II SA/Wa 1329/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Kołodziej (spr.), Sędziowie WSA Ewa Marcinkowska, Przemysław Szustakiewicz, Protokolant Mateusz Rogala, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 lutego 2010 r. sprawy ze skargi J.R. na postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia żądanej treści oddala skargę. J.R. w dniu [...] stycznia 2009 r. zwrócił się do Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej w G. z wnioskiem o wydanie zaświadczenia potwierdzającego w sposób jasny fakt przywrócenia mu uposażenia zasadniczego w grupie [...] – [...] starych złotych na stanowisku [...] w Komendzie Rejonowej Państwowej Straży Pożarnej w G. od dnia [...] listopada 1993 r. do dnia [...] sierpnia 1996 r. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...] Komendant Miejski Państwowej Straży Pożarnej w G. odmówił wnioskodawcy wydania zaświadczenia żądanej treści na podstawie art. 11 ust. 1 pkt 2, art. 11a ust. 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. z 2006 r. Nr 96, poz. 667 ze zm.) oraz art. 219 w związku z art. 217 § 2 pkt 2 i art. 218 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanego dalej k.p.a. W uzasadnieniu wskazał, że z posiadanych przez Komendę Miejską Państwowej Straży Pożarnej w G. dokumentów, rejestrów i ewidencji można wywieść wysokość kwot uposażenia zasadniczego wypłaconych na stanowisku [...]. Organ zaś nie dysponuje żadnymi dokumentami mogącymi potwierdzić fakt przywrócenia wyżej wymienionemu uposażenia zasadniczego na wskazanym stanowisku. [...] Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej w K. postanowieniem z dnia [...] lutego 2009 nr [...], po rozpoznaniu zażalenia J.R., utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie z dnia [...] stycznia 2009 r. Następnie w dniu [...] marca 2009 r. J.R. złożył wniosek o stwierdzenie nieważności postanowienia [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w K. z dnia [...] lutego 2009 r. W uzasadnieniu swojego wniosku skarżący podniósł, że przedmiotowe postanowienie zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa materialnego, mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto wskazał na liczne naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, w szczególności art. 6-11 k.p.a., poprzez ich niezastosowanie bądź dowolną interpretację, art. 104 § 1 k.p.a. poprzez ich dowolne zastosowanie oraz art. 107 k.p.a. w związku z art. 140 k.p.a., poprzez zaniechanie obowiązku prawidłowego uzasadnienia zaskarżonej decyzji. W ocenie skarżącego, rozpatrując jego sprawę organ nie rozważył możliwości zastosowania wszystkich przepisów mogących mieć zastosowanie w sprawie, a także naruszył jego prawa i wolności zawarte w Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...] Komendant Główny Państwowej Straży Pożarnej, wydanym na podstawie art. 157 § 3 k.p.a. w związku z art. 126 k.p.a., odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w K. z dnia [...] lutego 2009 r. W uzasadnieniu wskazał, że w ramach postępowania wstępnego stwierdzono przesłankę niedopuszczalności postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności. W ocenie organu do postanowień wydawanych w ramach postępowania w sprawie wydawania zaświadczeń nie można stosować przepisów normujących tryb weryfikacji decyzji czy to w formie wznowienia postępowania, czy w formie stwierdzenia nieważności decyzji. Stąd też organ uznał, że brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności postanowienia na podstawie art. 156 § 1 k.p.a. Po rozpoznaniu zażalenia, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji postanowieniem z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 2, art. 127 § 2 i art. 144 k.p.a., uchylił zaskarżone postanowienie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu podał, że postępowanie administracyjne poprzedzające wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności dotyczyć może jedynie kwestii formalnych, nie zaś merytorycznego badania wystąpienia przesłanek nieważności aktu. Tymczasem w ocenie Ministra, rozstrzygnięcie organu I instancji charakteryzowało się niespójnością, polegającą na tym, że organ odmówił wszczęcia postępowania, stwierdzając ograniczenie prawa strony do weryfikowania w trybie nadzwyczajnym postanowienia w sprawie odmowy wydania zaświadczenia, jednocześnie jednak wskazał na brak podstaw do stwierdzenia nieważności na podstawie art. 156 § 1 k.p.a. Spowodowało to wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie, pomimo odmowy wszczęcia postępowania. Ponadto podkreślił, że jako nieuzasadnione należy ocenić stanowisko organu I instancji, że do postanowień w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia nie można stosować przepisów normujących tryb weryfikacji decyzji w formie stwierdzenia nieważności. Nadto wskazał, że organ I Instancji rozpatrując ponownie wniosek strony winien mieć na uwadze przepis art. 218 § 1 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się jego posiadaniu. Tak więc, stwierdzenie przez Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej w dniu [...] października 1990 r. nieważności decyzji nr [...] Komendanta Rejonowego Państwowej Straży Pożarnej w G. z dnia [...] października 1993 r. w sprawie przeniesienia J.R. na stanowisko [...] spowodowało, że zainteresowany "odzyskał" od dnia [...] listopada 1993 r. do dnia [...] sierpnia 1996 r. stanowisko [...] w Komendzie Rejonowej Państwowej Straży Pożarnej w G. W tej sytuacji nieuprawnione jest twierdzenie o braku danych znajdujących się w posiadaniu Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej w G., a przedmiotową kwestię należałoby ocenić w sensie prawnym z uwzględnieniem stwierdzenia nieważności decyzji Komendanta Rejonowego Państwowej Straży Pożarnej w G. z dnia [...] października 1993 r. nr [...]. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie J.R. wniósł o stwierdzenie nieważności w całości rażąco naruszającego prawo postanowienia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] czerwca 2009 r. oraz o przeprowadzenie przez Sąd kontroli zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego, w tym przeprowadzenie kontroli podejmowanych przez organ czynności tamujących bieg sprawy. Wnoszący skargę zarzucił organowi rażące naruszenie procedury administracyjnej, poprzez naruszenie prawa materialnego, które negatywnie wpłynęło na ustalenia faktyczne i mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności polegające na wydaniu zaskarżonego postanowienia bez dostatecznego rozpoznania sprawy do końcowego rozstrzygnięcia oraz zaniechanie obowiązku prawidłowego jego uzasadnienia, tj. w sposób zgodny z zasadami wyrażonymi w art. 7-9 i art. 11 k.p.a., co przejawia się w sprzeczności między sentencją a uzasadnieniem. Skarżący wskazał, że wbrew twierdzeniu organu zawartemu na stronie trzeciej, ostatni werset od dołu uzasadnienia, przedmiotem sporu jest odmowa wydania mu zaświadczenia w sposób jasny potwierdzającego fakt przywrócenia mu uposażenia zasadniczego w grupie [...] – [...] starych złotych na stanowisku [...] w Komendzie Rejonowej Państwowej Straży Pożarnej w G. od dnia [...] listopada 1993 r. do dnia [...] sierpnia 1996 r. W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Policji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe argumenty faktyczne i prawne. W piśmie procesowym z dnia 5 września 2009 r. skarżący podtrzymał stanowisko zawarte w skardze wnosząc o nieuwzględnienie wniosku organu o oddalenie skargi. Wyjaśnił, że popiera zaskarżone postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w części objętej komparycją tego orzeczenia, natomiast przyczyną wniesienia przez niego skargi jest objęcie tym postanowieniem przedmiotu rozstrzygnięcia nieobjętego postanowieniem odmownym Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej w G. z dnia [...] stycznia 2009 r. Skarżący żądał bowiem wydania zaświadczenia w sposób jasny potwierdzającego fakt przywrócenia mu uposażenia na stanowisku [...] w Komendzie Rejonowej Państwowej Straży Pożarnej w G. od dnia [...] listopada 1993 r. do dnia [...] sierpnia 1996 r., nie zaś, jak przyjął to organ II instancji w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, fakt zajmowania przez niego stanowiska. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Skarga oceniana pod tym względem nie zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności należy wskazać, iż przedmiotem oceny Sądu w niniejszej sprawie jest postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...] uchylające postanowienie Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...], którym to Komendant odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia odmawiającego wydania zaświadczenia żądanej treści. Podstawą wydania przez organ I instancji postanowienia odmawiającego wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności był art. 157 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), który stanowi, iż odmowa wszczęcia postępowania w sprawie nieważności decyzji następuje w drodze decyzji. Natomiast, zgodnie z art. 126 k.p.a., w sprawie dotyczącej stwierdzenia nieważności postanowienia wydaje się postanowienie. Jak wynika ze wskazanego wyżej art. 157 § 3 k.p.a., brak jest w tym przepisie wprost wymienionych przesłanek, które miałyby przesądzać o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym, a także w doktrynie przyjmuje się, że na podstawie art. 157 § 3 k.p.a. organ nadzorczy orzeka o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z przyczyn o charakterze formalnym (procesowym), które czynią stosowny wniosek niedopuszczalnym z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych. Z niedopuszczalnością z przyczyn przedmiotowych mamy do czynienia wówczas, gdy np. przepisy szczególne wyłączają ten tryb postępowania lub gdy żądanie dotyczy innego aktu niż decyzja lub postanowienie. Natomiast niedopuszczalność z przyczyn podmiotowych występuje w sytuacji, gdy wniesienie żądania przez dany podmiot nie może wywołać skutku w postaci wszczęcia postępowania, gdy np. z żądaniem stwierdzenia nieważności decyzji wystąpiła osoba, która nie jest stroną lub nie ma zdolności do czynności prawnych. Zatem wszczęcie postępowania, o którym mowa w art. 157 § 2 k.p.a., wymaga uprzedniej kontroli ze strony organu administracji, czy zachodzą przesłanki formalnoprawne warunkujące jego dopuszczalność. W przypadku ich braku organ winien wydać na podstawie art. 157 § 3 k.p.a. decyzję lub postanowienie odmawiające wszczęcia postępowania. Wynika z tego, że postępowanie wyjaśniające poprzedzające odmowę wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji może dotyczyć jedynie kwestii formalnych. Nie może ono natomiast dotyczyć zagadnienia, czy przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji rzeczywiście zachodzą. To może być wyjaśnione dopiero po wszczęciu postępowania w sprawie nieważności decyzji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 stycznia 2003r., sygn. akt I SA 2128/2002, publ. Monitor Prawniczy 2003/4, str. 147, LexPolonica nr 360651). Prawidłowo zatem w niniejszej sprawie Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji uznał, że orzeczenie organu I instancji odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia, a jednocześnie stwierdzające, że w sprawie nie zachodzą przesłanki wskazane w art. 156 § 1 k.p.a., zostało wydane z naruszeniem wskazanych wyżej przepisów. Jeśli Komendant Główny Państwowej Straży Pożarnej odmówił wszczęcia postępowania, to nie mógł jednocześnie dokonywać oceny wskazanych w tym przepisie przesłanek, gdyż dokonanie takiej oceny było niedopuszczalne na tym etapie postępowania. Zgodzić się również należy z organem II instancji, że w postępowaniu w sprawie wydawania zaświadczeń stosuje się przepisy k.p.a. dotyczące stwierdzenia nieważności decyzji. Skoro bowiem z treści art. 126 k.p.a. wynika, że nadzwyczajne tryby weryfikacji w oparciu o art. 145 i 156 k.p.a. stosuje się do postanowień, od których przysługuje zażalenie, to z uwagi na treść art. 219 k.p.a., stwierdzić trzeba, że regulacja ta odnosi się również do postanowień wydawanych w oparciu o ostatnio powołany przepis kodeksu postępowania administracyjnego. Teza o dopuszczalności stosowania nadzwyczajnych środków weryfikacji rozstrzygnięć administracyjnych w odniesieniu do postanowień o odmowie wydania zaświadczenia znajduje swoje poparcie w wypowiedziach doktryny (por. W. Chróścielewski "Nowelizacja artykułu 126 k.p.a. a nadzwyczajne tryby postępowania administracyjnego", Państwo i Prawo 1996 z. 2, s. 20 i n. oraz K. Chorąży, Z.R. Kmiecik "Wydawanie zaświadczeń - kwestie nie rozstrzygnięte w literaturze", Samorząd Terytorialny 2000/6/70). W ocenie Sądu, zarzut skarżącego co do nieprawidłowego, jego zdaniem, sformułowania przedmiotu rozstrzygnięcia w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, nie zasługuje na uwzględnienie. Zauważyć bowiem należy, że przedmiot niniejszej sprawy wyznaczony został wnioskiem J.R. z dnia [...] marca 2009 r. o stwierdzenie nieważności postanowienia [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w K. z dnia [...] lutego 2009 r. Zatem zarówno organ I jak i II instancji orzekały wyłącznie w kwestii stwierdzenia nieważności tego postanowienia, którym odmówiono skarżącemu wydania zaświadczenia żądanej treści, tj. "w sposób jasny potwierdzającego fakt przywrócenia mu uposażenia zasadniczego w grupie [...] – [...] starych złotych na stanowisku [...] w Komendzie Rejonowej Państwowej Straży Pożarnej w G. od dnia [...] listopada 1993 r. do dnia [...] sierpnia 1996 r.". Sformułowanie przedmiotu sprawy w sposób odmienny od przedstawionego wyżej przez organ II instancji, pozostaje bez wpływu na zakres prowadzonego postępowania w trybie nieważnościowym, bowiem po uchyleniu przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji postanowienia Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] kwietnia 2009 r., organ I instancji będzie zobligowany ponownie rozpoznać sprawę w granicach wyznaczonych przez wniosek skarżącego z dnia [...] marca 2009 r. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji.