gdy orzeczenie, którego skutkiem jest konieczność rozpoznania sprawy przez organ (sąd lub organ administracji publicznej) niewłaściwy, nie podlega już jakiejkolwiek weryfikacji przewidzianej w systemie prawa, w tym weryfikacji w trybach nadzwyczajnych, zwłaszcza w sytuacji dostrzegalnej wadliwości tego rodzaju orzeczenia. Dopiero bowiem w takiej sytuacji gwarancyjny charakter konstytucyjnego prawa do rozpoznania sprawy przez sąd lub organ właściwy daje podstawę do zaakceptowania absolutnie wyjątkowej realizacji tego prawa przez sąd lub organ co do zasady niewłaściwy. Do czasu, w której unormowania prawne nie wykluczają możliwości doprowadzenia do rozpoznania sprawy przez sąd lub organ właściwy, brak podstaw do rozpoznania tej sprawy przez sąd lub organ co do zasady niewłaściwy. W związku z tym - zdaniem Sądu - prawidłowe było zatem w realiach niniejszej sprawy wydanie przez organy obu instancji postanowień procesowych, na mocy art. 61a § 1 k.p.a. Po pierwsze należy zauważyć, że zgodnie z art. 61a § 1 k.p.a., który stanowił podstawę prawną do wydania zarówno zaskarżonego postanowienia Szefa KAS, jak też ww. postanowienia przez DIAS, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 k.p.a. zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Z art. 61a § 1 k.p.a. wynika, że ustawodawca wprowadził w tej regulacji dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Jedną z nich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną (ta przesłanka nie miała w tej sprawie zastosowania). Drugą przesłanką jest zaistnienie "innych uzasadnionych przyczyn" uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Przyczyny te nie zostały w ustawie skonkretyzowane. Należy przez nie jednak rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania. Innymi słowy, muszą być one oczywiste, dostrzegalne prima facie, obiektywne, a zatem takie, których ustalenie i podanie nie wymaga prowadzenia postępowania wyjaśniającego ze strony organu. Do przyczyn tych należą w szczególności okoliczności, które doprowadziłyby do wszczęcia postępowania wymagającego po jego zakończeniu wznowienia postępowania (art. 145-145b k.p.a.) lub stwierdzenia nieważności wydanej w nim decyzji (art. 156 § 1 k.p.a.). Stosownie do treści art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej. Tym samym z art. 61a § 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. wynika, że uzasadnioną przyczyną odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego jest oczywisty brak podstaw prawnych do wydania w jego toku decyzji załatwiającej wniesione żądanie (por. wyrok NSA z 12 października 2022r. sygn. akt III OSK 2049/21, wyrok WSA w Warszawie z 8 lutego 2019r. sygn. akt II SA/Wa 1577/18, wyrok NSA z 26 maja 2022r. sygn. akt III OSK 1405/21 – dostępne na orzeczenia.nsa.gov.pl) Zdaniem Sądu w świetle ww. przepisu art. 61a § 1 k.p.a. oraz przy uwzględnieniu jego wykładni prezentowanej w judykaturze zasadne było uznanie przez organy obu instancji, że do żądania Skarżącej o przywrócenie do służby w SCS w charakterze funkcjonariusza oraz w sprawie ustalenia, że stosunek służbowy Skarżącej trwał od [...] czerwca 2017r. do [...] września 2019r. spełniono przesłankę "innych uzasadnionych przyczyn", uniemożliwiających prowadzenie postępowania administracyjnego, którą jest brak podstawy materialnoprawnej do wydania decyzji administracyjnej w tego rodzaju sprawie. Trafnie także Szef KAS wskazał w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, że z konstytucyjnej zasady działania organów na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP) i z zasady ustanowionej w art. 6 k.p.a. wynika, że nie można domniemywać stosowania władczej i jednostronnej formy działania, jaką jest decyzja administracyjna, tylko z okoliczności sprawy lub z samego przepisu art. 104 k.p.a. (por. wyroki NSA z: 7 grudnia 2011r. sygn. akt I OSK 30/11; 7 listopada 2017r. sygn. akt I GSK 1830/15). Podstawa załatwienia sprawy w formie decyzji musi znajdować oparcie w przepisach obowiązującego prawa materialnego. Skoro w obowiązujących przepisach prawa materialnego brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania Skarżącej w trybie administracyjnym, to zasadne było wydanie przez DIAS postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, które utrzymał w mocy Szef KAS w zaskarżonym postanowieniu. W sprawie nie było możliwe wszczęcie i prowadzenie postępowania administracyjnego, zmierzającego do wydania decyzji w przedmiocie przywrócenia Skarżącej do służby ani też w przedmiocie ustalenia istnienia stosunku służby Skarżącej nieprzerwanie od [...] czerwca 2017r. do [...] września 2019r. na ostatnich warunkach, które obowiązywały Ją w SCS do [...] maja 2017r. Skarżąca w ww. okresie, na mocy przyjętej propozycji zatrudnienia, pozostawała w stosunku pracy, do którego przepisy k.p.a. nie mają zastosowania. Przepisy u.KAS przewidują bowiem zamknięty katalog spraw, w których wydaje się rozstrzygnięcia w trybie administracyjnym. Zgodnie z art. 276 u.KAS, przepisy k.p.a. stosuje się jedynie w przypadkach, w których wydano decyzję o przeniesieniu, powierzeniu pełnienia obowiązków służbowych na innym stanowisku, przeniesieniu na niższe stanowisko, przeniesieniu na inne lub równorzędne stanowisko służbowe w związku z reorganizacją jednostki organizacyjnej KAS, określeniu warunków pełnienia służby w związku ze zniesieniem jednostki organizacyjnej KAS, zawieszeniu w pełnieniu obowiązków służbowych oraz decyzję o zwolnieniu ze służby. W katalogu tym nie przewidziano wydawania decyzji ustalającej istnienie bądź nieistnienie stosunku służbowego w określonym przedziale czasowym, jak również decyzji w przedmiocie przywrócenia funkcjonariusza do służby. Odmienne stanowisko, co do dopuszczalności prowadzenia przez organ postępowania administracyjnego i wydania decyzji administracyjnej nie stanowi o naruszeniu przez Szefa KAS i DIAS przywołanych w skardze przepisów. Sąd podziela ponadto stanowisko Szefa KAS wyrażone w zaskarżonym postanowieniu, że do czasu podjęcia przez skład siedmiu sędziów NSA uchwały z 1 lipca 2019r. sygn. akt I OPS 1/19, w orzecznictwie występowały rozbieżności dotyczące wykładni art. 171 ust. 1 pkt 2 u.w.KAS, przewidującego przekształcenie dotychczasowego stosunku służby w służbie przygotowawczej lub stałej w stosunek pracy na podstawie umowy o pracę na czas nieokreślony albo określony. Różnica stanowisk dotyczyła tego, czy w przypadku przyjęcia przez dotychczasowego funkcjonariusza złożonej mu propozycji zatrudnienia, po stronie organu istnieje obowiązek wydania decyzji w przedmiocie stosunku służbowego, orzekającej o jego zakończeniu. Z ww. uchwały siedmiu sędziów NSA, którą Sąd rozpoznający sprawę jest związany na mocy art. 261 § 1 P.p.s.a., wynika, że przyjęcie przez funkcjonariusza SCS propozycji zatrudnienia i przekształcenie, z dniem określonym w tej propozycji, na podstawie art. 171 ust. 1 pkt 2 u.w.KAS dotychczasowego stosunku służby w służbie przygotowawczej lub stałej w stosunek pracy na podstawie umowy o pracę odpowiednio na czas nieokreślony albo określony, nie wiąże się z obowiązkiem właściwego organu do wydania decyzji orzekającej o zakończeniu stosunku służbowego. W uchwale tej jednoznacznie wskazano, że zgodnie z art. 165 ust. 7 w związku z art. 170 ust. 2 u.w.KAS, pisemna propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia nie stanowi ani decyzji administracyjnej, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a., ani też innego niż decyzja czy postanowienie aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącej uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisu prawa, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Jest ona natomiast ofertą zawarcia stosunku pracy na podstawie umowy o pracę. Aby ten skutek nastąpił, konieczne jest przyjęcie przez funkcjonariusza złożonej mu oferty. Umowa zostaje zawarta tylko, gdy funkcjonariusz przyjmie propozycję. Nie ulega zatem wątpliwości, że przekształcenie stosunku służbowego w stosunek pracy dochodzi do skutku za zgodną wolą obu stron. Skoro w omawianym przypadku nie dochodzi do wygaśnięcia dotychczasowego stosunku służbowego w oparciu o art. 170 ust. 1 u.w.KAS, to nie ma podstawy, aby przyjąć, że ma tu zastosowanie art. 170 ust. 3 u.w.KAS, nakazujący traktowanie wygaśnięcia stosunku służbowego, jak zwolnienia ze służby, którego należy dokonywać w formie decyzji (art. 276 ust. 2 u.KAS). W konsekwencji w przypadku przekształcenia dotychczasowego stosunku służbowego, nie ma w ustawie podstawy prawnej do wydania decyzji w przedmiocie stwierdzenia jego wygaśnięcia. Podobnie nie można wywieść obowiązku wydania decyzji kończącej stosunek służbowy dotychczasowego funkcjonariusza Służby Celnej, który przyjął propozycję zatrudnienia z art. 179 i 180 u.KAS, statuujących przesłanki zwolnienia funkcjonariusza SCS. Przepisy te bowiem nie znają przesłanki zwolnienia funkcjonariusza ze służby z powodu przyjęcia przez niego propozycji pracy, o której mowa, zaś zawarte w tym przepisie wyliczenie przesłanek zwolnienia celnika ze służby posiada charakter zamknięty. Sąd, rozpoznający sprawę podziela pogląd NSA wyrażony w ww. uchwale siedmiu sędziów, zgodnie z którym "domniemanie załatwienia sprawy w drodze decyzji możliwe jest do przyjęcia tylko w sytuacji, gdy przepisy prawa upoważniają organ administracji publicznej do załatwienia sprawy administracyjnej, lecz nie określają formy jej załatwienia. Jednocześnie, stanowczo przy tym zaznaczyć należy, że pogląd o domniemaniu działania w formie decyzji administracyjnej, jeżeli ustawodawca nie sprecyzował prawnej formy działania administracji w danej sprawie, ma sens tylko wówczas, gdy przepisy prawa upoważniają organ administracji publicznej do załatwienia indywidualnej sprawy administracyjnej w sposób władczy i jednostronny, lecz nie określają formy rozstrzygnięcia tej sprawy. Jednakże z całą mocą należy podkreślić, że taka sytuacja nie ma miejsca w przypadku przekształcenia dotychczasowego stosunku służby w służbie przygotowawczej albo stałej w stosunek pracy, ponieważ art. 171 ust. 1 pkt 2 p.w. KAS wyraźnie stanowi, że organ decydując się w odniesieniu do konkretnego funkcjonariusza na zastosowanie tego rozwiązania, ma podjąć stosowne działanie w formie cywilnoprawnej, tzn. ma złożyć propozycję w drodze oświadczenia woli o konkretnej treści. Nie można zatem przyjąć, że w tym zakresie jego działanie ma charakter władczy i jednostronny." Sąd w związku z tym stwierdza, że prawidłowo organy obu instancji przyjęły, że brak było podstaw prawnych do wszczęcia postępowania administracyjnego zmierzającego do wydania przez DIAS decyzji administracyjnej w sprawie przywrócenie Skarżącej do służby w SCS w charakterze funkcjonariusza oraz ustalenia trwania stosunku służbowego Skarżącej od [...] czerwca 2017r. do [...] września 2019r. na warunkach, które obowiązywały Skarżącą do [...] maja 2017r. Sąd podziela także stanowisko Szefa KAS wyrażone w zaskarżonym postanowieniu, że pogląd o domniemaniu działania w formie decyzji administracyjnej, jeżeli ustawodawca nie sprecyzował prawnej formy działania organu w danej sprawie, ma sens tylko wówczas, gdy przepisy prawa upoważniają organ do załatwienia indywidualnej sprawy administracyjnej w sposób władczy i jednostronny, lecz nie określają formy rozstrzygnięcia tej sprawy. Taka sytuacja nie ma jednak miejsca w przypadku przekształcenia dotychczasowego stosunku służby w służbie przygotowawczej albo stałej w stosunek pracy, ponieważ art. 171 ust. 1 pkt 2 u.w.KAS wyraźnie stanowi, że organ decydując się w odniesieniu do konkretnego funkcjonariusza na zastosowanie tego rozwiązania, ma podjąć stosowne działanie w formie cywilnoprawnej, tzn. ma złożyć propozycję w drodze oświadczenia woli o konkretnej treści. Nie można zatem przyjąć, że w tym zakresie jego działanie ma charakter władczy i jednostronny. W tym kontekście zasadne jest odwołanie się do poglądów wyrażanych w doktrynie, że w obecnym stanie prawnym niezbędna staje się ścisła ocena dopuszczalności władczej ingerencji w sferę praw i obowiązków jednostki przez administrację publiczną (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, wydanie 7, C.H.Beck., Warszawa 2005, s. 462). W sprawie jest bezsporne, że Skarżąca na mocy w oświadczenia z 5 czerwca 2017r. przyjęła propozycję zatrudnienia złożoną w piśmie z 25 maja 2017r., na podstawie art. 165 ust. 7 u.w.KAS, w konsekwencji jej stosunek służby został przekształcony w stosunek pracy, do którego przepisy k.p.a. nie mają zastosowania. Wydanie przez organ administracji publicznej w takiej sytuacji postanowienia na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. stanowi właściwą formę procesową zakończenia postępowania w sprawie wniosku. Sąd podziela także pogląd wyrażony w wyroku NSA z 18 czerwca 2020r. sygn. akt I OSK 2778/18 (dostępny na orzeczenia.nsa.gov.pl), że w sytuacji, gdy organ przedstawił funkcjonariuszowi na podstawie art. 165 ust. 7 w zw. z art. 170 ust. 2 u.w.KAS, pisemną propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia (propozycję pracy), to wszelkie żądania byłego funkcjonariusza, którego stosunek służbowy został przekształcony w stosunek pracy, nie są załatwiane w postępowaniu, do którego stosuje się przepisy k.p.a., ani w postępowaniu, do którego stosuje się przepisy Ordynacji podatkowej. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowany jest też pogląd, który podziela Sąd rozpoznający sprawę, że złożona funkcjonariuszowi celnemu propozycja zatrudnienia na nowych warunkach - z uwagi na jej charakter - nie stanowi decyzji administracyjnej w rozumieniu przepisów k.p.a. Konsekwencją powyższego jest niedopuszczalność odwołania się przez funkcjonariusza od pisemnej propozycji kontynuowania zatrudnienia na nowych warunkach. Naczelny Sąd Administracyjny prezentuje jednolite stanowisko, że przedstawiona funkcjonariuszowi celnemu na podstawie ustawy propozycja nie stanowi też aktu lub czynności, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Tym samym za niezasadne należy uznać zarzuty skargi, dotyczące naruszenia w zaskarżonym postanowieniu art. 184 i art. 185 w zw. z art. 276 u.KAS. Szefa KAS nie naruszył też wskazanych w skardze przepisów k.p.a. i k.p.c. ani przepisów Konstytucji RP. Jak bowiem stwierdził NSA w wyroku z 5 listopada 2018r. sygn. akt I OSK 1044/18 tak szeroka zmiana ustrojowa w płaszczyźnie finansów publicznych wymusiła konieczność dostosowania dotychczasowego stanu kadrowego służby celnej, administracji podatkowej i kontroli skarbowej do nowej struktury organizacyjnej oraz nowych zadań nałożonych na organy KAS. Nastąpiło to w drodze regulacji prawnych zawartych w rozdziale trzecim u.w.KAS. W tym właśnie kontekście i z takiej perspektywy należy zauważyć, że przekształcanie lub wygaszanie przez ustawodawcę stosunków zatrudnienia z mocy samego prawa jest szczególnym przypadkiem, w którym konstytucyjna ochrona trwałości stosunków zatrudnienia w służbie publicznej stanowi wartość narażoną na daleko idące ograniczenia. Orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego w przedmiocie przekształcania lub wygaszania z mocy samego prawa stosunków zatrudnienia w służbie publicznej wskazuje, że szczególny charakter służby publicznej nie przekłada się na niezmienność zasad jej funkcjonowania, w tym także na bezwzględną ochronę trwałości stosunku zatrudnienia (wyrok TK z 14 czerwca 2011r. sygn. akt Kp 1/11). Zatrudnieni w służbie publicznej powinni liczyć się z tym, że ochrona trwałości ich stosunków zatrudnienia będzie dostosowana do zmieniających się warunków społecznych. Co do zasady, zamieszczenie w ustawie gwarancji stabilności zatrudnienia daje podstawę do oczekiwania, że ustawodawca nie zmieni w sposób arbitralny zasad ochrony trwałości tych stosunków (wyrok TK z 16 czerwca 2003r., sygn. akt: K 52/02). Ingerowanie z mocy prawa w indywidualne stosunki zatrudnienia w służbie publicznej może być uzasadnione zasadniczymi reformami aparatu administracji. Z punktu widzenia postanowień art. 24 Konstytucji w związku z charakterem służby publicznej wynikającym z art. 60 oraz art. 153 ust. 1 Konstytucji, ustanie lub modyfikacja stosunków zatrudnienia z mocy prawa jest możliwa w sytuacjach wyjątkowych, związanych z koniecznością realizowania innych ważnych wartości konstytucyjnych". W świetle powyższych rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarzuty Pełnomocnika Skarżącej nie mogą zasługiwać na uwzględnienie. 4. Sąd, mając powyższe na względzie uznał, że skargę należało oddalić, na mocy art. 151 P.p.s.a.