II SA/Wa 1325/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Głowacka – Klimas, Sędzia WSA Janusz Walawski (spr.), Sędzia WSA Andrzej Wieczorek, Protokolant specjalista Marcin Kwiatkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 stycznia 2019 r. sprawy ze skargi Akademii [...] w [...] Akademickie Centrum [...] na decyzję Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia [...] maja 2018 r. nr [...] w przedmiocie przyznania kategorii naukowej - uchyla zaskarżoną decyzję - Akademia [...] w [...]; Akademickie [...], zwana dalej "Jednostką", wystąpiła do Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z wnioskiem o przyznanie kategorii naukowej i przekazała w systemie teleinformatycznym POL-on wypełnioną ankietę. Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego decyzją z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...], działając na podstawie art. 47 ust. 1 ustawy z dnia 30 kwietnia 2010 r. o zasadach finansowania nauki (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 2045 z późn. zm.; zwanej dalej: "ustawą o zasadach finansowania nauki") oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096, ze zm.; zwanej dalej: "K.p.a."), przyznał Jednostce kategorię naukową A na okres do dnia przyznania kategorii naukowej na podstawie kolejnej kompleksowej oceny jakości działalności naukowej lub badawczo – rozwojowej jednostek naukowych przeprowadzonej w najbliższym terminie określonym przez Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego i ogłoszonym, w drodze komunikatu opublikowanego na stronie podmiotowej Ministra w Biuletynie Informacji Publicznej. Organ w uzasadnieniu decyzji podał, że zgodnie z art. 41 ust. 1 pkt 1 ustawy o zasadach finansowania nauki, kompleksowa ocena jakości działalności naukowej lub badawczo – rozwojowej jednostek naukowych jest przeprowadzana przez Komitet Ewaluacji Jednostek Naukowych, dalej jako "Komitet", który w myśl art. 35 pkt 1 ustawy o zasadach finansowania nauki jest organem opiniodawczo – doradczym Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego. Stosownie zaś do treści art. 42 ust. 1 i 3 ustawy o zasadach finansowania nauki, kategoria naukowa (A+ poziom wiodący, A poziom bardzo dobry, B poziom zadowalający z rekomendacją wzmocnienia działalności naukowej, badawczo – rozwojowej lub stymulującej innowacyjność gospodarki, C poziom niezadowalający) jest przyznawana w wyniku kompleksowej oceny jakości działalności naukowej lub badawczo – rozwojowej, przeprowadzanej na podstawie wyników oceny poziomu naukowego prowadzonych badań naukowych lub prac rozwojowych oraz ich efektów w odniesieniu do standardów międzynarodowych, a także oceny znaczenia działalności jednostki naukowej dla rozwoju nauki w skali międzynarodowej oraz wzrostu innowacyjności w skali kraju. Zgodnie art. 42 ust. 5 ustawy o zasadach finansowania nauki, podstawowymi kryteriami oceny jakości działalności naukowej lub badawczo – rozwojowej jednostki naukowej jest ocena: 1) poziomu naukowego prowadzonych badań naukowych lub prac rozwojowych; 2) efektów działalności naukowej w odniesieniu do standardów międzynarodowych • w tym zwłaszcza publikacje autorstwa pracowników jednostki naukowej w renomowanych wydawnictwach oraz monografie naukowe, opracowane nowe technologie, materiały, wyroby, systemy i usługi, wdrożenia, patenty, licencje i prawa ochronne na wzory użytkowe, a także ocena znaczenia działalności jednostki naukowej dla rozwoju nauki w skali międzynarodowej oraz wzrostu innowacyjności w skali kraju, a w zakresie twórczości artystycznej aktywny udział w międzynarodowych wystawach, festiwalach, wydarzeniach artystycznych, plastycznych, muzycznych, teatralnych i filmowych. Zgodnie z § 9 rozporządzenia Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyżśzego z dnia 12 grudnia 2016 r. w sprawie przyznawania kategorii naukowej jednostkom naukowym i uczelniom, w których zgodnie z ich statutami nie wyodrębniono podstawowych jednostek organizacyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 2154), dalej zwanego "rozporządzeniem", kompleksową ocenę jednostek naukowych przeprowadza się w grupie nauk, o których mowa w art. 39 pkt 2-5, obejmujących obszary wiedzy określone w przepisach wydanych na podstawie art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 15 września 2017 r. 2003 r. o stopniach naukowych i tytule naukowym oraz o stopniach i tytule w zakresie sztuki (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1789 z późn. zm.). Na podstawie analizy wykazu zamieszczonego w cz. B ust. 1 ankiety, Komitet stwierdził, że stopień niejednorodności, określony jako udział pracowników Jednostki prowadzących działalność naukową lub badawczo – rozwojową w innych obszarach wiedzy niż obszar wiedzy dominujący dla jednostki wynosi w liczbie N 42,55 %. W związku z tym Komitet uznał jednostkę za niejednorodną (§ 20 ust. 5 rozporządzenia). Zgodnie z § 23 rozporządzenia, kompleksową ocenę jednostki przeprowadził Zespół ewaluacji składający się z ekspertów właściwych dla obszarów wiedzy, w których pracownicy Jednostki prowadzą działalność naukową lub badawczo – rozwojową, zwany dalej "Zespołem", powołany przez Przewodniczącego Komitetu na podstawie art. 43 ust. 1 ustawy o zasadach finansowania nauki. Organ podał, że uzasadnienia poszczególnych ocen są dostępne dla Jednostki w systemie teleinformatycznym, o którym mowa w § 2 pkt 9 rozporządzenia. Na podstawie wyników ocen Komitet stwierdził, że Jednostka nie wyróżnia się jakością prowadzonych badań naukowych lub prac rozwojowych oraz efektami ich realizacji w porównaniu do innych jednostek naukowych w GWO NJNUCZ, w stopniu uzasadniającym przyznanie kategorii A+. Komitet w dniu [...] października 2017 r. podjął uchwałę, w której zaproponował przydzielenie Jednostce kategorii naukowej A. Przewodniczący Komitetu, na podstawie art. 45 ustawy o zasadach finansowania nauki w dniu [...] października 2017 r. wystąpił do Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego o przyznanie Jednostce kategorii naukowej A. Po zapoznaniu się z wnioskiem Komitetu i dokumentacją kompleksowej oceny Jednostki Minister postanowił jak w sentencji. Jednostka w dniu [...] stycznia 2018 r. skierowała do Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, w szczególności w części dotyczącej nie przyznania jej kategorii naukowej A+. We wniosku podała, że ma wątpliwości dotyczące przepisów rozporządzenia określających różne zasady punktowania/oceny jednostek jednorodnych i niejednorodnych na niekorzyść tych drugich. Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego decyzją z dnia [...] maja 2018 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 K.p.a. oraz art. 47 ust. 1 i 3 ustawy o zasadach finansowania nauki utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...]. Organ w uzasadnieniu – powołując się na ustalenia zawarte w zaskarżonej decyzji – podał, że jednostka we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zgłosiła zastrzeżenia, które dotyczyły: • nieuwzględnienia w ocenie osiągnięć przedstawionych w ankiecie w ramach poszczególnych kryteriów; • zaniżenie oceny osiągnięć ocenianych w ramach kryterium IV "Pozostałe efekty działalności naukowej i artystycznej"; • niezakwalifikowania jednostki do kategorii naukowej A+. Ponadto Jednostka przedstawiła we wniosku fakty i okoliczności, które nie zostały ujęte w ankiecie złożonej przez nią do dnia [...] kwietnia 2017 r. W dniu [...] stycznia 2018 r. wniosek został przekazany w systemie Komitetowi, celem uzyskania opinii, o której mowa w art. 47 ust. 3 ustawy o zasadach finansowania nauki. Przyjęcie na posiedzeniu plenarnym opinii dotyczącej wniosku zostało poprzedzone pracami analitycznymi. Komitet dokonał analizy zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Odniósł się również do zarzutów sformułowanych przez Jednostkę we wniosku oraz do użytych przez nią argumentów. Szczegółowe uzasadnienia poszczególnych elementów opinii Komitetu zostały umieszczone w systemie w stosownych polach. Stwierdzono, że Jednostka spełnia warunek konieczny do poddania dodatkowej ocenie eksperckiej, przeprowadzonej w celu wyłonienia jednostek naukowych kategorii naukowej A+, określony w § 24 ust. 2 pkt 1) rozporządzenia jako znalezienia się wśród 15% jednostek najwyżej ocenionych w ramach kryterium I "Osiągnięcia naukowe i twórcze" lub uzyskanie w ramach tego kryterium oceny o wartości nie mniejszej niż 85% najwyższej oceny w GWO, w której dana jednostka była oceniana. Komitet przeprowadził dodatkową ocenę ekspercką działalności Jednostki, uwzględniając właściwe kryteria spośród określonych w § 24 ust. 3 rozporządzenia. Na podstawie wyników oceny Komitet stwierdził, że Jednostka nie wyróżnia się jakością prowadzonych badań naukowych lub rozwojowych oraz efektami ich realizacji w porównaniu do innych jednostek naukowych w GWO NJNUCZ w stopniu uzasadniającym przyznanie kategorii A+. Jednocześnie Komitet dokonał sprawdzenia, czy uwzględnienie w ocenie osiągnięć, faktów i okoliczności przedstawionych przez jednostkę we wniosku, a nie ujętych uprzednio w złożonej ankiecie – przy założeniu uzyskania przez nie akceptacji Zespołu – dałoby podstawę do przyznania Jednostce kategorii naukowej wyższej niż A, określonej na podstawie oceny przeprowadzonej zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 1) rozporządzenia. Stwierdzono, że przy założeniu pozytywnej oceny wszystkich osiągnięć zgłoszonych we wniosku, a nie ujętych w ankiecie, wynik oceny z pewnością nie dawałby podstaw do przyznania Jednostce kategorii wyższej niż przyznana. W związku z powyższym Komitet odstąpił od szczegółowej oceny tych osiągnięć i wprowadzenia ich do karty oceny Jednostki odwzorowanej w systemie. Komitet w uchwale podjętej na posiedzeniu plenarnym w dniu [...] kwietnia 2018 r. wyraził opinię, że decyzja Ministra z dnia [...] listopada 2017 r. powinna zostać utrzymana w mocy. Uzasadnienia opinii Komitetu odnośnie poszczególnych zarzutów zgłoszonych przez jednostkę we wniosku zostały umieszczone w systemie. Po analizie dokumentacji zgromadzonej w sprawie, w tym zastrzeżeń zgłoszonych przez Jednostkę we wniosku oraz opinii Komitetu odnośnie tych zastrzeżeń, Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego podzielił w pełni opinie Komitetu i stwierdził, że wskazane wyniki ponownego rozpatrzenia sprawy, w ramach którego wniosek Jednostki został zaopiniowany przez Komitet zgodnie z art. 47 ust. 4 ustawy, uzasadniają utrzymanie zaskarżonej decyzji w mocy. Jednostka wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na decyzje Ministra z dnia [...] maja 2018 r. zarzucając, że jest ona niezgodna z prawem, a w szczególności niezgodna z rozporządzeniem w zakresie procedury przyznawania kategorii A+ (§ 24) i w zakresie dokonania oceny udziału w tworzeniu strategicznej infrastruktury badawczej (§ 24 ust. 3 pkt 3) i § 24 ust. 4). Podnosząc te zarzuty, Jednostka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji poprzedzającej. Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2107, z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Innymi słowy, sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego. Zgodnie z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; zwanej dalej "P.p.s.a."), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z innych przyczyn niż w niej podniesione. Zgodnie z art. 47 ust.1. ustawy o zasadach finansowania nauki, Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego przyznaje kategorię naukową jednostce naukowej lub uczelni, o której mowa w art. 42 ust. 7, w drodze decyzji, na okres do dnia przyznania kategorii naukowej na podstawie kolejnej kompleksowej oceny jakości ich działalności naukowej lub badawczo-rozwojowej. Minister określa termin przeprowadzenia kolejnej kompleksowej oceny jakości ich działalności naukowej lub badawczo-rozwojowej i podaje go do wiadomości w drodze komunikatu udostępnionego w Biuletynie Informacji Publicznej na swojej stronie podmiotowej. 2. Nieubieganie się jednostki naukowej lub uczelni, o której mowa w art. 42 ust. 7, o przyznanie kategorii naukowej w ramach kolejnej kompleksowej oceny jakości ich działalności naukowej lub badawczo-rozwojowej,w terminie określonym zgodnie z ust. 1, skutkuje wygaśnięciem decyzji o przyznaniu kategorii naukowej. 3. Jednostka naukowa lub uczelnia, o której mowa w art. 42 ust. 7, niezadowolona z decyzji w sprawie przyznanej kategorii naukowej może zwrócić się do Ministra z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, w terminie 30 dni od dnia doręczenia decyzji. 4. Wniosek, o którym mowa w ust. 3, jest opiniowany na posiedzeniu plenarnym Komitetu Ewaluacji Jednostek Naukowych w terminie 2 miesięcy od dnia otrzymania. 5. Do postępowań w sprawach przyznania kategorii naukowej jednostce naukowej lub uczelni, o której mowa w art. 42 ust. 7, nie stosuje się art. 10 i art. 81 K.p.a. Zgodnie art. 47 ust. 1 ustawy o zasadach finansowania nauki, przyznanie kategorii naukowej jednostce naukowej następuje w drodze decyzji. Ustawodawca w ust. 5 tego przepisu wyłączył stosowanie art. 10 i art. 81 K.p.a w tego typu sprawach, co oznacza, że inne przepisy K.p.a. mają do nich zastosowanie. Zgodnie z art. 14 § 1 K.p.a., sprawy należy załatwiać w formie pisemnej lub w formie dokumentu elektronicznego w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 570), doręczanego środkami komunikacji elektronicznej. Natomiast art. 15 K.p.a. stanowi, że postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Do uznania, że zasada dwuinstancyjności została zrealizowana, nie wystarcza stwierdzenie, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia. Motywy decyzji organu odwoławczego powinny być tak ujęte, aby strona mogła zrozumieć i w miarę możliwości zaakceptować zasadność przesłanek faktycznych i prawnych, którymi kierował się organ przy załatwianiu sprawy wydaną decyzją, na co wskazuje art. 11 K.p.a. Realizując zasadę dwuinstancyjności przewidzianą w art. 15 K.p.a. organ odwoławczy na nowo ponownie rozpoznaje sprawę administracyjną w jej całokształcie. Zgodnie z art. 107 § 1 K.p.a. decyzja powinna zawierać: oznaczenie organu administracji publicznej, datę wydania, oznaczenie strony lub stron, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie, podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji lub, jeżeli decyzja wydana została w formie dokumentu elektronicznego, powinna być opatrzona bezpiecznym podpisem elektronicznym weryfikowanym za pomocą ważnego kwalifikowanego certyfikatu. Decyzja, w stosunku do której może być wniesione powództwo do sądu powszechnego lub skarga do sądu administracyjnego, powinna zawierać ponadto pouczenie o dopuszczalności wniesienia powództwa lub skargi. Przepisy szczególne mogą określać także inne składniki, które powinna zawierać decyzja (§ 2). Uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa (§ 3). Można odstąpić od uzasadnienia decyzji, gdy uwzględnia ona w całości żądanie strony; nie dotyczy to jednak decyzji rozstrzygających sporne interesy stron oraz decyzji wydanych na skutek odwołania (§ 4). Organ może odstąpić od uzasadnienia decyzji również w przypadkach, w których z dotychczasowych przepisów ustawowych wynikała możliwość zaniechania lub ograniczenia uzasadnienia ze względu na interes bezpieczeństwa Państwa lub porządek publiczny (§ 5). Prawidłowe uzasadnienie decyzji powinno umożliwiać stronie zapoznanie się z motywami, którymi kierował się organ, a także kontrolę prawidłowości rozstrzygnięcia przez sąd. Treść uzasadnienia winna obrazować szczegółowy tok rozumowania organu, które doprowadziło do wydania konkretnego rozstrzygnięcia, oraz wskazywać i wyjaśniać przesłanki faktyczne, jakimi kierował się organ podejmując konkretne rozstrzygnięcie. Uzasadnienie decyzji wydawanej przez organ po rozpatrzeniu środka zaskarżenia winno nadto zawierać szczegółowe ustosunkowanie się do zarzutów zawartych w odwołaniu (wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy). Należy podkreślić, że uzasadnienie jest bardzo ważnym składnikiem prawidłowo wydanej decyzji. Stosownie do postanowień art. 107 § 3 K.p.a. uzasadnienie decyzji składa się z uzasadnienia faktycznego, zawierającego w szczególności wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, a także przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił mocy dowodowej oraz uzasadnienia prawnego zawierającego wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów, które zadecydowały o treści decyzji. Uzasadnienie stanowi integralną część decyzji i jego zadaniem jest wyjaśnienie rozstrzygnięcia, stanowiącego dyspozytywną część decyzji. Obowiązek jego sporządzenia wiąże się także z wyrażoną w art. 11 K.p.a. zasadą przekonywania, która zobowiązuje organy administracji publicznej do dołożenie szczególnej staranności w uzasadnieniu swoich rozstrzygnięć tak, aby strony poznały argumenty i przesłanki podejmowanych decyzji. Motywy decyzji winny wyjaśnić tok rozumowania organu prowadzący do zastosowania konkretnego przepisu prawa materialnego do rzeczywistej sytuacji faktycznej. W sprawie będącej przedmiotem rozpoznania, uzasadnienia zarówno, zaskarżonej, jak i poprzedzającej ją decyzji nie spełniają powyższych przesłanek. Organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji właściwie ograniczył się do przytoczenia przepisów prawa materialnego na podstawie których prowadzone było postępowanie administracyjne w przedmiocie przyznania Jednostce kategorii naukowej i poczynionych przez Komitet ustaleń, ocen i otrzymanej punktacji. Brak jest wyjaśnienia z czego ta punktacja wynika. Nie sposób również dokonać oceny dlaczego część osiągnięć Jednostki zyskało aprobatę Komitetu, a część nie. Podkreślić należy, że informacje zawarte systemie POL-on, do którego organ odsyła w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie mogą jej uzupełniać. Z przytoczonych powyżej powodów nie do zaakceptowania jest stanowisko organu, że skoro ewentualnie odniesiono się w "systemie" do uzasadnienia czy też zarzutów, to tym samym uzasadnienie decyzji mogło zostać w tym zakresie ograniczone, bowiem żaden przepis prawa na to nie zezwala i nie można zastąpić formy pisemnej uzasadnienia, tzw. systemem, bowiem informacje zawarte w systemie POL-on, wszelkie uzasadnienia i wyjaśnienia ocen, powinny również stanowić integralną część decyzji. Niezależnie od powyższego należy zauważyć, że na podstawie art. 41 ust. 1 ustawy, kompleksowa ocena jakości działalności naukowej lub badawczo - rozwojowej jednostek naukowych jest przeprowadzana przez Komitet Ewaluacji Jednostek Naukowych, który w myśl art. 35 pkt 1 ustawy o zasadach finansowania nauki, jest organem doradczym Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego. Ustawodawca przyznał zatem Komitetowi uprawnienia o charakterze opiniodawczo – doradczym, zaś ministrowi, stosownie do treści art. 47 ust. 1 ustawy o zasadach finansowania nauki, uprawnienia decyzyjne. Zatem jeśli organ podziela lub nie podziela stanowiska Komitetu, to winien w sposób wyczerpujący, a przede wszystkim przekonywujący uzasadnić swoje stanowisko. Tymczasem ocena Ministra w tym względzie jest lakoniczna, ogólnikowa i niewystarczająca, a w szczególności nie uzasadnił on dlaczego podziela opinię Komitetu o przyznaniu Jednostce kategorii naukowej A. Wobec powyższego, Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego rozpatrując ponownie sprawę, powinien uwzględnić powyższe rozważania Sądu i wydać decyzję zgodnie z przytoczonymi już wyżej przepisami zwracając szczególną uwagę na fakt jej właściwego uzasadnienia. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) i art. 132 P.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.