II SA/Wa 133/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Marcinkowska (spr.), Sędziowie WSA Ewa Pisula-Dąbrowska, Iwona Dąbrowska, Protokolant starszy sekretarz sądowy Sylwia Mikuła, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 czerwca 2015 r. sprawy ze skargi J. K. na decyzję [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Komendanta Powiatowego Policji w [...] z dnia [...] października 2014 r.; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. [...] Komendant Wojewódzki Policji decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 2014 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymał w mocy decyzję Komendanta Powiatowego Policji w [...] z dnia [...] października 2014 r. nr [...] o odmowie przyznania J.K. ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy za 2012 r. i 2013 r. Do wydania powyższych decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym: Komendant Powiatowy Policji w [...] rozkazem personalnym z dnia [...] października 2013 roku nr [...] zwolnił J.K. ze służby w Policji z dniem [...] października 2013 r. Jako podstawę prawną rozkazu organ wskazał art. 41 ust. 1 pkt 4 w związku z art. 45 ust. 3 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 roku o Policji (t. j. Dz. U. z 2011 roku Nr 287, poz. 1687 - ze zm.). W uzasadnieniu organ wskazał, że prawomocnym wyrokiem Sądu Okręgowego w [...] z dnia [...] października 2013 r. J.K. uznany został winnym popełnienia przestępstwa z art. 231 § 2 K.k., oraz że zwolnienie ze służby ma w tej sytuacji charakter obligatoryjny. Pismem z dnia [...] sierpnia 2014 r. J.K. zwrócił się do Komendanta Powiatowego Policji w O. z wnioskiem o wypłatę ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany przez niego urlop wypoczynkowy za 2012 rok - 21 dni oraz za 2013 rok - 26 dni. Komendant Powiatowy Policji w [...] w piśmie z dnia [...] sierpnia 2014 r. poinformował J.K., że nie przysługuje mu ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy za lata 2012 i 2013. Wyjaśnił, że zmiana przepisów, która obliguje do wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe policjantom zwolnionym na podstawie art. 41 ust. 1 pkt 4 ustawy o Policji weszła w życie z dniem 5 grudnia 2013 r. Zwolnienie ze służby w przypadku J.K. nastąpiło natomiast przed tą datą. Pismem z dnia [...] września 2014 r. J.K. ponownie wystąpił do Komendanta Powiatowego Policji w [...] o wypłatę ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowym z jednoczesnym wskazaniem, iż w sprawie wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy właściwą formą rozstrzygnięcia jest decyzja administracyjna. Komendant Powiatowy Policji w [...] decyzją z dnia [...] października 2014 r. nr [...], działając na podstawie art. 114 i art. 107 ustawy o Policji, odmówił J.K. przyznania prawa do ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy za lata 2012 i 2013. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że z treści art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym przed nowelizacją dokonaną na mocy ustawy z dnia 27 września 2013 r. o zmianie ustawy o Policji i niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2013 r., poz. 1351), która weszła w życie dnia 5 grudnia 2013 r., wynika, iż z uwagi na podstawę prawną zwolnienia ze służby J.K. nie przysługuje prawo do dochodzenia ekwiwalentu za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe za 2012 i 2013 r. Od decyzji tej J.K. wniósł odwołanie do [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji. W uzasadnieniu powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych podniósł, że art. 114 ust. 4 ustawy o Policji jedynie ogranicza prawo do otrzymania odprawy, nie stanowi natomiast podstawy prawnej do pozbawienia prawa do ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy. Decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] [...] Komendant Wojewódzki Policji, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wyjaśnił, że przepis art. 114 ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji o zwolnieniu J.K. ze służby w Policji, tj. sprzed dnia [...] grudnia 2013 r. stanowił w ust. 1, że Policjant zwalniany ze służby otrzymuje z zastrzeżeniem ust. 2-4: 1) odprawę; 2) ekwiwalent pieniężny za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe lub dodatkowe oraz niewykorzystany czas wolny od służby przyznany na podstawie art. 33 ust. 3 ustawy nie więcej jednak niż za ostatnie 3 lata kalendarzowe; 3) zwrot kosztów przejazdu policjanta i członów jego rodziny oraz przewozu urządzenia domowego do nowego miejsca zamieszkania w kraju w zakresie i na zasadach obowiązujących przy przeniesieniach z urzędu. Stosownie do treści art. 114 ust. 2 o Policji w ówczesnym brzmieniu; świadczenia, o których mowa w ust. 1 pkt 3 przysługiwały policjantowi, jeżeli w dacie zwolnienia ze służby spełniał warunki do uzyskania świadczenia z zaopatrzenia emerytalnego. W myśl natomiast ust. 3, Policjant zwalniany ze służby na podstawie art. 41 ust. 1 pkt 3 i 4a oraz ust. 2 pkt 8 otrzymuje 50% odprawy oraz ekwiwalent pieniężny za urlopy wypoczynkowe lub dodatkowe, niewykorzystane w latach poprzedzających rok zwolnienia ze służby, nie więcej niż za okres, o którym mowa w ust. 1 pkt 2. Art. 114 ust. 4 stanowił zaś, że policjantowi zwolnionemu ze służby na podstawie art. 41 ust. 1 pkt 4 i ust. 2 pkt 2 Komendant Główny Policji lub upoważniony przez niego przełożony może w przypadku szczególnie uzasadnionych potrzeb rodziny policjanta przyznać nie więcej niż 50% odprawy. Zdaniem organu prawidłowa wykładnia przepisu art. 114 ust. 4 w ówczesnym brzmieniu nie może zatem być oderwana od całości uregulowań zawartych w art. 114 ustawy o Policji i nie może sprowadzać się wyłącznie do wykładni językowej. Przepis art. 114 ustawy o Policji określa gradację rodzaju i zakresu świadczeń przysługujących policjantowi zwalnianemu ze służby. Zasadą wynikającą z art. 114 ust. 1 jest, że o ile nie zajdą okoliczności opisane (zastrzeżone) w ust. 2-4 policjant ma prawo do: 1) odprawy, 2) ekwiwalentów pieniężnych za niewykorzystane urlopy lub czas wolny od służby, 3) zwrotu kosztów przejazdu i przewozu do nowego miejsca zamieszkania. Natomiast w przypadku, gdy policjant zwalniany jest ze służby na podstawie art. 41 ust. 1 pkt 4 i ust. 2 pkt 2, przepis art. 114 ust. 4 nie potwierdza już, że policjant otrzymuje ekwiwalent pieniężny, a wyłącznie opisuje przesłanki przyznania - w szczególnie uzasadnionych przypadkach - odprawy nie większej niż 50%. W ocenie organu, gdyby zamiarem ustawodawcy w przypadku zwolnienia na podstawach objętych art. 114 ust. 4, było wyłącznie ograniczenie uprawnień policjanta zwolnionego ze służby w zakresie odprawy - przez nadanie jej charakteru uznaniowego - przy zachowaniu nieograniczonych uprawnień z ust. 1 pkt 2, to nie nadawał by ust. 3 treści, potwierdzającej uprawnienie do ekwiwalentu. [...] Komendant Wojewódzki Policji stwierdził, że w aktualnym stanie prawnym możliwość dochodzenia ekwiwalentu za niewykorzystane urlopy stworzył znowelizowany art. 114 ust. 1 pkt 4, który stanowi, iż Policjant zwalniany ze służby na podstawie art. 41 ust. 1 pkt 4 i ust. 2 pkt 2 otrzymuje ekwiwalent pieniężny, o którym mowa w ust. 1 pkt 2. Komendant Główny Policji lub upoważniony przez niego przełożony może w przypadkach szczególnie uzasadnionych potrzeb rodziny policjanta przyznać mu nie więcej niż 50% odprawy (art. 114 ust. 4 zd. 2 ustawy). Przepis ten nie ma jednak zastosowania do roszczeń J. K. w niniejszej sprawie. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie J.K. wniósł o uchylenie powyższej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania. Ponownie podniósł, że w świetle orzecznictwa sądów administracyjnych oraz Trybunału Konstytucyjnego, zasadne jest stwierdzenie, że art. 114 ust. 4 ustawy o Policji ogranicza prawo policjanta zwolnionego ze służby w trybie art. 41 ust. 1 pkt 4 do otrzymania odprawy, natomiast nie stanowi podstawy prawnej do pozbawienia go prawa do ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy. Odmienna wykładnia art. 114 ust. 4 prowadziłaby do uznania, że przepis ten jest niezgodny z gwarantowanym przez art. 7 dyrektywy 2003/88/WE Parlamentu Europejskiego i Rady dotyczącej niektórych aspektów organizacji czasu pracy (DZ.U.UE.L32003.229.9) prawem do corocznego płatnego urlopu. Prawo to zostało uznane za zasadę wspólnotowego prawa socjalnego o szczególnej wadze, od której nie może być odstępstw. Odmienna wykładnia art. 114 ustawy o Policji musiałaby skutkować uznaniem, że przepis ten jest niezgodny z prawem wspólnotowym. [...] Komendant Wojewódzki Policji w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). Oceniając zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Komendanta Powiatowego Policji w [...] w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd stwierdził, iż skarga zasługuje na uwzględnienie. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy, istota sporu sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy skarżącemu, który został zwolniony ze służby w Policji z dniem [...] października 2013 r. na podstawie art. 41 ust. 1 pkt 4 ustawy o Policji, tj. w związku ze skazaniem go za przestępstwo umyślne ścigane z oskarżenia publicznego, przysługuje prawo do ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane w roku 2012 i 2013 urlopy wypoczynkowe. Przepis art. 114 ust. 1 ustawy o Policji, w dacie zwolnienia skarżącego ze służby stanowił, że policjant zwolniony ze służby otrzymuje, z zastrzeżeniem ust. 2-4: 1) odprawę, 2) ekwiwalent pieniężny za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe lub dodatkowe oraz za niewykorzystany czas wolny od służby, przyznany na podstawie art. 33 ust. 3, nie więcej jednak niż za ostatnie 3 lata kalendarzowe; 3) zwrot kosztów przejazdu policjanta i członków jego rodziny oraz przewozu urządzenia domowego do nowego miejsca zamieszkania w kraju, w zakresie i na zasadach obowiązujących przy przeniesieniach z urzędu. Z kolei z przepisu art. 114 ust. 3 ww. ustawy wynikało, że policjant zwalniany ze służby na podstawie art. 41 ust. 1 pkt 3 i 4a oraz ust. 2 pkt 8 otrzymuje 50% odprawy oraz ekwiwalent pieniężny za urlopy wypoczynkowe lub dodatkowe, niewykorzystane w latach poprzedzających rok zwolnienia ze służby, nie więcej niż za okres, o którym mowa w ust. 1 pkt 2. Przepis art. 114 ust. 4 ustawy o Policji stanowił natomiast, że policjantowi zwalnianemu ze służby na podstawie art. 41 ust. 1 pkt 4 i ust. 2 pkt 2 Komendant Główny Policji lub upoważniony przez niego przełożony może w przypadkach szczególnie uzasadnionych potrzeb rodziny policjanta przyznać nie więcej niż 50% odprawy. Analiza przytoczonego wyżej przepisu art. 114 ustawy o Policji prowadzi do wniosku, że w sytuacji zwolnienia ze służby policjanta na podstawie art. 41 ust. 1 pkt 4 ustawy (skazanie prawomocnym wyrokiem sądu za przestępstwo lub przestępstwo skarbowe umyślne, ścigane z oskarżenia publicznego), z uwagi na przyczynę zwolnienia, w istotny sposób zostaje ograniczone prawo policjanta do odprawy. Odprawa, której obowiązek wypłacenia policjantowi zwolnionemu ze służby ciąży na organie, traci swój dotychczasowy charakter, a jej przyznanie oraz wysokość uzależniona zostaje od uznania organu – art. 114 ust. 4 ustawy o Policji. W zakresie świadczeń należnych policjantowi zwolnionemu ze służby na podstawie art. 41 ust. 1 pkt 4 ustawy o Policji, przepis art. 114 ust. 4 ustawy stanowił jednak jedyny wyjątek (zastrzeżenie) od zasady o jakiej mowa w ust. 1 art. 114 ustawy, co oznacza, że policjant ten zachował prawo do pozostałych świadczeń wymienionych w art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy. Przepis art. 114 ust. 4 ustawy ograniczał bowiem jedynie prawo policjanta zwolnionego ze służby w trybie art. 41 ust. 1 pkt 4 do otrzymania odprawy, natomiast nie stanowił podstawy prawnej do pozbawienia go prawa do ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 czerwca 2007 r. sygn. akt I OSK 948/06, oraz wyrok WSA w Kielcach z dnia 4 lipca 2013 r. sygn. akt II SA/Ke 281/13, publ. https://cbois.nsa.gov.pl). Ponieważ zaś art. 114 ust. 3 ustawy o Policji dotyczy policjantów zwolnionych ze służby na innej podstawie niż skarżący, przepis ten w niniejszej sprawie nie miał w ogóle zastosowania. Ograniczenie prawa do należnych świadczeń poprzez dokonanie wykładni rozszerzającej przepisu art. 114 ust. 3 ustawy o Policji, polegającego na przyjęciu, że przepis ten dotyczył także policjantów zwolnionych ze służby na innych podstawach niż te, które zostały w tym przepisie wymienione, nie znajduje zatem żadnego uzasadnienia. W państwie prawa pozbawianie uprawnień określonej kategorii osób, może bowiem nastąpić wyłącznie na podstawie wyraźnego uregulowania. Konieczne jest więc istnienie jasnego przepisu wyłączającego prawo do pewnych świadczeń w związku z zaistnieniem określonego zdarzenia. Powyższa wykładania art. 114 ust. 4 ustawy o Policji w wersji obowiązującej przed nowelizacją dokonaną na mocy ustawy z dnia 27 września 2013 r. o zmianie ustawy o Policji i niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2013 r., poz. 1351), która weszła w życie dnia 5 grudnia 2013 r., zgodna jest z wynikającym z art. 66 ust. 2 Konstytucji prawem do corocznego urlopu. Jak zaś wskazał Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 23 lutego 2010 r. sygn. akt K 1/08, prawo do ekwiwalentu za niewykorzystany urlop jest prawem majątkowym policjanta, którego ograniczenie musi odpowiadać wymogom art. 31 ust. 3 Konstytucji. Prawo do rocznego płatnego urlopu gwarantowane jest w art. 66 ust. 2 Konstytucji w sposób bezwarunkowy. Rekompensata pieniężna za niewykorzystany (płatny) urlop stanowi zatem konieczny substytut otrzymywany w miejsce niewykorzystanego urlopu. Mając powyższe na uwadze, skoro zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 114 ustawy o Policji okazał się uzasadniony, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku. O wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji orzeczono w oparciu o art. 152 powołanej ustawy.