II SA/Wa 1327/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Głowacka - Klimas, Sędzia WSA Ewa Radziszewska-Krupa (spr.), Asesor WSA Karolina Kisielewicz, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 24 października 2019 r. sprawy ze skargi A. S. na postanowienie Szefa Krajowej Administracji Skarbowej z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania oddala skargę. I. Stan faktyczny przedstawia się następująco: 1. Szef Krajowej Administracji Skarbowej (zwany dalej "Szefem KAS") postanowieniem z [...] kwietnia 2019r., wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 oraz 144 ustawy z 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017r. poz. 1257, ze zm., zwana dalej: "k.p.a."), po rozpoznaniu zażalenia A. S.(zwany dalej "Skarżącym") na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] (zwany dalej: "DIAS") [...] lutego 2019r. w sprawie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie wydania decyzji administracyjnej w przedmiocie zwolnienia ze Służby Celno-Skarbowej, utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Postanowienia te wydano w związku z tym, że Skarżący zwrócił się do DIAS o wydanie decyzji administracyjnej w przedmiocie zwolnienia ze służby w Służbie Celno-Skarbowej. DIAS postanowieniem z [...] lutego 2019r., powołując się na art. 61a § 1 i § 2 k.p.a. w zw. z art. 171 ust. 1 pkt 2 ustawy z 16 listopada 2016r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz.U. z 2016 r. poz. 1948, zwana dalej: "u.p.w.u. o KAS") odmówił wszczęcia postępowania w sprawie wydania decyzji administracyjnej w przedmiocie zwolnienia ze Służby Celno-Skarbowej. W uzasadnieniu wskazał, iż zgodnie z art. 171 ust. 1 pkt 2 u.p.w.u. o KAS, w przypadku przyjęcia przez funkcjonariusza propozycji zatrudnienia, z dniem określonym w propozycji, dotychczasowy stosunek służby przekształca się w stosunek pracy na podstawie umowy o pracę na czas określony lub nieokreślony. Brak podstaw prawnych do wydania decyzji o zwolnieniu ze służby stanowi uzasadnioną przyczynę, z powodu której postępowanie administracyjne nie może być wszczęte. Na powyższe postanowienie Skarżący wniósł zażalenie. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie praworządności przez niezastosowanie się do przepisów ustawy k.p.a. i brak wszczęcia postępowania na wniosek. Skarżący wniósł o usunięcie naruszenia prawa i rozpatrzenia zażalenia oraz wszczęcie postępowania na wniosek - o wydanie decyzji zwalniającej ze służby w Służbie Celno-Skarbowej. Skarżący podniósł, że DIAS, powołując się na brak podstaw prawnych do wydania decyzji o zwolnieniu ze służby, nie wszczął postępowania we wskazanym zakresie i nie wskazał konkretnego przepisu, który nie pozwala wydać decyzji o zwolnieniu ze służby. Skarżący powołał przepisy u.p.w.u. o KAS, które określają przypadki zwalniania funkcjonariuszy ze służby. Wskazanie przez DIAS, że "przekształcenie" nie było zwolnieniem, więc nie jest wystarczającym argumentem, zwłaszcza, gdy odbyło się ze złamaniem przepisów u.p.w.u. o KAS. Zwolnienie ze służby w takim trybie, jest niezgodne z Konstytucją przez fakt, że zastosowany proces nieprzedstawienia propozycji służby i w konsekwencji zwolnienia ze służby, jest niezgodny z zasadą równości (art. 32 ust. 1 Konstytucji RP). Szef KAS w ww. postanowieniu z 9 kwietnia 2019r., podtrzymując argumentację DIAS, wskazał, że w sprawie zachodzi inna uzasadniona przyczyna z art. 61a § 1 k.p.a. - brak materialnoprawnej podstawy rozpatrzenia żądania Skarżącego w trybie administracyjnym. Żaden przepis prawa materialnego nie wskazuje, że w zakresie żądanym przez Skarżącego organ administracji publicznej rozstrzyga władczo w drodze decyzji administracyjnej. Żaden przepis prawa materialnego nie wskazuje władczej formy działania organu w sposób pośredni. Skoro Skarżący otrzymał propozycję zatrudnienia w ww. Izbie Administracji Skarbowej, oceny możliwości wszczęcia i prowadzenia postępowania administracyjnego należy dokonać przez pryzmat art. 165 ust. 7 w zw. z art. 171 ust. 1 pkt 2 u.p.w.u. o KAS i stosownych przepisów k.p.a. Postępowanie, w którym dyrektor izby administracji skarbowej składał pisemne propozycje określające nowe warunki zatrudnienia nie ma charakteru administracyjnego, jest jedynie postępowaniem wewnętrznym, odrębnym i niezależnym, odbywającym się w ramach wewnętrznych struktur, do którego nie mają zastosowania przepisy k.p.a. Z ww. przepisów wynika, że jeśli funkcjonariusz Służby Celno-Skarbowej przyjmie propozycję zatrudnienia, jego dotychczasowy stosunek w służbie stałej nie wygasa ani też nie ulega rozwiązaniu, lecz przekształca się w stosunek pracy na podstawie umowy o pracę. Propozycja pracy nie ustala, nie stwierdza, nie potwierdza uprawnień bądź obowiązków Skarżącego wynikających z przepisów prawa. Proponuje jedynie nowe warunki zatrudnienia. Skarżący miał możliwość przyjęcia lub odmowy przyjęcia tej propozycji i tylko od jego woli zależało, czy złożona propozycja zostanie przyjęta czy też nie. Złożonej propozycji nie można też uznać za decyzję administracyjną o zwolnieniu ze służby, bo nie rozstrzyga ona indywidualnej sprawie administracyjnej o ustaniu stosunku służbowego. Ww. pismo niczego w sposób władczy nie rozstrzyga, proponuje jedynie nowe warunki zatrudnienia. Konsekwencją przyjęcia ww. propozycji nie jest zwolnienie ze służby, lecz przekształcenie stosunku służby w stosunek pracy na podstawie umowy o pracę. Szef KAS podkreślił także, że nie można domniemywać formy decyzji administracyjnej do załatwienia sprawy, jeśli ustawodawca wyraźnie nie wskazał, że dana kwestia winna być rozstrzygana w takim trybie. Z konstytucyjnej zasady działania organów administracji publicznej "na podstawie i w granicach prawa" (art. 7 Konstytucji RP) i zasady ogólnej z art. 6 k.p.a. wynika, że nie można domniemywać władczej i jednostronnej formy działania, jaką jest decyzja administracyjna z okoliczności sprawy lub samego art. 104 k.p.a., czy też art. 127 k.p.a. Podstawę prawną do wydania decyzji należy wyprowadzić z powszechnie obowiązujących przepisów prawa materialnego. Zdaniem Szefa KAS propozycja, o jakiej mowa w art. 165 ust. 7 u.p.w.u. o KAS nie stanowi czynności w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., co oznacza, że skarga funkcjonariusza celnego na propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia jest niedopuszczalna. Konsekwencją powyższego jest także niedopuszczalność odwołania się przez funkcjonariusza od pisemnej propozycji kontynuacji zatrudnienia na nowych warunkach. Szef KAS wskazał, że skutkiem braku uznania propozycji, o jakiej mowa w art. 165 ust. 7 u.p.w.u. o KAS, za decyzję administracyjną o wygaśnięciu stosunku służbowego czy zwolnieniu funkcjonariusza ze służby, brak jest również podstaw do wszczęcia postępowania administracyjnego w tej sprawie. W sprawie z wniosku Skarżącego o wydanie decyzji administracyjnej w sprawie zwolnienia ze służby Celno-Skarbowej, nie jest możliwe wszczęcie i prowadzenie postępowania administracyjnego w oparciu o przepisy k.p.a., zmierzającego do wydania decyzji o wygaśnięciu stosunku służbowego, czy też o zwolnieniu funkcjonariusza ze służby. Za niezasadny Szefa KAS uznał zarzut naruszenia przepisów dotyczących zasad konstytucyjnych. Skoro nie doszło do zwolnienia Skarżącego ze służby, zasadnym było wydanie przez DIAS postanowienia o odmowy wszczęcia postępowania w tej sprawie. Rozstrzygnięcie to podlega kontroli instancyjnej w trybie przepisów k.p.a., jak i sądowoadministracyjnej. Art. 165 ust. 7 w zw. z art. 171 ust. 1 pkt 2 u.p.w.u. o KAS, jako przepisy szczególne w stosunku do regulacji zawartych w art. 276 ustawy z 16 listopada 2016r. o Krajowej Administracji Skarbowej, wprowadziły instytucję przekształcenia stosunku służbowego w stosunek pracy na podstawie umowy o pracę. Na gruncie tak określonego stanu prawnego, nie mamy do czynienia ze zwolnieniem funkcjonariusza ze służby w trybie administracyjnym, lecz ze zdarzeniem prawnym przekształcenia stosunku służby w stosunek pracy, do którego przepisy kodeksu postępowania administracyjnego nie znajdują zastosowania. Szef KAS dodał, że na skutek odmowy wszczęcia postępowania organ nie prowadzi postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty. Organ, wydając postanowienie, o jakim mowa w art. 61a § 1 k.p.a., nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania. Instytucja odmowy wszczęcia postępowania kończy się aktem formalnym, a nie merytorycznym. Powyższe odnosi się też do organu II instancji, który nie może dokonać oceny słuszności merytorycznych zarzutów Skarżącego. Szef KAS, odnosząc się do obawy Skarżącego, że organ emerytalny, wydający decyzję o przyznaniu emerytury policyjnej może zakwestionować prawo do otrzymania emerytury ze względu na brak decyzji o zwolnieniu ze służby, wyjaśnił, że zgodnie z § 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 7 grudnia 2018r. w sprawie trybu postępowania i właściwości organu w zakresie zaopatrzenia emerytalnego funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Celno-Skarbowej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2018r., poz. 2373) wniosek o emeryturę składa się do organu emerytalnego. Wniosek o emeryturę może być złożony również w komórce kadrowej organu KAS, właściwego ze względu na ostatnie miejsce pełnienia służby lub miejsce zamieszkania zainteresowanego. Organ ten przekazuje wniosek wraz z załączonymi dokumentami organowi emerytalnemu nie później niż w terminie 7 dni od dnia jego zgłoszenia. Zainteresowany ubiegający się o emeryturę załącza do wniosku dokumenty stwierdzając m.in. datę i podstawę prawną zwolnienia ze służby lub przekształcenia albo wygaśnięcia stosunku służbowego ( § 8 ust. 1 pkt 1 ww. rozporządzenia). W przypadku Skarżącego, dokumentem potwierdzającym przekształcenie stosunku służbowego jest propozycja pracy ze złożonym oświadczeniem o jej przyjęciu, nie zaś świadectwo służby (Skarżący nie został zwolniony ze służby, lecz jego stosunek służbowy uległ przekształceniu). Powyższe wskazuje, że twierdzenia Skarżącego o konieczności dołączenia do wniosku o emeryturę świadectwa służby, jako dowodu zwolnienia ze służby, w sytuacji przekształcenia stosunku ze stosunku służby w stosunek pracy - są niezasadne. 2. Skarżący w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zrzucił naruszenie: a) art. 171 ust. 1 pkt 2 u.p.w.u. o KAS poprzez jego nieprawidłową wykładnię polegającą na przyjęciu, że w sytuacji określonej w tym przepisie brak jest konieczności wydania decyzji potwierdzającej zwolnienie Skarżącego ze służby, ponieważ skutek w postaci przekształcenia stosunku służbowego w stosunek pracy nastąpił z mocy prawa, b) art. 170 ust. 1 i 3 u.p.w.u. o KAS w zw. z art. 276 ust. 2 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej poprzez ich błędną interpretację i niezastosowanie, w sytuacji gdy przepisy te nakazują wydanie decyzji potwierdzającej wygaśnięcie stosunku służbowego w analogicznej sytuacji (określonej w art. 171 ust. 1 pkt 2 ustawy u.p.w.u. o KAS i powinny być podstawą wydania decyzji potwierdzającej zwolnienie Skarżącego ze służby także w niniejszej sprawie, c) art. 165 ust. 7 u.p.w.u. o KAS poprzez ich nieprawidłową wykładnię polegającą na przyjęciu, że pisemna propozycja, o której mowa w tym przepisie nie ma formy decyzji, a w konsekwencji stwierdzenie, że sprawa ta nie jest sprawą administracyjną, d) art. 165 ust. 7 u.p.w.u. o KAS - przez jego zastosowanie niezgodnie z normą wyrażoną w tym przepisie, skutkujące uznaniem, że propozycja zatrudnienia skierowana do Skarżącego jest prawidłowa, pomimo że nie uwzględnia okoliczności wymienionych w tym przepisie, a w szczególności obowiązku zapoznania się z aktami osobowymi funkcjonariusza i wzięcia pod uwagę przez organ krajowej administracji skarbowej składający propozycję pracy, nie tylko aktualnie wykonywanych zadań, ale również dotychczasowego miejsca zamieszkania Skarżącego, który pełnił służbę w Izbie Celnej we [...] nie z własnej woli, a w związku z przeniesieniem służbowym (alokacja), e) art. 2, art. 7, art. 32 ust. 1 i art. 60 Konstytucji RP - przez ich nieprawidłową wykładnię polegającą na przyjęciu, że w sytuacji określonej w art. 171 ust. 1 pkt 2 u.p.w.u. o KAS, niewydanie decyzji zwalniającej ze służby nie narusza konstytucyjnego prawa dostępu do służby publicznej na jednakowych zasad, a całkowita dowolność i uznaniowość organów administracji skarbowej w przekształcaniu stosunków służby w stosunki pracy nie jest przejawem dyskryminacji i nie stanowi ograniczenia zasady równości statuowanej w art. 32 ust. 1 Konstytucji KP, a także zasady demokratycznego państwa prawnego określonej w art. 2 Konstytucji RP, f) art. 45 ust. 1, art. 77 ust. 2 Konstytucji RP, art. 47 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej oraz art. 6 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności przez ich nie zastosowanie, gdy Skarżącemu odmówiono wszczęcia postępowania w sprawie wydania decyzji potwierdzającej zwolnienie go ze służby, powołując się na okoliczność, że skutek wywierany przez art. 171 ust. 1 pkt 2 u.p.w.u. o KAS następuje ex lege, a w konsekwencji uniemożliwienie Skarżącemu poddanie kontroli sądowej rozstrzygnięcie DIAS o wygaśnięciu jego stosunku służbowego, a nawet kontroli w postępowaniu administracyjnym tego rozstrzygnięcia, które ma znaczący wpływ na zakres jego praw i obowiązków; g) art. 61a § 1 k.p.a. w zw. z art. 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 61 § 1 k.p.a., przez odmowę wszczęcia postępowania uzasadnionej tym, że brak jest podstawy materialnoprawnej do wszczęcia postępowania, podczas gdy w świetle przepisów u.p.w.u. o KAS sprawa spełnia wymogi określone w art. 1 pkt 1 k.p.a., a tym samym należy przyjąć, że postępowanie w sprawie ww. wniosku Skarżącego powinno zostać wszczęte; h) art. 6, 7 i 8 § 1 k.p.a. poprzez nierespektowanie zasad, którymi organ administracji publicznej powinien się kierować przy rozstrzyganiu konkretnej sprawy; i) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. poprzez bezzasadne utrzymanie w mocy zaskarżonego postanowienia, gdy istniały powody do wszczęcia postępowania administracyjnego, a po jego przeprowadzeniu do wydania decyzji potwierdzającej zwolnienie Skarżącego ze służby. Skarżący podnosząc powyższe zarzuty wniósł o: uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia na podstawie art 145 § 1 pkt 1 lit a lub c P.p.s.a.,; zobowiązanie organu na podstawie art. 145a § 1 P.p.s.a. do wydania decyzji potwierdzającej zwolnienie Skarżącego ze służby z dniem określonym w propozycji zatrudnienia, w terminie 14 dni od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; zasądzenie od Organu kosztów postępowania na rzecz Skarżącego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz opłaty skarbowej od pełnomocnictwa w wysokości 17 zł, o rozpatrzenie sprawy w postępowaniu uproszczonym (na podstawie art. 119 pkt 2 P.p.s.a.); o zwrócenie się na podstawie art. 193 Konstytucji RP do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym co do zgodności z Konstytucją, w szczególności z: art. 2, 7, 32 ust. 1, 45 ust. 1, 60 oraz 77 ust. 2, art. 171 ust. 1 pkt 2 u.p.w.u. o KAS w ten sposób, że skutek przekształcenia stosunku służby w stosunek zatrudnienia następuje z mocy ustawy i wyłącza konieczność wydania decyzji potwierdzającej zwolnienie Skarżącego ze służby, co uniemożliwia Skarżącemu poddanie rozstrzygnięcia w postaci pisemnej propozycji zatrudnienia prowadzącego do faktycznego zakończenia jego stosunku służbowego, jakiejkolwiek kontroli administracyjnej lub sądowej i narusza zasadę równego dostępu do służby publicznej oraz równości, a tym samym narusza także prawo do sądu; zwrócenie się na podstawie art. 267 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej do TSUE z wnioskiem o rozstrzygnięcie wstępne dotyczące dokonania wykładni art. 171 ust. 1 pkt 2 u.p.w.u. o KAS w zw. z art. 47 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej oraz art. 6 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, w zakresie czy sytuacja, w której pozbawiono Skarżącego możliwości poddania kontroli sądowej przekształcenia jego stosunku służbowego w stosunek zatrudnienia przez niewydanie decyzji administracyjnej dotyczącej wygaśnięcia jego stosunku służbowego nie jest sprzeczna z wyżej przytoczonymi przepisami, gwarantującymi prawo do sądu. W uzasadnieniu Skarżący stwierdził, że brzmienie art. 171 ust. 1 pkt 2 u.p.w.u. o KAS nie wyłącza możliwości wydania deklaratoryjnej decyzji dotyczącej wygaśnięcia stosunku służbowego, co jest uzasadnione w świetle art. 170 ust. 1 i 3 u.p.w.u. o KAS w zw. z art. 276 ust. 2 ustawy o KAS, bowiem skutek przekształcenia stosunku służbowego w stosunek zatrudnienia zawsze prowadzi do unicestwienia pierwszego z nich, a zgodnie z wyrażonym w orzecznictwie NSA poglądem skutek przewidziany w art. 171 ust. 1 u.p.w.u. o KAS nie jest wywierany z mocy prawa, lecz do jego wystąpienia niezbędne jest działanie organu, co powoduje konieczność wydania decyzji potwierdzającej zwolnienie funkcjonariusza ze służby. Szef KAS dopuścił się więc naruszenia art. 165 ust. 7 u.p.w.u. o KAS przez ich nieprawidłową wykładnię polegającą na przyjęciu, że pisemna propozycja, o której mowa w tym przepisie nie ma formy decyzji administracyjnej. Skarżący wskazał, że skutek powodujący wygaśnięcie stosunku służby zawsze będzie wywierany przez przedłożenie propozycji dalszego zatrudnienia. Skoro propozycja zatrudnienia powoduje skutek wygaśnięcia stosunku służby, nie można przyjąć, że nie powinna mieć formy decyzji administracyjnej. Już samo złożenie propozycji zatrudnienia powoduje skonkretyzowanie praw i obowiązków dotychczasowego funkcjonariusza, a tym samym samodzielnie wywołuje skutki o charakterze prawno-kształtującym. Propozycja zatrudnienia w służbie cywilnej wywiera skutek w postaci zwolnienia ze służby, i w tym zakresie stanowi decyzję o zwolnieniu ze służby, w związku z czym powinna przybrać formę decyzji administracyjnej. Skarżący wskazał, że poza skutkiem, który jest wywierany przez złożenie propozycji zatrudnienia funkcjonariuszowi, także charakter tej czynności uzasadnia, że powinna ona następować w formie decyzji administracyjnej. Pisemna propozycja przekształcenia stosunku służby w stosunek zatrudnienia ma charakter administracyjnoprawny i zindywidualizowany, gdyż dotyczy trwającego jeszcze stosunku służbowego. Skutek złożenia ww. propozycji zatrudnienia wywołuje szereg konsekwencji. Przede wszystkim pozbawia go ochrony trwałości stosunku służbowego, a ponadto może eliminować z katalogu osób objętych uprawnieniami emerytalnymi, które przysługują funkcjonariuszom, wpłynąć na obniżenie wynagrodzenia czy pozbawić dotychczasowych dodatków z tytułu posiadanego stopnia służbowego i innych świadczeń związanych z pełnieniem służby, a w szczególności dodatków z tytułu rozłąki z rodziną i braku lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby. Co więcej czynność ta dotyczy stosunku administracyjnoprawnego, jakim niewątpliwie jest stosunek służbowy. Zdaniem Skarżącego propozycja zatrudnienia posiada także inne cechy decyzji administracyjnej - przede wszystkim arbitralnie i władczo decyduje o utracie statusu funkcjonariusza, gdyż wybór ogranicza się jedynie do terminu zakończenia służby (14-dniowy czy 3-miesięczny). Dlatego też błędne jest przyjmowanie, że do wywarcia skutku w postaci wygaśnięcia stosunku służbowego konieczne jest także przyjęcie propozycji zatrudnienia. Skutek ten jest wywierany już w chwili złożenia propozycji zatrudnienia. Okoliczność, że przepisy u.p.w.u. o KAS nie określają formy prawnej propozycji nie uzasadnia przyjęcia, że nie ma ona formy decyzji administracyjnej, a jej wydanie ze względu na brak wyraźnego przepisu kompetencyjnego stanowiłoby naruszenie zasady legalizmu określonej w art. 6 k.p.a. Skoro bowiem propozycja zatrudnienia ingeruje arbitralnie i władczo w stosunek o charakterze administracyjnym i indywidualnym, to nie powinno budzić wątpliwości, że powinna mieć ona formę decyzji administracyjnej. Zdaniem Skarżącego pogląd ten jest uzasadniony także ze względu na konieczność zapewnienia funkcjonariuszom, którym złożono propozycję zatrudnienia, prawa do sądu. Jeśli bowiem nie jest podejmowana żadna inna czynność dotyczącą stosunku służbowego dotychczasowych funkcjonariuszy, to w celu zagwarantowania tym osobom możliwości poddania kontroli sądu prawidłowości decyzji podjętej przez Dyrektora Krajowej Informacji Skarbowej, dyrektora izby administracji skarbowej albo dyrektora Krajowej Szkoły Skarbowości, pisemna propozycja zatrudnienia musi być traktowana jako decyzja administracyjna. Szef KAS błędnie uznał, że propozycja zatrudnienia określona w art. 165 ust. 7 u.p.w.u. o KAS nie powinna przybrać formy decyzji administracyjnej, co skutkowało utrzymaniem w mocy postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie o wydanie decyzji potwierdzającej zwolnienie Skarżącego ze służby. Skarżący w przypadku przyjęcia przez Sąd, że pisemna propozycja zatrudnienia, o jakiej mowa wart. 165 ust. 7 u.p.w.u. o KAS nie powinna mieć formy decyzji administracyjnej, wskazał, że należy ją potraktować jako akt z zakresu administracji publicznej określony w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., gdyż wszystkie działania przełożonego podejmowane wobec funkcjonariusza, wkraczają w istotę stosunku służbowego będącego stosunkiem administracyjnoprawnym. Jeżeli propozycja zatrudnienia nie może przybrać formy decyzji administracyjnej ani postanowienia, powinna być kwalifikowana jako akt z zakresu administracji publicznej. 3. Szef KAS w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. II. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: 1. Skarga podlegała oddaleniu. 2. Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 119 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018r., poz. 1302 ze zm., zwana dalej: "P.p.s.a."). 3. Zdaniem Sądu organy obu instancji w sposób należyty zastosowały w sprawie przepisy k.p.a., a w szczególności art. 61a § 1 k.p.a. Nie dopuściły się również naruszenia pozostałych przepisów wskazanych w skardze. 4. Sąd, biorąc pod uwagę wskazaną w sprawie podstawę prawną wydanych postanowień wskazuje, że żaden przepis prawa materialnego nie wskazuje ani wprost ani wyraźnie, że w przypadku wygaśnięcia stosunku służbowego funkcjonariusza na podstawie przepisów u.p.w.u. o KAS należy wydać decyzję administracyjną w przedmiocie zwolnienia funkcjonariusza ze służby. Tym samym nie można uznać, że organy administracyjne, wydając w sprawie: zaskarżone postanowienie, jak również poprzedzające go postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania w trybie art. 61a § 1 i 2 k.p.a. naruszyły jakikolwiek przepis prawa, w tym przede wszystkim art. 61a § 1 i 2 k.p.a. Sąd stwierdza, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 17 stycznia 2019r. o sygn. akt I OSK 996/18 stwierdził, że niewątpliwie, w przypadku funkcjonariusza, któremu nie zaproponowano pełnienia dalszej służby ani nie przedstawiono propozycji zatrudnienia, przyjąć trzeba, że istnieje obowiązek organu wydania decyzji deklaratoryjnej, stwierdzającej zwolnienie ze służby. Podobnie rzecz ma się z funkcjonariuszem, który odmówił przyjęcia propozycji zatrudnienia lub służby. W tych sytuacjach podstawę do wydania decyzji o zwolnieniu ze służby można wywieść z art. 170 ust. 1 i 3 u.p.w.u. o KAS w związku z art. 276 ust. 2 ustawy o KAS. Sytuacja funkcjonariusza, który przyjął propozycję nowych warunków pracy, jest jednak odmienna. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że art. 170 ust. 3 u.p.w.u. o KAS odnosi się wyłącznie do okoliczności, o których mowa w jego ust. 1, tj. sytuacji funkcjonariuszy, którzy nie otrzymali pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby oraz tych, którzy odmówili przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby. Hipoteza tego przepisu nie obejmuje zatem sytuacji funkcjonariusza, który nie otrzymał propozycji pełnienia służby, ale otrzymał propozycję zatrudnienia i ją przyjął. Sytuacja przyjęcia przez funkcjonariusza propozycji zatrudnienia została natomiast wyraźnie uregulowana w art. 171 ust. 1 pkt 2 u.p.w.u. o KAS. Zgodnie z jego treścią w przypadku przyjęcia propozycji zatrudnienia, z dniem określonym w propozycji, dotychczasowy stosunek służby w służbie przygotowawczej albo stałej przekształca się w stosunek pracy, odpowiednio na podstawie umowy o pracę na czas nieokreślony albo określony. NSA uznał wobec tego, że stosowanie art. 170 ust. 3 u.p.w.u. o KAS do funkcjonariusza, który przyjął propozycję zatrudnienia, rozszerza odesłanie z art. 170 ust. 3 u.p.w.u. o KAS obejmujące przypadki, o których mowa w art. 170 ust. 1 u.p.w.u. o KAS, o przypadek, o którym mowa w art. 171 ust. 1 pkt 2 tej ustawy. Taka wykładnia pomija istotę przepisów odsyłających, które - jeżeli stosowane są ze względu na potrzebę osiągnięcia spójności regulowanych instytucji prawnych lub skrótowości tekstu - jednoznacznie wskazują zakres spraw, dla których następuje odesłanie lub przepisy prawne, do których odsyłają. Taka wykładnia nie ma oparcia w przepisach prawa, ma charakter rozszerzający i posługuje się innymi kryteriami niż zgodność z prawem. Naczelny Sąd Administracyjny zanegował stanowisko, jakoby na treść przekształcenia stosunku służbowego w stosunek pracy składały się dwa odrębne, choć związane z sobą czasowo i przyczynowo zdarzenia prawne: wygaśnięcie stosunku służbowego funkcjonariusza i nawiązanie stosunku pracy, uznając taką wykładnię za wykładnię contra legem. Ustawy regulujące kwestie związane ze stosunkiem służby przewidują dwie zasadnicze formy jego ustania - zwolnienie ze służby, następujące w drodze decyzji administracyjnej oraz wygaśnięcie stosunku służbowego, w przypadku wystąpienia określonych w ustawie zdarzeń. Przesłanki wygaśnięcia stosunku służbowego są enumeratywnie wymienione w u.p.w.u. o KAS (art. 170 ust. 1) i ustawie o KAS (art. 182). Nie obejmują one sytuacji przekształcenia stosunku służbowego w stosunek pracy. Za aktualne Naczelny Sąd Administracyjny uznał stanowisko wyrażone w wyroku NSA z 17 maja 2012r. sygn. akt I OSK 2023/11, że wygaśnięcie stosunku służbowego nie jest zależne od woli którejkolwiek ze stron tego stosunku i nie wymaga składania oświadczenia woli w tym przedmiocie. Specyfika instytucji wygaśnięcia stosunku służbowego oraz jej precyzyjne uregulowanie w ustawie prowadzi do wniosku, że organ w sytuacji, gdy stosunek służbowy funkcjonariusza wygasł z mocy prawa w związku z zaistnieniem jednego ze zdarzeń wymienionych we wskazanych przepisach, nie ma obowiązku potwierdzania tego skutku w decyzji deklaratoryjnej. Decyzja deklaratoryjna, ogólnie rzecz ujmując, to taka, która stwierdza w sposób wiążący w danej sprawie prawa lub obowiązki wynikające wprost z normy prawnej lub innego aktu prawnego. Decyzja deklaratoryjna nie tworzy więc stosunków prawnych, one zaś wynikają bezpośrednio z innych źródeł, które przypisują określony skutek prawny (sytuację prawną) konkretnemu zdarzeniu. Obowiązku wydania decyzji nie można także w przekonaniu Naczelnego Sądu Administracyjnego wyprowadzić z art. 276 ust. 1 i 2 ustawy o KAS, zgodnie z którym decyzję administracyjną wydaje się wyłącznie w przypadkach przeniesienia funkcjonariusza, powierzenia pełnienia obowiązków na innym stanowisku służbowym, przeniesienia na inne stanowisko, zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych czy zwolnienia ze służby. Wygaśnięcie stosunku służbowego nie zostało objęte dyspozycją powyższych przepisów, które w sposób wyczerpujący wymieniają przypadki, w jakich wydaje się decyzję administracyjną. Funkcjonariusz, którego stosunek służbowy wygasł na podstawie art. 182 pkt 2 ustawy o KAS, otrzymuje świadectwo służby. W opinii Naczelnego Sądu Administracyjnego, obowiązku wydania decyzji nie można też wyprowadzić z przepisów u.p.w.u. o KAS, w której załatwienie sprawy w formie decyzji wprost przewidziano wyłącznie w art. 169 ust. 4 w odniesieniu do propozycji pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej. Obowiązku wydania decyzji nie można także przyjąć na podstawie art. 170 ust. 3 w związku z art. 276 ust. 2 u.p.w.u. o KAS, przepisy te stanowią wyjątek odbiegający od reguły, co znalazło wyraz w umieszczeniu ich w Przepisach wprowadzających. Naczelny Sąd Administracyjny stanął na stanowisku, że wobec konstytucyjnej zasady działania organów na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP) i z zasady ustanowionej w art. 6 k.p.a., nie można domniemywać stosowania władczej i jednostronnej formy działania, jaką jest decyzja administracyjna, tylko z okoliczności sprawy lub z samego przepisu art. 104 K.p.a. Podstawa załatwienia sprawy w formie decyzji musi znajdować oparcie w przepisach obowiązującego prawa materialnego. W orzecznictwie NSA w początkowych latach działalności ujawniała się tendencja do wymagania formy decyzji w szerokim zakresie, ale było to podyktowane dążeniem do otwarcia szerokiego dostępu do kontroli sądowej działania administracji, bo tylko decyzje mogły być kontrolowane przez sąd administracyjny. W obecnym stanie prawnym niezbędna staje się ścisła ocena dopuszczalności władczej ingerencji w sferę praw i obowiązków jednostki przez administrację publiczną (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, wydanie 7, Wydawnictwo C.H.Beck., Warszawa 2005, s. 462). Domniemanie załatwienia sprawy w drodze decyzji możliwe jest do przyjęcia tylko w sytuacji, gdy przepisy prawa upoważniają organ administracji publicznej do załatwienia sprawy administracyjnej, lecz nie określają formy jej załatwienia. Dominujący pogląd w orzecznictwie sądów administracyjnych o domniemaniu działania w formie decyzji administracyjnej, jeżeli ustawodawca nie sprecyzował pewnej formy działania administracji w danej sprawie, ma sens tylko wówczas, gdy przepisy prawa upoważniają organ administracji publicznej do załatwienia sprawy administracyjnej, lecz nie określają formy rozstrzygnięcia sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny przyznał, że regulacja przewidująca mechanizm następujący z mocy prawa (przekształcenie z dniem określonym w propozycji) w istocie obejmuje skutek ustania stosunku służby, podobnie skutek ustania stosunku służby następuje w wyniku wygaśnięcia tego stosunku w trybie art. 170 ust. 1 u.p.w.u. o KAS. Nie ma jednak podstawy prawnej, aby ze względu na taki sam skutek ustania stosunku służby, utożsamiać dwa różne zdarzenia prawne przewidziane w u.p.w.u. o KAS, jakim są przekształcenie stosunku służby w stosunek pracy i wygaśnięcie stosunku służby. A co za tym idzie nie ma podstaw, aby uznać, że ustanie stosunku służby w wyniku przekształcenia jest równoznaczne z wygaśnięciem tego stosunku i - z mocy art. 170 ust. 3 u.p.w.u. o KAS, traktującego wygaśnięcie jak zwolnienie ze służby - należy przypisać mu formę decyzji administracyjnej. Przepisy wprowadzające ewidentnie na nowo w sposób jednorazowy (w związku z reformą służb celno-skarbowych) określiły sposób kontynuowania obowiązków przez dotychczas zatrudnionych w tych służbach funkcjonariuszy i sytuacje, których skutkiem jest wygaśnięcie stosunków służbowych. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że na mocy przekształcenia, o jakim stanowi art. 171 ust. 1 u.p.w.u. o KAS, dochodzi do zmiany podstawy zatrudnienia funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej (akt mianowania zostaje zastąpiony umową o pracę) i ewentualnie innych elementów właściwych dotychczasowemu stosunkowi służby, takich jak rodzaj pracy (zajmowane stanowisko), miejsce pracy czy wynagrodzenie zasadnicze. Samo przekształcenie stosunku służbowego w stosunek pracy jest skutkiem wyrażenia woli przez pracownika polegającego na przyjęciu propozycji zatrudnienia, która w swych następstwach bardziej zbliżona jest do wypowiedzenia zmieniającego przewidzianego w Kodeksie pracy niż do załatwienia sprawy w formie decyzji administracyjnej. Jednocześnie Naczelny Sąd Administracyjny ocenił, że przedstawione stanowisko nie oznacza naruszenia prawa do sądu strony przez zamknięcie drogi sądowej (art. 45 ust. 1 w zw. z art. 77 ust. 2 Konstytucji RP). Propozycja zatrudnienia została sformułowana w ramach stosunku służbowego. Dotychczasowy funkcjonariusz, który zmierza do tego, aby zachować przysługujący mu uprzednio status służbowy funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej, swoje prawa może realizować w ramach sporu o roszczenia ze stosunku służbowego. Stosownie do art. 277 ustawy o KAS spory o roszczenia ze stosunku służbowego funkcjonariuszy w sprawach niewymienionych w art. 276 ust. 1 rozpatruje sąd właściwy w sprawach z zakresu prawa pracy. Przepis ten ma charakter szczególny, wyraźnie określając właściwość sądów powszechnych w tej kategorii spraw służbowych na gruncie przywołanej ustawy, która nie została wyraźnie zakwalifikowana do właściwości sądu administracyjnego (por. postanowienie NSA z 24 stycznia 2018 r., I OSK 2826/17). Analogiczne stanowisko o braku podstaw do stosowania art. 170 ust. 3 u.p.w.u. o KAS w przypadku przekształcenia stosunku służbowego w stosunek pracy (art. 171 ust. 1 pkt 2 u.p.w.u. o KAS) zajął również Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 30 stycznia 2019r. sygn. akt I OSK 553/18. 5. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w pełni podziela ww. stanowisko prezentowane w ww. orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego i traktuje je, jak własne i w związku z tym uznaje, że organy administracyjne obu instancji wydając wobec Skarżącego ww. postanowienia nie naruszyły żadnego z przepisów wskazanych w skardze, a w szczególności art. 61a § 1 i 2 k.p.a. Skoro bowiem z konstytucyjnej zasady działania organów władzy publicznej "na podstawie i w granicach prawa", przewidzianej w art. 7 Konstytucji RP i zasady praworządności wyrażonej w art. 6 k.p.a. wynika, iż nie można domniemywać stosowania formy działania, jaką jest decyzja administracyjna, należało podzielić stanowisko prezentowane przez Szefa KAS i DIAS wyrażone ww. postanowieniach, że organy te nie miały podstaw materialnoprawnych do rozpatrzenia żądania Skarżącego w trybie administracyjnym i wydania decyzji administracyjnej. Nie można domniemywać formy decyzji administracyjnej do załatwienia sprawy, jeśli ustawodawca wyraźnie nie wskazał, że dana kwestia winna być rozstrzygana w takim trybie. 6. Sąd wskazuje ponadto, że rozpatrując sprawę z perspektywy historycznej, podobne zagadnienie z tym, że dotyczące wygaśnięcia stosunku pracy, było rozpatrywane przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 13 marca 2000r. sygn. akt K 1/99, w przedmiocie oceny zgodności z Konstytucją RP, m.in. art. 58 ust. 1 ustawy z 13 października 1998r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872, ze zm.). Art. 58 tej ustawy zawierał unormowanie sytuacji prawnej pracowników reformowanych urzędów administracji rządowej i samorządowej. Wprowadzono w nim zasadę, że stosunki pracy z pracownikami dotychczasowych urzędów wojewódzkich, urzędów rejonowych i zamiejscowych jednostek tych urzędów mających siedziby na obszarze powiatu, urzędów terenowych organów rządowej administracji specjalnej, a także pracownikami biur wojewódzkich sejmików samorządowych i urzędów miejskich stref usług publicznych, mających siedziby w miastach będących siedzibami starostw powiatowych, wygasają 30 czerwca 1999r. Od zasady tej przewidziano jeden wyjątek. Otóż stosunki pracy pracowników administracji państwowej i samorządowej nie ulegały rozwiązaniu w przypadku zaproponowania im przez pracodawcę nowych warunków pracy i płacy na dalszy okres. Jeżeli propozycja taka nie została przez pracownika przyjęła, dochodziło do rozwiązania stosunku pracy w terminie do [...] czerwca 1999r. Konstrukcja ww. przepisu, podobnie jak ww. przepisu u.p.w.u. o KAS, wprowadziła instytucję wygaśnięcia stosunku pracy z mocy prawa. W uzasadnieniu wyroku Trybunał Konstytucyjny podkreślił, że "w przypadku takiego ustania stosunku pracy nie ma ani podstawy prawnej, ani nawet możliwości władczego oświadczenia woli przez pracodawcę, a także wydania decyzji lub orzeczenia przez właściwe organy państwa, których skutkiem byłoby ustanie stosunku pracy. Pracodawca - nie mając innej możliwości - powiadamia jedynie pracownika, że w ustawowo określonym terminie stosunek pracy wygasł. Także przy braku powiadomienia skutek w postaci wygaśnięcia stosunku pracy następuje ex proprio vgore. Wygaśnięcie z mocy prawa stosunku pracy powoduje, że pracodawca faktycznie nie ma żadnych możliwości korzystania z prawem określonego władztwa, bo żaden zakres takiego władztwa nie został przewidziany. Nie ma więc możliwości ani negatywnego ani pozytywnego ustosunkowania się do sytuacji prawnych powstałych z mocy samego prawa. W takim przypadku zatem, przy wygaśnięciu stosunku pracy z mocy prawa, nie ma miejsca połączona z wyrażeniem woli przez pracodawcę indywidualizacja i konieczna przy indywidualnych rozstrzygnięciach podwójna konkretyzacja normy prawnej." Sąd mając powyższe rozważania na względzie nie znalazł podstaw do wystąpienia do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym co do zgodności z Konstytucją RP wskazanych w skardze przepisów. 7. Sąd z uwagi na stanowisko zawarte w uchwale NSA z 1 stycznia 2019r. sygn. akt I OPS 1/19, nie znalazł też podstaw do wystąpienia do TSUE w zakresie zarzutów naruszenia prawa do sądu. Warto bowiem zauważyć, że Naczelny Sąd Administracyjny w ww. orzeczeniu wyraźnie wskazał, że przyjęcie przez funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej propozycji zatrudnienia i przekształcenie, z dniem określonym w tej propozycji, na podstawie art. 171 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 16 listopada 2016r. – Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1948 ze zm.) dotychczasowego stosunku służby w służbie przygotowawczej lub stałej w stosunek pracy na podstawie umowy o pracę odpowiednio na czas nieokreślony albo określony, nie wiąże się z obowiązkiem właściwego organu do wydania decyzji orzekającej o zakończeniu stosunku służbowego. Z uzasadnienie ww. uchwały wynika, że Naczelny Sąd Administracyjny w dotychczasowym orzecznictwie przyjmował, że regulacja przewidująca mechanizm następujący z mocy prawa (przekształcenie z dniem określonym w propozycji) w istocie obejmuje skutek ustania stosunku służby, podobnie skutek ustania stosunku służby następuje w wyniku wygaśnięcia tego stosunku w trybie art. 170 ust. 1 u.p.w.u. o KAS. Nie ma jednak podstawy prawnej, aby ze względu na taki sam skutek ustania stosunku służby, utożsamiać dwa różne zdarzenia prawne przewidziane w Przepisach wprowadzających jakim są przekształcenie stosunku służby w stosunek pracy i wygaśnięcie stosunku służby. A co za tym idzie nie ma podstaw, aby uznać, że ustanie stosunku służby w wyniku przekształcenia jest równoznaczne z wygaśnięciem tego stosunku i - z mocy art. 170 ust. 3 u.p.w.u. o KAS, traktującego wygaśnięcie jak zwolnienie ze służby - należy przypisać mu formę decyzji administracyjnej. Przepisy wprowadzające ewidentnie na nowo w sposób jednorazowy (w związku z reformą służb celno-skarbowych) określiły sposób kontynuowania obowiązków przez dotychczas zatrudnionych w tych służbach funkcjonariuszy i sytuacje, których skutkiem jest wygaśnięcie stosunków służbowych. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że na mocy przekształcenia, o jakim stanowi art. 171 ust. 1 u.p.w.u. o KAS, dochodzi do zmiany podstawy zatrudnienia funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej (akt mianowania zostaje zastąpiony umową o pracę) i ewentualnie innych elementów właściwych dotychczasowemu stosunkowi służby, takich jak rodzaj pracy (zajmowane stanowisko), miejsce pracy czy wynagrodzenie zasadnicze. Samo przekształcenie stosunku służbowego w stosunek pracy jest skutkiem wyrażenia woli przez pracownika polegającego na przyjęciu propozycji zatrudnienia, która w swych następstwach bardziej zbliżona jest do wypowiedzenia zmieniającego przewidzianego w Kodeksie pracy niż do załatwienia sprawy w formie decyzji administracyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny ocenił, że przyjęte przez ustawodawcę rozwiązanie przekształcenia dotychczasowego stosunku służby w służbie przygotowawczej albo stałej w stosunek pracy nie zamyka dotychczasowemu funkcjonariuszowi Służby Celnej prawa dochodzenia swych wolności lub praw na drodze sądowej (art. 77 ust. 2 Konstytucji RP). Przy tym, u.p.w.u. o KAS pozostawia dotychczasowemu funkcjonariuszowi wybór, czy będzie on dochodził swych praw przed sądem powszechnym czy na drodze postępowania sądowoadministracyjnego. Jeżeli bowiem odmówi przyjęcia propozycji zatrudnienia w określonym przez prawo terminie, to będzie mu przysługiwało prawo wniesienia skargi do sądu administracyjnego (art. 170 ust. 3 u.p.w.u. o KAS). Jeżeli zaś w wyniku przyjęcia złożonej mu propozycji zatrudnienia dojdzie do przekształcenia dotychczasowego stosunku służby w służbie przygotowawczej albo stałej w stosunek pracy, to będzie on mógł dochodzić swych praw przed sądem powszechnym. Jednocześnie Naczelny Sąd Administracyjny zauważył, że w polskim systemie prawnym ustanie (zakończenie) stosunku administracyjnoprawnego jest dopuszczalne na mocy przepisu rangi ustawowej. Przykładem takiego przepisu jest właśnie art. 171 ust. 1 pkt 2 u.p.w.u. o KAS, zgodnie z którym w przypadku przyjęcia propozycji zatrudnienia, z dniem określonym w propozycji, dotychczasowy stosunek służby w służbie przygotowawczej albo stałej - przekształca się odpowiednio w stosunek pracy na podstawie umowy o pracę na czas nieokreślony albo określony. Następstwem tego uregulowania jest zatem ustanie dotychczas istniejącego stosunku służbowego i powstanie nowego stosunku prawnego, a mianowicie stosunku pracy. Należy przy tym podkreślić, że dochodzi do tego przekształcenia na mocy zgodnego oświadczenia woli organu i dotychczasowego funkcjonariusza i nie jest potrzebne wcześniejsze wygaszenie dotychczasowego stosunku służby w służbie przygotowawczej albo stałej, aby mogło dojść do omawianego przekształcenia. 8. Sąd, mając powyższe okoliczności na względzie uznał, że zasadne było oddalenie skargi, na mocy art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 119 pkt 2 P.p.s.a.