II SA/Wa 1326/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Kube (spr.), Sędziowie WSA Adam Lipiński, Eugeniusz Wasilewski, Protokolant Marek Kozłowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 lutego 2010 r. sprawy ze skargi J.R. na postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności postanowienia [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w K. z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...] – oddala skargę – Wnioskiem z dnia [...] stycznia 2009 r. J. R. zwrócił się do Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej (PSP) w G. o wydanie zaświadczenia w przedmiocie uposażenia za miesiąc sierpień 1996 r. na ostatnio zajmowanym stanowisku [...] w Komendzie Rejonowej PSP w G. Wnioskodawca wskazał, że zaświadczenie jest mu niezbędne do ponownego ustalenia przez Dyrektora Zakładu Emerytalno-Rentowego Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji wysokości świadczenia rentowego, przyznanego mu decyzją z dnia [...] sierpnia 1997 r., oraz obrony jego praw ze stosunku służbowego i dla urzędowego potwierdzenia wywodzonych faktów przed sądami, organami prokuratury i innymi organami administracji publicznej. Komendant Miejski PSP w G. postanowieniem z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...], odmówił wydania zaświadczenia, uznając, że fakt, iż Komendant Główny PSP decyzją z dnia [...] października 2008 r. stwierdził nieważność decyzji Komendanta Rejonowego PSP w G. z dnia [...] października 1993 r. nr [...] w sprawie przeniesienia wnioskodawcy na stanowisko [...], nie jest równoznaczny z przywróceniem go na poprzednie stanowisko lecz jedynie daje podstawę do ubiegania się o odszkodowanie z tego tytułu. Stwierdził, że na podstawie dokumentów, rejestrów, ewidencji można potwierdzić jedynie wysokość kwot uposażenia wypłacanych na stanowisku [...], a to już zostało uczynione w wydanym wcześniej zaświadczeniu. Organ nie posiada dokumentów, z których by wynikała wysokość uposażenia pobieranego na dzień zwolnienia ze służby, tj. [...] sierpnia 1996 r. z uwzględnieniem decyzji nr [...] z dnia [...] października 2008 r. oraz wniosku z [...] stycznia 2009 r. Po rozpoznaniu zażalenia na ww. postanowienie, Komendant Wojewódzki PSP w K. postanowieniem z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie Komendanta Miejskiego PSP w G. z dnia [...] stycznia 2009 r. Wnioskiem z dnia [...] marca 2009 r. J. R. zwrócił się do Komendanta Głównego PSP o stwierdzenie nieważności postanowienia Komendanta Wojewódzkiego PSP w K. z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...]. Komendant Główny PSP postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...], wydanym na podstawie art. 157 § 3 w związku z art. 126 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) – dalej: k.p.a., odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia [...] Komendanta Wojewódzkiego PSP w K. z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...]. W uzasadnieniu przedmiotowego postanowienia Komendant wskazał, że w ramach wstępnego postępowania stwierdzono przesłankę niedopuszczalności postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności. Otóż, w ocenie organu, do postanowień wydanych w ramach postępowania w sprawie wydawania zaświadczeń nie stosuje się przepisów normujących tryb weryfikacji decyzji zarówno w formie wznowienia postępowania, jak i w formie stwierdzenia nieważności decyzji. Powyższe wynika z uproszczonego i odformalizowanego charakteru tego postępowania. Po rozpoznaniu zażalenia od powyższego postanowienia, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, działając na podstawie art. 138 § 2, art. 127 § 2 i art. 144 k.p.a., postanowieniem z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...] uchylił zaskarżone postanowienie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu wskazał, że postępowanie w sprawach wydawania zaświadczeń nie znajduje się poza ramami postępowania administracyjnego, ponieważ stosuje się do niego wymagania określone w Dziale VII k.p.a., a w sprawach nieuregulowanych przepisy ogólne tego kodeksu. Organ stwierdził, że wskutek stwierdzenia nieważności decyzji o przeniesieniu na stanowisko [...] J. R. "odzyskał" od [...] listopada 1993 r. do [...] sierpnia 1996 r. stanowisko [...] w Komendzie Rejonowej PSP w G. Zatem nie można mówić o braku danych stwierdzających fakt zajmowania przez wymienionego stanowiska [...] w Komendzie Rejonowej PSP w G. w okresie od [...] listopada 1993 r. do [...] sierpnia 1996 r. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie J. R. zakwestionował postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] czerwca 2009 r. i wniósł o stwierdzenie jego nieważności, jako rażąco naruszające prawo. Skarżący zarzucił zaskarżonemu postanowieniu rażące naruszenie procedury administracyjnej, które doprowadziło do naruszenia prawa materialnego i które negatywnie wpłynęło na ustalenia faktyczne oraz mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności rażące naruszenie przepisów poprzez: wydanie postanowienia bez dostatecznego rozpoznania sprawy do końcowego rozstrzygnięcia, a także zaniechanie obowiązku prawidłowego uzasadnienia zaskarżonego postanowienia, tj. w sposób zgodny z zasadami wyrażonymi w art. 7-9 i art. 11 kpa, przejawiające się w sprzeczności między sentencją a uzasadnieniem zaskarżonego postanowienia. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że wbrew twierdzeniu organu, przedmiotem sporu jest odmowa wydania mu zaświadczenia, w sposób jasny potwierdzającego otrzymywanie przez niego uposażenia z tytułu służby na ostatnio zajmowanym stanowisku [...] w Komendzie Rejonowej PSP w G., tj. uposażenia za miesiąc sierpień 1996 r. W odpowiedzi na skargę organ uznał ją za bezzasadną i wniósł o jej oddalenie. Organ wyjaśnił, że wydane postanowienie w zaskarżonej treści czyniło zadość żądaniom skarżącego. Natomiast, ze względu na zakres koniecznego postępowania dowodowego niezbędnym było przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W piśmie procesowym z dnia 4 września 2009 r. skarżący w całości podtrzymał swoją skargę z dnia 7 lipca 2009 r. i wyjaśnił, że popiera zaskarżone postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w części objętej komparycją tego orzeczenia, natomiast przyczyną wniesienia przez niego skargi jest objęcie tym postanowieniem przedmiotu rozstrzygnięcia nieobjętego postanowieniem odmownym Komendanta Miejskiego PSP w G. z dnia [...] stycznia 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Innymi słowy, sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego. W ocenie Sądu rację ma Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, twierdząc, że wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności wymaga uprzedniej oceny ze strony organu, czy zaszły przesłanki formalnoprawne, warunkujące jego dopuszczalność. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym oraz w doktrynie przyjmuje się, że organ orzeka o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z przyczyn o charakterze formalnym, które czynią złożony wniosek niedopuszczalnym, na podstawie art. 157 § 3 k.p.a. Niedopuszczalność ta może wynikać z przyczyn podmiotowych (np. gdy z żądaniem stwierdzenia nieważności decyzji wystąpi osoba, która nie jest stroną postępowania lub nie ma zdolności do czynności prawnych) albo przedmiotowych (np. gdy przepisy szczególne wyłączają ten tryb postępowania lub żądanie dotyczy innego aktu niż decyzja czy postanowienie). Oznacza to, że postępowanie wyjaśniające, poprzedzające odmowę wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji, może dotyczyć jedynie kwestii formalnych. Natomiast w żadnym razie organ nie może badać, czy przesłanki stwierdzenia nieważności rzeczywiście zachodzą, bowiem może to być wyjaśnione dopiero po wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. W związku z powyższym należy stwierdzić, że organ, w ramach uprzedniej kontroli złożonego wniosku pod względem formalnym, miał prawo i obowiązek orzec w przedmiocie przyczyn przedmiotowych lub podmiotowych - na podstawie przepisu art. 157 § 3 k.p.a. - co do niedopuszczalności wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności. Jednak dopiero po stwierdzeniu, że wniosek jest dopuszczalny pod względem podmiotowym i przedmiotowym, możliwe jest wszczęcie postępowania, o którym mowa w art. 157 § 2 k.p.a. Natomiast w rozpatrywanej sprawie organ I instancji połączył w istocie dwa odrębne zagadnienia, wynikające z art. 158 § 1 k.p.a. i 157 § 2 k.p.a. Działanie takie uznać należy za niezgodne z prawem, bowiem Komendant Główny PSP pomimo tego, że odmówił wszczęcia postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności, orzekł jednocześnie merytorycznie, uznając, że brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności tego postępowania na podstawie art. 156 § 1 k.p.a. Dlatego w pełni podzielić należy ocenę organu II instancji, że postanowienie Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] kwietnia 2009 r. wydane zostało z naruszeniem wskazanych wyżej przepisów prawa. Zgodzić się również należy ze stanowiskiem Ministra, wyrażonym w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, że przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczą również postępowania w sprawie wydania zaświadczenia. Wynika to bowiem z treści art. 126 k.p.a., który stanowi, że nadzwyczajne tryby weryfikacji stosuje się do postanowień, od których przysługuje zażalenie, a zgodnie z art. 219 k.p.a. - na postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia bądź zaświadczenia żądanej treści, służy zażalenie. Dlatego uznanie organu I instancji, że do postanowień w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia nie można stosować przepisów o nadzwyczajnych trybach weryfikacji rozstrzygnięć administracyjnych, jest nieuzasadnione. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), orzekł, jak w sentencji.