II SA/Wa 1327/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Lipiński, Sędzia WSA Eugeniusz Wasilewski, Sędzia WSA Joanna Kube (spr.), Protokolant Anna Siwonia, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 października 2006 r. sprawy ze skargi M. i M. W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2003 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zaskarżona decyzja nie podlega wykonana w całości. M. i M. W. pismem z dnia [...] lipca 2003 r. zwrócili się do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. o udostępnienie informacji publicznej przez przesłanie kopii potwierdzonych dokumentów urzędowych z treści decyzji administracyjnych - zezwoleń budowlanych R. i E. L. wydanych dla istniejących obiektów budowlanych, posadowionych na gruncie jednej działki w A. przy ul. [...], nr ewid. [...] złożonych (do postępowania odwoławczego) przez [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego przy piśmie z dnia [...] maja 2003 r. znak [...], pochodzących ze sprawy postępowania administracyjnego prowadzonego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w A. z urzędu sygn. akt [...] w przedmiocie "legalności istniejących obiektów budowlanych usytuowanych na działce numer ewidencyjny [...] przy ul. [...] w A.", umorzonej decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w A. z dnia [...] lutego 2003 r. znak [...] oraz kopii dokumentu urzędowego treści decyzji zezwolenia budowlanego Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w A. z dnia [...] lutego 2003 r. znak [...] złożonej do akt sprawy odwoławczej przy piśmie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] maja 2003 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] sierpnia 2003 r. nr [...], powołując się na przepis art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz.1198 ze zm.), po rozpatrzeniu wniosku M. i M. W., odmówił udostępnienia wskazanych przez nich dokumentów. Następnie po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy decyzją z dnia [...] września 2003 r. nr [...], powołując się na przepis art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] sierpnia 2003r. W uzasadnieniu wskazał, że zgodnie z art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej jej przepisy nie naruszają norm innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. Pierwszeństwo mają zatem te szczególne unormowania, a wśród nich art. 73 k.p.a. Z uwagi na wyraźnie określony w kodeksie postępowania administracyjnego tryb udostępniania akt, zdaniem organu, nie może budzić wątpliwości, że osobom posiadającym status strony w danym postępowaniu udostępnia się informację na podstawie regulacji procesowych. Kodeks wyłącza w tym zakresie przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej. Skoro skarżący są stroną postępowania w sprawie budowy [...] na terenie działki (nr ewid. [...]) położonej w A., przy ul. [...], mogą oni żądać udostępnienia danej informacji jedynie w trybie i na zasadach określonych w Kodeksie postępowania administracyjnego. W skardze do Sądu M. i M. W., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji, zarzucili organowi naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwą interpretację art. 1, art. 2, art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a i ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej przez przyjęcie, że wskazana ustawa nie ma w sprawie zastosowania, a tym samym żądane informacje nie podlegają udostępnieniu. Wnoszący skargę uznali, że naruszony też został przepis art. 73 Kodeksu postępowania administracyjnego przez uznanie, że wyklucza on stosowanie ustawy o dostępie do informacji publicznej względem skarżących. Nie zgadzają się też z argumentacją, że art. 73 k.p.a. wyklucza stosowanie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Podnieśli, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego błędnie określił przedmiot rozstrzygnięcia swojej poprzedniej decyzji i wywiódł nieprawidłowe wnioski co do rzeczywistego przedmiotu żądania z [...] lipca 2003 r. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, powołując się na argumentację przedstawioną w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 28 stycznia 2005 r., sygn. akt II SA/Wa 2265/04, po rozpoznaniu sprawy, oddalił skargę uznając, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że wnioskodawcy domagali się udostępnienia informacji na podstawie ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej w postaci decyzji administracyjnych zezwoleń budowlanych, znajdujących się w aktach postępowania administracyjnego, w których występowali jako strona postępowania. Trafnie zatem organ przyjął, że uprawnienie do żądania uwierzytelnionych odpisów dokumentów wynika z art. 73 k.p.a., a nie zaś z konstrukcji prawnych zawartych w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Ustawa o dostępie do informacji publicznej znajdzie zastosowanie w sytuacji, gdy z żądaniem udostępnienia informacji wystąpi osoba nie będąca stroną postępowania, zatem nie dysponująca odrębnym trybem dostępu na podstawie art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zgodnie z art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej odmowa udostępnienia informacji następuje w drodze decyzji administracyjnej. M i M. W. wnieśli od powołanego wyżej wyroku skargę kasacyjną, zaskarżając orzeczenie w całości. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 5 czerwca 2006 r. sygn. akt I OSK 899/05 uwzględnił skargę i sprawę przekazał do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. W uzasadnieniu wyroku kasacyjnego NSA stwierdził, że Sąd I instancji naruszył przepisy prawa procesowego bowiem nie zważył na odmienny przedmiot decyzji wydanej w wyniku ponownego rozpoznania sprawy, a uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: W świetle art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym stosownie do § 2 art. 1 tej ustawy kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów stwierdzić należy, iż skarga zasługuje na uwzględnienie. Jak to zostało dostrzeżone w przedmiotowej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] sierpnia 2003 r. nr [...] rozstrzygnął na podstawie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej o odmowie udostępnienia M. i M. W. następujących dokumentów: 1) "kopii potwierdzonych dokumentów urzędowych z treści decyzji administracyjnych – zezwoleń budowlanych" wydanych dla R. i E. L. w sprawie obiektów budowlanych na działce nr ewid. [...] położonej przy ul. [...] w A., "przesłanych do GUNB przy piśmie [...] WINB (z dnia [...].05.2003 r. znak: [...]), pochodzących ze sprawy postępowania administracyjnego prowadzonego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w A. ... umorzonej decyzją PINB w A. z dnia [...].02.2003 r. (znak: [...])", 2) kopii potwierdzonej za zgodność decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w A. z dnia [...].02.2003 r. (znak: [...]), przesłanej do GUNB przy piśmie [...] WINB w B. z dnia [...].05.2003 r. (znak: jw.). Natomiast w wyniku rozpoznania wniosku o ponowne rozpoznania sprawy, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] września 2003 r. nr [...], utrzymując w mocy własną decyzję z [...] sierpnia 2003 r., znak [...] określił inny przedmiot rozpoznania: "wniosek M. i M. W. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją ostateczną GINB z dnia [...].08.2003 r., znak: [...] odmawiającą skarżącym udostępnienia żądanych przez nich dokumentów urzędowych, dotyczących inwestycji polegającej na budowie [...], na terenie działki (nr ewid. gruntów [...]) położonej w A. przy ul. [...]". Stosownie do art. 138 § 1 pkt 1 kpa w związku z art. 127 § 3 kpa strona - niezadowolona z decyzji naczelnego (centralnego) organu administracji państwowej może zwrócić się do organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy i wniosek ten stanowi podstawę ponownego postępowania w tej samej sprawie. Do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji. Wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy różni się od odwołania tym, że nie ma on konstrukcji względnie dewolutywnej, jest bowiem rozpatrywany przez organ, który wydał zaskarżoną decyzję. Nie będą zatem miały zastosowania takie przepisy, jak np. art. 129 § 1, art. 132, art. 133, art. 136 ostatnie zdanie czy art. 138 § 2 kpa, czy też art. 24 § 1 pkt 5 kpa. Pozostałe przepisy dotyczące odwołań od decyzji, np. art. 138 § 1 pkt 1 kpa, stosuje się wprost. Zgodnie z przepisem art. 15 kpa postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Zasada dwuinstancyjności jest zasadą konstytucyjną ustanowioną w art. 78 Konstytucji RP, który stanowi, iż każda ze stron ma prawo do zaskarżania orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji. Istota zasady dwuinstancyjności sprowadza się do dwukrotnego rozpoznania i rozstrzygnięcia tożsamej pod względem przedmiotowym i podmiotowym sprawy administracyjnej. Granice rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy w drugiej instancji wyznacza zatem rozstrzygnięcie decyzji pierwszej instancji. Wykroczenie przez organ II instancji poza te granice narusza zasadę dwuinstancyjności. Organ odwoławczy rozpoznaje i rozstrzyga ponownie sprawę administracyjną rozstrzygniętą decyzją poprzedzającą w oparciu o stan prawny i faktyczny obowiązujący w dniu wydania decyzji ostatecznej. Zakres rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej decyzją odwoławczą wyznaczony jest zakresem rozstrzygnięcia sprawy decyzją organu I instancji. Organ odwoławczy nie może zmieniać rodzaju sprawy, a zatem w postępowaniu odwoławczym może być rozpoznana i rozstrzygnięta wyłącznie tożsama pod względem podmiotowym i przedmiotowym sprawa. Organ odwoławczy nie może również rozszerzyć zakresu sprawy. Z treści art. 138 § 1 kpa wynika oczywiste ograniczenie dla organu odwoławczego (tak samo dla organu ponownie rozpatrującego sprawę w trybie art. 127 § 3 kpa), polegające na tym, że organ odwoławczy nie może orzekać w zakresie innym, niż to uczynił przed nim organ pierwszoinstancyjny. Na gruncie rozpoznawanej sprawy przedmiot rozstrzygnięcia wskazany w decyzji wydanej w wyniku rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy różni się zarówno od przedmiotu decyzji ją poprzedzającej jak też i od treści wniosku złożonego w przedmiotowej sprawie, a zatem zachodzi konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji i powtórnego zbadanie tej sprawy przez organ. Mając na względzie powyższe okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w pkt 1 na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). O wykonalności zaskarżonej decyzji orzeczono na mocy art. 152 tej ustawy.