II SA/Wa 1325/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Karolina Kisielewicz-Sierakowska, Sędzia WSA Joanna Kruszewska-Grońska (spr.), Asesor WSA Mateusz Rogala, , Protokolant starszy specjalista Aleksandra Weiher, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 stycznia 2025 r. sprawy ze skargi K. D. na decyzję Prezesa Agencji Mienia Wojskowego z dnia [...] lipca 2024 r. nr [...] w przedmiocie wypłaty odprawy mieszkaniowej oddala skargę Zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją z [...] lipca 2024 r. nr [...] Prezes Agencji Mienia Wojskowego (dalej: "Prezes AMW", "organ drugiej instancji", "organ odwoławczy"), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r., poz. 572; dalej "k.p.a.") oraz art. 17 ust. 4 ustawy z dnia 10 lipca 2015 r. o Agencji Mienia Wojskowego (Dz. U. z 2024 r., poz. 98 ze zm.; dalej: "ustawa o AMW"), utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Mienia Wojskowego w [...] (dalej: "Dyrektor OR AMW", "organ pierwszej instancji) z [...] czerwca 2024 r. nr [...] orzekającą o wypłacie K.D. (dalej: "skarżący") odprawy mieszkaniowej w wysokości 343.464,62 zł. Do wydania zaskarżonej decyzji doszło w następującym sprawy. Wnioskiem z 22 lutego 2024 r. skarżący wystąpił do Dyrektora OR AMW o wypłatę odprawy mieszkaniowej. Do ww. wniosku skarżący dołączył dokumenty: ( potwierdzające jego sytuację służbową (rozkaz personalny Dowódcy [...] Brygady Zmechanizowanej z [...] stycznia 2015 r. nr [...] o wyznaczeniu na stanowisko służbowe z dniem [...] lutego 2015 r., rozkaz personalny Szefa Sztabu Generalnego z [...] lutego 2020 r. nr [...] o wyznaczeniu na stanowisko służbowe z dniem [...] marca 2020 r., zaświadczenie o posiadaniu na dzień zwolnienia ze służby wojskowej wysługi w wymiarze 29 lat, 2 miesięcy i 27 dni, od której uzależniana jest wysokość dodatku za długoletnią służbę wojskową, rozkaz personalny Szefa Sztabu Generalnego Wojska Polskiego z [...] października 2023 r. nr [...] o zwolnieniu z zawodowej służby wojskowej z dniem [...] stycznia 2024 r., zaświadczenie z Wojskowego Biura Emerytalnego w [...] o nabyciu z dniem [...] lutego 2024 r. prawa do emerytury wojskowej); ( wykazujące stan rodzinny oraz wspólne zamieszkiwanie (odpis skrócony aktu małżeństwa z E.D., odpisy skrócone aktów urodzenia synów B.D. i P.D., zaświadczenie o zameldowaniu skarżącego wraz z synami na pobyt czasowy pod adresem: ul. [...] w [...], oświadczenie pełnoletniego syna P.D. o wspólnym zamieszkiwaniu ze skarżącym w dniu wskazanym do wyliczenia odprawy mieszkaniowej, tj. 23 maja 2017 r., oświadczenie żony skarżącego E.D. o wspólnym zamieszkiwaniu syna B.D. ze skarżącym w ww. dacie, akt notarialny z [...] sierpnia 2020 r., Rep [...] o nabyciu przez skarżącego lokalu mieszkalnego nr [...] przy ul. [...] w [...]). Pismem z 18 marca 2024 r. organ pierwszej instancji poinformował skarżącego o wszczętym, na jego wniosek, postępowaniu w przedmiocie wypłaty odprawy mieszkaniowej oraz pouczył skarżącego o przysługujących mu uprawnieniach, w tym czynnym udziale w każdym stadium postępowania, możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, a także możliwości przeglądania akt sprawy i sporządzania z nich notatek oraz odpisów. Następnie, wobec powzięcia informacji o zmianie stanu cywilnego przez skarżącego, pismem z 22 maja 2024 r., Dyrektor OR AMW wezwał go do uzupełnienia wniosku o wypłatę odprawy mieszkaniowej poprzez złożenie do akt sprawy wyroku rozwodowego wydanego przez Sąd Okręgowy w [...]. Jednocześnie organ pierwszej instancji wyjaśnił, że dokument ten jest niezbędny do weryfikacji uprawnień skarżącego do wypłaty odprawy mieszkaniowej, a rozpatrzenie sprawy poprzez wydanie decyzji administracyjnej nastąpi niezwłocznie po uzupełnieniu materiału dowodowego. W odpowiedzi na powyższe wezwanie skarżący przedłożył wyrok Sądu Okręgowego w [...], [...] Wydział Cywilny, z [...] kwietnia 2024 r., sygn. akt [...] o rozwiązaniu związku małżeńskiego z E.D. Ponadto skarżący wniósł do Prezesa AMW ponaglenie, zarzucając Dyrektorowi OR AMW bezczynność. Po rozpatrzeniu ponaglenia, organ drugiej instancji wydał w dniu [...] czerwca 2024 r. postanowienie nr [...], w którym stwierdził, że organ pierwszej instancji nie dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Decyzją z [...] czerwca 2024 r. nr [...] Dyrektor OR AMW, w oparciu o 17 ust. 3 ustawy o AMW, art. 47 ust. 1 i 2 w związku z art. 23 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (obecnie tekst jednolity: Dz. U. z 2024 r., poz. 1270; dalej: "u.z.s.z.") oraz art. 104 k.p.a., orzekł o wypłacie skarżącemu odprawy mieszkaniowej w wysokości 343.464,62 zł. W uzasadnieniu ww. rozstrzygnięcia organ pierwszej instancji wyjaśnił, iż do wyliczenia przysługującej skarżącemu odprawy mieszkaniowej przyjęto: 1) maksymalną powierzchnię użytkową podstawową według normy, o której mowa w art. 26 ust. 1 u.z.s.z. -12 m2, 2) ilość norm powierzchni użytkowej podstawowej przysługujących na dzień 23 maja 2017 r., wskazany przez skarżącego w oświadczeniu z 22 lutego 2024 r., zgodnie z art. 26 ust. 1 i ust. 3 u.z.s.z. - 3 normy, w tym: a) skarżący zajmujący w dniu 23 maja 2017 r. stanowisko służbowe zaszeregowane do stopnia wojskowego młodszy chorąży - 1 norma, b) członkowie rodziny skarżącego - dwaj synowie - 2 normy, 3) wysługę, od której uzależniona jest wysokość dodatku za długoletnią służbę wojskową - 30 lat, 4) wskaźnik - 1,66, 5) wskaźnik ceny 1m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego oddanego do użytkowania w IV kwartale 2023 r., określony w Komunikacie Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z 26 lutego 2024 r. – 6.386,00 zł/m2. Dyrektor OR AMW wskazał również, że stosownie do treści art. 47 ust. 1 pkt 4 u.z.s.z. do wyliczenia odprawy mieszkaniowej należnej skarżącemu nie uwzględniono normy na byłą małżonkę. W tym kontekście podniósł, iż 22 maja 2024 r. ponownie zweryfikował oświadczenia skarżącego. Według pozyskanej z bazy PESEL informacji, skarżący rozwiódł się z E.D. na mocy wyroku Sądu Okręgowego w [...] z [...] kwietnia 2024 r., sygn. akt [...], które stało się prawomocne 1 maja 2024 r. Na wezwanie organu pierwszej instancji skarżący przedłożył to orzeczenie w dniu 29 maja 2024 r. Pismem z 10 czerwca 2024 r. skarżący zażądał uzupełnienia ww. decyzji w zakresie wyjaśnienia przyczyn odmowy przyznania normy na małżonkę. Postanowieniem z [...] czerwca 2024 r. nr [...] organ pierwszej instancji odmówił uzupełnienia decyzji, wskazując, że wniosek skarżącego o wypłatę odprawy mieszkaniowej został rozpoznany w całości, a żądanie uzupełnienia uzasadnienia decyzji wykracza poza elementy wymienione w art. 111 § 1 k.p.a. W odwołaniu od powyższej decyzji Dyrektora OR AMW z [...] czerwca 2024 r. skarżący zarzucił błędy w wykładni przepisów normujących obliczanie ilości norm w przypadku wystąpienia rozwodu po zakończeniu zawodowej służby wojskowej, akcentując, iż orzeczenie rozwodu po zakończeniu pełnienia zawodowej służby nie ma znaczenia dla wysokości odprawy mieszkaniowej. Poza tym przy lepszej organizacji pracy organu pierwszej instancji i szybszym rozpatrywaniu wniosków, norma na małżonkę byłaby w jego przypadku zasadna. Natomiast przy opieszałości i oczekiwaniu przez Dyrektora OR AMW na koniec 90-dniowego terminu, przedmiotowa norma nie została uwzględniona. Po rozpoznaniu odwołania, Prezes AMW powołaną na wstępie decyzją utrzymał w mocy rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podkreślił, że art. 47 ust. 1 pkt 4 u.z.s.z. (stanowiący, iż w przypadku orzeczenia rozwodu, w ilości norm nie uwzględnia się norm na byłego małżonka) należy traktować jako szczególny w stosunku do ogólnej zasady wyrażonej w art. 47 ust. 1 pkt 3 u.z.s.z. przewidującej, że do wyliczenia odprawy mieszkaniowej, przyjęcie ilości norm należnych żołnierzowi w okresie zawodowej służby wojskowej w dniu wskazanym przez żołnierza niezależnie od ilości norm należnych żołnierzowi w dniu jego zwolnienia z zawodowej służby wojskowej. Oznacza to, iż do członków rodziny żołnierza zawodowego, ustalonych na dzień wskazany przez żołnierza zawodowego, należy odnieść wyłączenie z tego kręgu małżonka żołnierza w przypadku orzeczenia rozwodu. Skoro małżeństwo skarżącego z E.D. zostało z dniem [...] maja 2024 r. prawomocnie rozwiązane przez rozwód, a była małżonka skarżącego nie jest członkiem rodziny żołnierza zwolnionego ze służby wojskowej ubiegającego się o wypłatę odprawy mieszkaniowej, to trafne było stanowisko organu pierwszej instancji, że okoliczność tę należało uwzględnić w sprawie. Status małżonka, o którym mowa w art. 26 ust. 3 pkt 1 w związku z art. 47 ust. 1 pkt 3 u.z.s.z., przysługuje wyłącznie osobie, która faktycznie i aktualnie pozostaje w związku małżeńskim. Prezes AMW zwrócił uwagę na wyrażoną w art. 7 Konstytucji RP zasadę praworządności, w myśl której organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Powtórzeniem tej zasady jest art. 6 k.p.a., wedle którego organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Postępowanie administracyjne jest niewątpliwie zorganizowanym procesem stosowania prawa, który prowadzi do wydania decyzji uwzględniającej stan faktyczny i prawny istniejący (obowiązujący) w dacie orzekania. Dlatego też organy obu instancji są obowiązane w sprawie wypłaty skarżącemu odprawy mieszkaniowej stosować się do treści mających zastosowanie przepisów u.z.s.z., adekwatnie do stanu faktycznego z chwili wydania decyzji administracyjnej. Tak więc zmiany w okolicznościach faktycznych sprawy administracyjnej, zaistniałe po wszczęciu postępowania, muszą zostać uwzględnione przez organ prowadzący to postępowanie, bowiem w przeciwnym razie decyzja byłaby rażąco sprzeczna z zasadą prawdy obiektywnej, o której mowa w art. 7 k.p.a. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi skarżącego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której skarżący co do zasady powtórzył argumentację odwołania. Przedstawił tak sytuacje, w jakich jego wniosek byłby rozpatrzony pozytywnie, jak i przypadki skutkujące negatywnym rozpatrzeniem wniosku. Skarżący stwierdził też, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie zawarto kryteriów, którymi organ drugiej instancji kierował się podczas rozstrzygania sprawy. W konkluzji wniósł o rozstrzygnięcie sprawy lub skierowanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ. W odpowiedzi na skargę Prezes AMW wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Odnotował, iż skarżący nie wskazał w skardze jakim przepisom organ drugiej instancji uchybił przy wydawaniu zaskarżonej decyzji, lecz jedynie wyraził brak aprobaty w zakresie "materialnego ujęcia wymiaru przysługujących norm mieszkaniowych". Na marginesie organ odwoławczy stwierdził, że skarżący mógł starać się o odprawę z art. 47 ust. 5 u.z.s.z., gdyż prawo do odprawy nabywa żołnierz zwalniany (vide art. 23 ust. 1 w związku z art. 47 ust. 5 u.z.s.z.). Z akt sprawy wynika, iż skarżący decyzję o zwolnieniu otrzymał 12 października 2023 r., zatem nic nie stało na przeszkodzie złożyć wniosek wcześniej, tj. przed zwolnieniem ze służby (mając jednocześnie świadomość toczącego się procesu rozwodowego). W piśmie z 10 września 2024 r. skarżący uznał, iż jako obywatel, będący stroną władczego rozstrzygnięcia organu administracji, nie ma obowiązku udowadniania i wskazywania organowi konkretnych przepisów, którym uchybił, wydając decyzję administracyjną. Nadto w toku postępowania wystarczająco, a wręcz kazuistycznie odniósł się do okoliczności, przepisów oraz norm prawnych poddanych przez organ błędnej wykładni. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja, a także utrzymana nią w mocy decyzja Dyrektora OR AMW odpowiadają prawu. W niniejszej sprawie niesporne między stronami postępowania jest prawo skarżącego do odprawy mieszkaniowej. Spór sprowadza się do nieuwzględnienia normy na byłą żonę skarżącego. Kwestionując liczbę norm, skarżący zarzuca organowi pierwszej instancji opieszałe procedowanie w przedmiocie jego wniosku o wypłatę odprawy mieszkaniowej, ponieważ - jego zdaniem - szybkie rozpatrzenie tego wniosku skutkowałoby przyznaniem normy na małżonkę. Na wstępnie dostrzec trzeba, że 23 kwietnia 2023 r., na mocy art. 713 ustawy z dnia 11 marca 2022 r. o obronie Ojczyzny (Dz. U. z 2024 r., poz. 248 ze zm.), wprowadzono zmiany w u.z.s.z. obejmujące (m.in.) odprawę mieszkaniową. Określono nowy sposób naliczania tego świadczenia, w zależności od lat pełnionej służby wojskowej, z jednoczesnym zwiększeniem maksymalnej wysokości odprawy mieszkaniowej z 80% do 100% wartości przysługującego żołnierzowi lokalu. Stosownie do treści znowelizowanego art. 47 ust. 1 u.z.s.z., odprawa mieszkaniowa wynosi 3% wartości przysługującego lokalu mieszkalnego za każdy rok podlegający zaliczeniu do wysługi lat, od której jest uzależniona wysokość dodatku za długoletnią służbę wojskową, i nie może być niższa niż 45% oraz wyższa niż 100% wartości przysługującego lokalu mieszkalnego. Odprawę oblicza się i wypłaca według zasad wymienionych w pkt 1-6 tego przepisu. Jedna z tych zasad, ujęta w pkt 4, stanowi, iż w przypadku orzeczenia rozwodu, w ilości norm nie uwzględnia się norm na byłego małżonka. W ramach ww. nowelizacji u.z.s.z. zmieniono również brzmienie art. 47 ust. 2 u.z.s.z. Od 23 kwietnia 2023 r. przepis ten przewiduje, że dyrektor oddziału regionalnego Agencji właściwy ze względu na ostatnie miejsce pełnienia służby wydaje decyzję o wypłacie odprawy mieszkaniowej nie później niż w terminie 90 dni od dnia złożenia wniosku. Wydanie decyzji następuje po złożeniu wniosku, oświadczenia żołnierza o stanie rodzinnym na dzień wskazany przez żołnierza, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, z zastrzeżeniem ust. 1 pkt 4-6, oraz przedstawieniu co najmniej jednego z następujących dokumentów wskazanych w pkt 1-4 tego przepisu. W tym miejscu odnotować należy, iż termin 90 dni na wydanie decyzji w przedmiocie odprawy mieszkaniowej został wprowadzony do art. 47 ust. 2 u.z.s.z. 1 lipca 2010 r. na podstawie art. 1 pkt 47 ustawy z dnia 22 stycznia 2010 r. o zmianie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2010 r. Nr 28, poz. 143 ze zm.). Jest to termin procesowy, w jakim powinna zapaść decyzja w przedmiocie odprawy mieszkaniowej. Postępowanie w przedmiocie odprawy mieszkaniowej jest postępowaniem wszczynanym na wniosek, w toku którego dyrektor oddziału regionalnego Agencji właściwy ze względu na ostatnie miejsce pełnienia służby weryfikuje treść wniosku i załączonych do niego dokumentów. W niniejszej sprawie 90-dniowy termin do wydania decyzji upływał Dyrektorowi OR AMW [...] maja 2024 r. Przed upływem tego terminu organ pierwszej instancji powziął bardzo istotną informację mającą wpływ na wynik sprawy, a mianowicie, o zmianie stanu cywilnego skarżącego. W tej sytuacji wniosek skarżącego wymagał uzupełnienia oraz udokumentowania tej zmiany, do czego skarżący został wezwany. Z przedłożonej przez niego kopii wyroku Sądu Okręgowego w [...], [...] Wydział Cywilny z [...] kwietnia 2024 r., sygn. akt [...] , rozwiązującego małżeństwo skarżącego, wynika, że inicjującym postępowanie w sprawie o rozwód (tj. powodem) był skarżący, a postępowanie to zostało wszczęte w 2023 r. (o czym świadczy sygn. akt sprawy cywilnej). Zatem składając wniosek o wypłatę odprawy mieszkaniowej, skarżący miał pełną świadomość toczącej się sprawy rozwodowej. Pomimo pouczenia o treści art. 47 ust. 1 pkt 4 u.z.s.z. oraz miejsca na podanie dodatkowych informacji we wniosku (vide pkt IV formularza wniosku, którego wzór stanowi załącznik nr 1 do rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 25 lipca 2016 r. w sprawie wypłaty odprawy mieszkaniowej - Dz. U z 2016 r., poz. 1195 ze zm.), skarżący fakt ten całkowicie pominął. Zignorował przy tym możliwość prawomocnego orzeczenia rozwodu w toku procedowania jego wniosku, co właśnie zaistniało na gruncie niniejszej sprawy. Wobec informacji o zmianie stanu cywilnego skarżącego, organ pierwszej instancji był zobowiązany do wyjaśnienia tej (mającej znaczenie dla rozstrzygnięcia) kwestii. Wydając decyzję [...] czerwca 2024 r. Dyrektor OR AMW wprawdzie nie dochował 90-dniowego terminu (który upływał 23 maja 2024 r.), lecz opóźnienie to nie było przez niego zawinione. To skarżący - pouczony o treści art. 47 ust. 1 pkt 4 u.z.s.z. - nie powiadomił organu pierwszej instancji ani o toczącym się postępowaniu w sprawie rozwodowej ani o wydaniu wyroku w tej sprawie ani też o uprawomocnieniu się tego orzeczenia. Gdy fakty te ujawniły się w ramach rozpatrywania wniosku, skarżący wystąpił do Prezesa AMW z ponagleniem. Zarzuty skargi też koncentrują się na opieszałości organu pierwszej instancji w procedowaniu jego wniosku, który - zdaniem skarżącego - gdyby był wcześniej rozpoznany, to uwzględniałby normę na małżonkę. Skarżący zdaje się nie dostrzegać, iż w tak rozpoznanej sprawie wystąpiłaby obligatoryjna przesłanka wznowienia postępowania, przewidziana w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Nadto w aspekcie zarzucanej Dyrektorowi OR AMW opieszałości, zaznaczyć trzeba, że mimo wniesionego przez skarżącego ponaglenia do Prezesa AMW, kwestia ta została prawomocnie rozstrzygnięta, gdyż skarżący w jej następstwie nie złożył skargi na bezczynność organu. Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.