II SA/Wa 133/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Eugeniusz Wasilewski, Sędzia WSA: Joanna Kube (spr.), Sędzia WSA: Sławomir Fularski, Protokolant: Agnieszka Bieniewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 kwietnia 2009 r. sprawy ze skargi J.K. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] września 2008 r. znak sprawy: [...], 2. zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...] grudnia 2008 r. znak sprawy: [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.); zwanej dalej k.p.a., po rozpatrzeniu wniosku J.K. o ponowne rozpatrzenie sprawy od decyzji z dnia [...] września 2008 r. znak sprawy: [...] o odmowie przyznania renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku, na podstawie art. 83 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2004 r. Nr 39, poz. 353 ze zm.) – powoływanej dalej jako ustawa o emeryturach i rentach, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu powyższej decyzji organ wyjaśnił, że do przyznania świadczenia w drodze wyjątku muszą być spełnione łącznie wszystkie warunki wskazane w powołanym przepisie, a brak jednego z nich powoduje niemożność przyznania tego świadczenia. W toku postępowania ustalono, że J.K. na przestrzeni 52 lat życia udowodnił łącznie okres składkowy i nieskładkowy wynoszący 24 lata i 16 dni. W ostatnim dziesięcioleciu przed zgłoszeniem wniosku o przyznanie renty w drodze wyjątku, zamiast wymaganych 5 lat, udowodnił tylko 3 lata, 2 miesiące i 2 dni. Orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS z dnia [...] czerwca 2008 r. wnioskodawca został uznany za całkowicie niezdolnego do pracy na okres od [...] września 2006 r. do [...] czerwca 2009 r. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wskazał, iż za szczególną okoliczność usprawiedliwiającą brak wymaganego okresu zatrudnienia należy uznać zdarzenie bądź trwały stan wykluczający aktywność zawodową konkretnej osoby z powodu niemożności przezwyciężenia ich skutków. Natomiast J.K. nie wykazał, aby brak uprawnień do świadczenia na zasadach ogólnych był spowodowany okolicznościami, na które nie miał wpływu. W szczególności nie jest nią fakt upływu ponad 6 lat od ustania ostatniego okresu składkowego (zaprzestanie pobierania zasiłku dla bezrobotnych [...] listopada 1999 r.) do powstania całkowitej niezdolności do pracy w dniu [...] września 2006 r., który spowodował brak uprawnień do renty w zwykłym trybie. Organ podniósł, że w wymienionym okresie nie była wobec ubezpieczonego orzeczona całkowita niezdolność do pracy stanowiąca przeciwwskazanie, uniemożliwiające kontynuowanie zatrudnienia. Jednocześnie podkreślił, że powoływanie się przez J.K. we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy na wcześniejsze problemy zdrowotne przed ustaleniem całkowitej niezdolności do pracy nie może stanowić usprawiedliwienia dla kilkuletniej przerwy w ubezpieczeniu, jak również podstawy do przyjęcia innej daty powstania całkowitej niezdolności do pracy, niż wskazana w orzeczeniu lekarza orzecznika ZUS, bowiem sam fakt istnienia choroby nie zawsze jest równoznaczny z niezdolnością do pracy. Organ, powołując się na wyrok Sądu Najwyższego z dnia 24 lipca 1967 r., sygn. akt III URN 10/67, wskazał, że ustalenie początków niezdolności do pracy nie może opierać się na dowolnych przypuszczeniach, lecz konieczne są dowody zawierające dokładne dane pozwalające na niewątpliwe bądź z przeważającym prawdopodobieństwem ustalenie daty lub czasu powstania niezdolności. Zgodnie z art. 14 ust. 3 ustawy o emeryturach i rentach, podstawę do wydania decyzji w sprawie świadczeń przewidzianych w ustawie, do których prawo uzależnione jest od stwierdzenia niezdolności do pracy oraz niezdolności do samodzielnej egzystencji, stanowi orzeczenie lekarza orzecznika ZUS, od którego nie wniesiono sprzeciwu, lub co do którego nie zgłoszono zarzutu wadliwości albo orzeczenie komisji lekarskiej. Tak więc, orzeczenie lekarza orzecznika ZUS albo komisji lekarskiej jest wiążące dla organu rentowego, jak również dla Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, co oznacza, że ta przesłanka nie podlega tzw. uznaniu administracyjnemu. Dodatkowo wskazał, że z zaświadczenia Powiatowego Urzędu Pracy w O. wynika, że wnioskodawca od [...] listopada 1999 r. jest zarejestrowany jako osoba bezrobotna bez prawa do zasiłku. Nie oznacza to jednak, że okres pozostawania bez pracy, nawet potwierdzony formalną rejestracją bezrobotnego w urzędzie pracy, nie stanowi ani okresu składowego ani nieskładkowego. Sam fakt bycia osobą bezrobotną nie odzwierciedla rzeczywistej aktywności w poszukiwaniu pracy, bowiem dopiero dowody wskazujące na odmowę zatrudnienia przez konkretnych pracodawców pozwalają na uznanie okresu bezowocnych poszukiwań pracy jako okresu przerwy w zatrudnieniu, spowodowanej szczególnymi okolicznościami. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych stwierdził, że obecna niemożność podjęcia zatrudnienia ze względu na orzeczoną całkowitą niezdolność do pracy oraz trudna sytuacja materialna nie stanowią wystarczającego uzasadnienia do przyznania prawa do świadczenia w drodze wyjątku, które nie jest świadczeniem socjalnym. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której J.K. zakwestionował zaskarżoną decyzję uznając ją za krzywdzącą. Skarżący brak uprawnień do świadczenia na ogólnych zasadach uzasadnił trudnościami na rynku pracy oraz pogarszaniem się stanu zdrowia pod koniec lat dziewięćdziesiątych. Podkreślił, że wypracował 24 lata okresów składkowych i nieskładkowych i nie korzystał z dłuższych przerw w pracy. Jednocześnie podał, że po wstrzymaniu renty w maju 1998 r. stał się osobą bezrobotną. Poszukiwał pracy samodzielnie jak też korzystał z ofert urzędu pracy stawiając się wielokrotnie na rozmowy z pracodawcami. Nie był jednak zatrudniany z powodu złego stanu zdrowia, na dowód czego dołączył kartę referencyjną Powiatowego Urzędu Pracy w O. z dnia [...] lipca 1998 r. ze znajdującym się w niej wskazaniem lekarskim do lekkiej pracy. Podał także, że nie uzyskał zaświadczeń od innych pracodawców, którzy odmówili mu podjęcia pracy, a w aktach sprawy udostępnionych w urzędzie pracy, brak jest danych osobowych tych pracodawców, znajdują się tylko dokumenty dotyczące zgłaszania się na wezwania. W odpowiedzi na skargę Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację wyrażoną w zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutów skargi podał, że doręczone, dopiero na etapie skargi, zaświadczenie od jednego pracodawcy o niemożności zatrudnienia skarżącego nie mogą być przez organ uznane za dowód na szczególną aktywność w poszukiwaniu pracy przez okres ponad sześć i pół roku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym stosownie do § 2 art. 1 tej ustawy kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, sąd administracyjny nie orzeka co do istoty sprawy w zakresie danego przypadku, lecz jedynie kontroluje rozstrzygnięcie zapadłe w sprawie z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami. Skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych naruszył przepisy postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia. W myśl art. 124 tej ustawy, w postępowaniu w sprawach o świadczenia w niej zawarte stosuje się przepisy ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego, chyba że ustawa stanowi inaczej. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych podejmujący decyzję administracyjną w sprawie świadczenia przyznawanego w drodze wyjątku jest związany rygorami procedury administracyjnej, określającej jego obowiązki w zakresie prowadzenia postępowania i orzekania. Zgodnie z art. 7 k.p.a., organ administracji publicznej zobowiązany jest przestrzegać zasady dochodzenia do prawdy materialnej, a więc podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Stosownie zaś do art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. powinien w sposób wyczerpujący zebrać, rozpatrzyć i ocenić cały materiał dowodowy oraz uzasadnić swoje rozstrzygnięcie według wymagań określonych w art. 107 § 3 k.p.a. W rozpatrywanej sprawie Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych nie rozważył wszystkich istotnych okoliczności faktycznych, mających znaczenie dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. Stosownie do treści art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, ubezpieczonym oraz pozostającym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków przewidzianych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą - ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek - podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych może przyznać w drodze wyjątku świadczenie w wysokości nieprzekraczającej wysokości odpowiednich świadczeń przewidzianych w ustawie. Świadczenie w drodze wyjątku nie ma charakteru roszczeniowego, a jego przyznanie następuje w ramach tzw. uznania administracyjnego. Możliwość decydowania według uznania nie oznacza pozostawienia Prezesowi Zakładu Ubezpieczeń Społecznych całkowitej swobody w tym zakresie. Z przepisu art. 83 ust. 1 powołanej ustawy, wynikają trzy przesłanki warunkujące przyznanie świadczenia, wyznaczające jednocześnie granice uznania administracyjnego: 1) niespełnienie wymagań dających prawo do renty lub emerytury musi być spowodowane szczególnymi okolicznościami, 2) ubiegający się o świadczenie nie może podjąć pracy lub innej działalności zarobkowej objętej ubezpieczeniem społecznym, z powodu całkowitej niezdolności do pracy lub wieku, 3) osoba ta nie ma niezbędnych środków utrzymania. Szczególnie istotnym dla wskazanego powyżej świadczenia w drodze wyjątku jest wykazanie, że ubezpieczony, którego praca stanowi źródło uprawnień do świadczenia z ubezpieczenia społecznego, nie wypracował prawa do "normalnego" świadczenia ubezpieczeniowego na skutek szczególnych okoliczności. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych oraz poglądami doktryny za szczególną okoliczność, na potrzeby stosowania przepisu art. 83 ustawy o emeryturach i rentach, uznaje się zdarzenie bądź trwały stan wykluczający aktywność zawodową konkretnej osoby z powodu niemożności przezwyciężenia ich skutków, pomimo podejmowania działań zmierzających w tym kierunku. Zwraca się też uwagę na zewnętrzny i obiektywny charakter tych okoliczności oraz ich niezależność od woli ubezpieczonego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 czerwca 2000 r., sygn. akt II SA 306/00, LEX nr 53784, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 marca 2001 r., sygn. akt II SA 3191/00, LEX nr 537884.). Stwierdzić należy, iż przy stosowaniu art. 83 ust. 1 powołanej ustawy, ocenie podlega nie sam fakt, lecz przyczyny nieopłacania składek na ubezpieczenie społeczne. Zatem organ był obowiązany rozważyć, czego nie uczynił w sposób prawidłowy, jakie były przyczyny niespełnienia warunku nabycia uprawnień rentowych, a mianowicie braku pięcioletniego okresu opłacania składek w dziesięcioleciu poprzedzającym datę orzeczenia niezdolności do pracy skarżącego. Skarżący, tak we wniosku o przyznanie świadczenia w drodze wyjątku, jak również we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, wskazywał na trudną sytuację na rynku pracy oraz pogarszający się od 1998 r. stan zdrowia, jako przyczyny braku zatrudnienia połączonego z odprowadzaniem składek na ubezpieczenie społeczne. Zdaniem Sądu, organ w niniejszej sprawie nie podjął próby oceny wskazanych okoliczności pod kątem okoliczności szczególnych w rozumieniu art. 83 powołanej ustawy. Okoliczności te muszą być bowiem rozpatrywane na gruncie konkretnej sprawy i przy uwzględnieniu całokształtu materiału dowodowego. Nie wystarczy "szablonowe" stwierdzenie, że bezrobocie co do zasady nie jest okolicznością szczególną, zaś w latach 1999-2006 wobec skarżącego nie była orzeczona całkowita niezdolność do pracy, więc mógł kontynuować zatrudnienie. Podnieść należy, iż całkowita niezdolność do pracy jest tylko jedną z przesłanek do przyznania świadczenia w drodze wyjątku, natomiast ograniczenia aktywności zawodowej mogą być usprawiedliwione przyczynami zdrowotnymi, zmniejszającymi możliwości takiej osoby na rynku pracy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 marca 2003 r., sygn. akt II SA 3594/02, LEX nr 142639). Organ powinien więc ocenić stan zdrowia skarżącego przed orzeczeniem o całkowitej niezdolności do pracy pod kątem ewentualnych utrudnień w wypracowaniu odpowiedniego okresu ubezpieczeniowego. Ponadto organ nie może obarczać wyłącznie stronę obowiązkiem dowodzenia, że nienabycie uprawnień do świadczenia w trybie zwykłym nastąpiło wskutek okoliczności szczególnych. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy nakłada bowiem na Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych przepis art. 7 k.p.a. Z kolei z art. 9 k.p.a. wynika dla organu obowiązek należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Wobec bierności organu w toku postępowania, to skarżący dążył do wykazania, iż brak ubezpieczenia był rzeczywiście spowodowany pogarszającym się stanem zdrowia, na potwierdzenie czego przedłożył do akt sprawy kserokopię karty referencyjnej z Powiatowego Urzędu Pracy w O. z dnia [...] lipca 1998 r., z której wynika, że nie został zatrudniony u jednego z pracodawców, bowiem zgodnie z zaleceniami lekarza, jest zdolny do wykonywania jedynie lekkiej pracy. W ocenie Sądu, należy zwrócić również uwagę, że skarżący od dnia [...] listopada 1999 r. był zarejestrowany jako osoba bezrobotna bez prawa do zasiłku. Jakkolwiek sytuacja panująca na rynku pracy nie jest okolicznością szczególną, w rozumieniu art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach, tym niemniej w wyjątkowych przypadkach możliwe jest rozważenie takiej ewentualności. Do kwestii tej odniósł się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 stycznia 2002 r., sygn. akt II SA 3090/01, LEX nr 82808, stwierdzając, że: "Brak możliwości podjęcia zatrudnienia w sytuacji pobierania przez ubezpieczonego zasiłku dla bezrobotnego oraz zarejestrowania się w charakterze bezrobotnego bez prawa do zasiłku można uznać za szczególną okoliczność, o jakiej mowa w art. 83 ust. 1 ustawy z 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych". W wyroku tym Sąd nie przesądził kategorycznie, iż sama rejestracja w urzędzie pracy będzie okolicznością szczególną w każdym przypadku (używając wyrazu "można"), co oznacza, że należy tę kwestię rozstrzygać na gruncie konkretnej sprawy. Ponadto, co w sprawie jest istotne, skarżący w wieku 52 lat legitymuje się ponad 24 letnim okresem składkowym i nieskładkowym. Świadczy to o dużej aktywności zawodowej i świadomości kształtowania drogi zawodowej w taki sposób, aby zapewnić sobie środki utrzymania po utracie zdolności do wykonywania pracy. Posiłkując się zasadą sprawiedliwości społecznej (dla przykładu patrz uchwała Sądu Najwyższego z dnia 23 marca 2006 r., sygn. akt I UPZ 5/05) nie należy przy ocenie spełnienia przesłanki z art. 83 ust. 1 powołanej ustawy pominąć adekwatności okresu ubezpieczeniowego wnioskodawcy do jego wieku. Stwierdzone naruszenia przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, obligowały do uchylenia zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Rozpoznając sprawę ponownie, organ winien w szczególności przeprowadzić wnikliwie postępowanie dowodowe pod kątem występowania okoliczności szczególnych wynikających z pogarszającego się stanu zdrowia skarżącego oraz bezrobocia. Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku. O wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji orzeczono na podstawie art. 152 powołanej ustawy.