II SA/Wa 1325/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Adam Lipiński Sędzia WSA Ewa Pisula-Dąbrowska (spr.) Sędzia WSA Eugeniusz Wasilewski Protokolant Eliza Kusy po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 lutego 2010 r. sprawy ze skargi J. R na postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności postanowienia [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w K. z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...] oddala skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji postanowieniem z dnia [...] czerwca 2009 r., nr-[...] uchylił postanowienie Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] kwietnia 2009 r., nr [...], którym to postanowieniem odmówiono wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w [...] z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...]. W motywach uzasadnienia organ pierwszej instancji podał, że w ramach wstępnego postępowania stwierdzono, że w sprawie wystąpiła przesłanka niedopuszczalności postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności, a zatem na podstawie art. 157 § 3 w zw. z art. 126 k.p.a. należało odmówić wszczęcia tego postępowania. Wskazał, że postępowanie w sprawie wydawania zaświadczeń jest postępowaniem z założenia uproszczonym, odformalizowanym i do tego trybu nie mają zastosowania przepisy, dotyczące postępowań nadzwyczajnych, tj. stwierdzenia nieważności, wznowienia postępowania. Stwierdził też, że postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia żądanej treści wydawane jest poza ramami postępowania administracyjnego. Nadto, że brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności postanowienia (o odmowie wydania zaświadczenia), na podstawie art. 156 § 1 k.p.a. Uchylając powyższe postanowienie organu I instancji, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, działając na podstawie art. 138 § 2, art. 127 § 2 i art. 144 k.p.a., w uzasadnieniu podał, że rozstrzygnięcie organu I instancji jest niespójne, bowiem z jednej strony organ odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia o żądanej treści, uzasadniając je ograniczeniem prawa do weryfikowania takich postanowień w trybie nadzwyczajnym, z drugiej zaś strony wskazał brak podstaw do stwierdzenia nieważności postanowienia, na podstawie art. 156 § 1 k.p.a. Podkreślił, że brak takich podstaw organ mógł stwierdzić dopiero po wszczęciu postępowania, zgodnie z art. 157 § 2 k.p.a. W konsekwencji uznał, że działanie organu było niedopuszczalne, bowiem doprowadziło do merytorycznego rozstrzygnięcia, pomimo że odmówiono wszczęcia postępowania w tej sprawie. Organ II instancji uznał też za błędne stanowisko, iż postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia wydawane jest poza ramami postępowania administracyjnego. Nadto, że do postanowień w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia nie mają zastosowania przepisy normujące tryb weryfikacji w formie stwierdzenia nieważności. Powyższe postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] czerwca 2009 r., uchylające postanowienie organu I instancji, stało się przedmiotem skargi J. R. do tutejszego Sądu. Skarżący, wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia, zarzucił naruszenie art. 7-9 i 11 k.p.a. Podniósł, że postanowienie nie zawiera końcowego rozstrzygnięcia oraz zachodzi sprzeczność pomiędzy sentencją a uzasadnieniem. Skarżący wskazał, że przedmiotem sporu jest odmowa wydania mu zaświadczenia żądanej treści. Nadto, że postępowanie organu obarczone jest istotnymi wadami. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przede wszystkim należy podkreślić, iż zaskarżone postanowienie (uchylające postanowienie organu I instancji) nie mogło być oceniane z pominięciem zasady wyrażonej w art. 139 k.p.a. Przepis ten stanowi, że organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. W ocenie Sądu rację ma Minister Spraw Wewnętrznych i administracji, twierdząc, że wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności wymaga uprzedniej oceny ze strony organu, czy zaszły przesłanki formalnoprawne, warunkujące jego dopuszczalność. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym oraz w doktrynie przyjmuje się, że organ orzeka o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z przyczyn o charakterze formalnym, które czynią złożony wniosek niedopuszczalnym, na podstawie art. 157 § 3 k.p.a. Niedopuszczalność ta może wynikać z przyczyn podmiotowych (np. gdy z żądaniem stwierdzenia nieważności decyzji wystąpi osoba, która nie jest stroną postępowania lub nie ma zdolności do czynności prawnych) albo przedmiotowych (np. gdy przepisy szczególne wyłączają ten tryb postępowania lub żądanie dotyczy innego aktu niż decyzja czy postanowienie). Oznacza to, że postępowanie wyjaśniające, poprzedzające odmowę wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji, może dotyczyć jedynie kwestii formalnych. Natomiast w żadnym razie organ nie może badać, czy przesłanki stwierdzenia nieważności rzeczywiście zachodzą, bowiem może to być wyjaśnione dopiero po wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. W związku z powyższym należy stwierdzić, że organ, w ramach uprzedniej kontroli złożonego wniosku pod względem formalnym, miał prawo i obowiązek orzec w przedmiocie przyczyn przedmiotowych lub podmiotowych - na podstawie przepisu art. 157 § 3 k.p.a. - co do niedopuszczalności wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności. Jednak dopiero po stwierdzeniu, że wniosek jest dopuszczalny pod względem podmiotowym i przedmiotowym, możliwe jest wszczęcie postępowania, o którym mowa w art. 157 § 2 k.p.a. Natomiast w rozpatrywanej sprawie organ I instancji połączył w istocie dwa odrębne zagadnienia, wynikające z art. 158 § 1 k.p.a. i 157 § 2 k.p.a. Działanie takie uznać należy za niezgodne z prawem, bowiem Komendant Główny PSP pomimo tego, że odmówił wszczęcia postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności, orzekł jednocześnie merytorycznie, uznając, że brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności tego postępowania na podstawie art. 156 § 1 k.p.a. Dlatego w pełni podzielić należy ocenę organu II instancji, że postanowienie Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] kwietnia 2009 r. wydane zostało z naruszeniem wskazanych wyżej przepisów prawa. Zgodzić się również należy ze stanowiskiem Ministra, wyrażonym w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, że przepisy kodeksu postępowania administracyjnego dotyczą również postępowania w sprawie wydania zaświadczenia. Wynika to bowiem z treści art. 126 k.p.a., który stanowi, że nadzwyczajne tryby weryfikacji stosuje się do postanowień, od których przysługuje zażalenie, a zgodnie z art. 219 k.p.a. - na postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia bądź zaświadczenia żądanej treści, służy zażalenie. Dlatego uznanie organu I instancji, że do postanowień w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia nie można stosować przepisów o nadzwyczajnych trybach weryfikacji rozstrzygnięć administracyjnych, jest nieuzasadnione. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), orzekł, jak w sentencji.