II SA/Wa 1332/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Janusz Walawski, Sędzia WSA Konrad Łukaszewicz, Asesor WSA Karolina Kisielewicz (spr.), Protokolant referent stażysta Adrianna Siniarska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 października 2019 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] z siedzibą w [...] na decyzję Centralnego Ośrodka Sportu w [...] z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Centralnego Ośrodka Sportu w [...] na rzecz skarżącego Stowarzyszenia [...] z siedzibą w [...] kwotę 200 zł (słownie: dwieście złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania. Stowarzyszenie [...] z siedzibą w [...] zaskarżyło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzję Centralnego Ośrodka Sportu z siedzibą w [...] z [...] kwietnia 2019 r. (nr [...]) o odmowie udostępnienia skarżącemu informacji publicznej w oparciu o art. 5 ust.2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2019 r. poz. 1429). Z okoliczności faktycznych sprawy wynika, że Stowarzyszenie w piśmie z 8 marca 2019 r. zwróciło się do Centralnego Ośrodka Sportu z siedzibą w [...] o udostępnienie, na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej: 1) umowy wraz ze wszystkimi załącznikami i aneksami, dotyczącej wydarzenia (konwencji), które odbyło się w dniu [...] lutego 2019 r. w hali "[...]", 2) informacji, na jaką kwotę opiewa umowa, 3) informacji o stronach umowy. Centralny Ośrodek Sportu w dniu 24 kwietnia 2019 r. poinformował wnioskodawcę, że umowa dotycząca wydarzenia, które odbyło się w dniu [...] lutego 2019 r. opiewa na kwotę [...] zł netto ([...] zł. brutto) i została zawarta między Ośrodkiem a Fundacją [...] z siedzibą w [...] oraz wydał decyzję o odmowie udostępnienia Stowarzyszeniu umowy (pkt 1 wniosku z [...] marca 2019 r.). W uzasadnieniu tej decyzji Centralny Ośrodek Sportu powołał się na art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej i stwierdził, że żądana informacja publiczna nie może być udostępniona, ponieważ zawiera tajemnicę przedsiębiorstwa o której mowa w art. 11 ust. 4 ustawy z 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (Dz. U. z 2019 r., poz. 1010). Informacje w niej zawarte posiadają "w sposób oczywisty" wartość gospodarczą. Centralny Ośrodek Sportu jako instytucja gospodarki budżetowej obok podstawowej działalności (wykonywania zadań publicznych - m. in. tworzenie warunków do szkolenia sportowego prowadzonego przez polskie związki sportowe i inne podmioty działające w zakresie kultury fizycznej), prowadzi działalność gospodarczą i "w relacjach biznesowych" działa jako zwykły przedsiębiorca, który pozyskuje klientów i oferuje komercyjne usługi. Umowa zawiera ważne z perspektywy Ośrodka i jego kontrahentów elementy techniczne i organizacyjne, związane z udostępnieniem hali widowiskowo-sportowej "[...]", umiejscowieniem wyposażenia, zabezpieczeń i ochroną imprez, które są powielane w tego typu umowach z kontrahentami i chociażby ze względu na bezpieczeństwo nie powinny być udostępniane publicznie. Informacje w niej zawarte stanowią również dla Centralnego Ośrodka Sportu swoiste know-how, a jej udostępnienie mogłoby narazić strony umowy na szkodę. . Centralny Ośrodek Sportu dodał, że "umowa z kontrahentem została obwarowana klauzulami poufności dotyczącymi ochrony tajemnicy przedsiębiorstwa". Stowarzyszenie [...] w skardze na decyzję Centralnego Ośrodka Sportu z [...] kwietnia 2019 r. zarzuciła jej naruszenie art. 61 ust. 1 oraz art. 61 ust. 3 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, art. 11 pkt 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji oraz art. 7 i art. 77 k.p.a. W uzasadnieniu podniosło m. in., że w rozpatrywanej sprawie podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej nie wykazał dostatecznie, że sporna umowa zawiera tajemnicę przedsiębiorcy o której mowa w art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji i w konsekwencji niezasadnie odmówił jej udostępnienia w oparciu o art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zdaniem strony skarżącej, uzasadnienie zaskarżonej decyzji jest "zbyt lakoniczne", nie wyjaśniono w nim na czym konkretnie polega wartość gospodarcza tych informacji oraz w jaki sposób miałaby zostać naruszona wskutek ujawnienia żądanych przez Stowarzyszenie informacji. Argumenty, którymi posłużono się w decyzji mogą dotyczyć odmowy udostępnienia w istocie jakiejkolwiek umowy. Stowarzyszenie dodało, że nie rozważono również, czy jest dopuszczalne częściowe udostępnienie informacji. Centralny Ośrodek Sportu w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Podniósł, że oprócz wykonywania zadań publicznych związanych ze sportem i polegających na tworzeniu warunków do szkolenia sportowego prowadzonego przez polskie związki sportowe i inne podmioty działające w zakresie kultury fizycznej, prowadzi także działalność dodatkową tj. działalność gospodarczą, a sporna umowa "była realizowana właśnie w tym filarze" (nie dotyczyła dysponowania środkami publicznymi). Centralny Ośrodek Sportu dodał, że próba korzystania z instytucji dostępu do informacji publicznej dla osiągniecia celu innego aniżeli troska o dobro publiczne stanowi nadużycie tego prawa. W rozpatrywanym przypadku "nie można oprzeć się wrażeniu", że de facto uzyskanie informacji o całości umowy nie służby dobru publicznemu, lecz spełnieniu "indywidualnego życzenia" skarżącego (któremu podano informację o kwocie na jaką opiewała umowa oraz o stronach umowy). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje : Skarga zasługuje na uwzględnienie. Istota sporu w rozpatrywanej sprawie sprowadza się do oceny, czy Centralny Ośrodek Sportu w [...] (instytucja gospodarki budżetowej) mógł odmówić udostępnienia umowy (wraz z załącznikami), którą zawarł z Fundacją [...] z siedzibą w [...], dotyczącej wynajęcia w dniu [...] lutego 2019 r. hali widowiskowo-sportowej "[...]", zgodnie z pkt 1 wniosku skarżącego z [...] marca 2019 r. Centralny Ośrodek Sportu w zaskarżonej decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej stwierdził, że umowa posiada dla niego wartość gospodarczą i stanowi tajemnicę przedsiębiorstwa. Stowarzyszenie w skardze do Sądu podnosiło, że w rozpatrywanej sprawie organ nie wykazał dostatecznie dlaczego uznał, że nie jest możliwe udostępnienie tych informacji. Sąd orzekający w tej sprawie podziela to zapatrywanie skarżącego. Według art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, który był podstawą wydania zaskarżonej decyzji, prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. Rozważania należy rozpocząć od stwierdzenia, że ograniczenie dostępu do informacji publicznej ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy ma charakter wyjątku od zasady i nie może być wykładane rozszerzająco. W związku z tym przesłanki, którymi kierował się podmiot odmawiający udostępnienia informacji publicznej muszą być w decyzji odmownej wyjaśnione wyczerpująco (precyzyjnie). Uzasadnienie decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej z uwagi na tajemnicę przedsiębiorcy, powinno zawierać argumentację co do spełniania w sprawie przesłanek materialnych i formalnych tej odmowy. Nie jest wystarczające jedynie oświadczenie przedsiębiorcy, że informacje stanowią dla niego wartość gospodarczą. Przedsiębiorca w uzasadnieniu decyzji o odmowie udostępnienia tych informacji powinien wyjaśnić, dlaczego konkretne informacje posiadają określoną wartość gospodarczą i w czym się ona wyraża (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 października 2017 r. sygn. akt I OSK 3176/15, z 10 stycznia 2014 r. sygn. akt I OSK 2143/13; wszystkie powołane orzeczenia sądów administracyjnych dostępne pod adresem internetowym: orzeczenia.nsa.gov.pl). Podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej musi ponadto wykazać, że zachowanie tej tajemnicy w korelacji do konstytucyjnej zasady jawności informacji publicznej, ma większą doniosłość, niż racje przemawiające za udostępnieniem informacji. Kontrola sądowa decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej z powołaniem się na tajemnicę przedsiębiorcy nie może być iluzoryczna, a w związku z tym musi być prowadzona na podstawie dokumentów źródłowych (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 kwietnia 2013 r. sygn. akt I OSK 192/13 i z 7 marca 2019 r. sygn. akt I OSK 888/17). W rozpatrywanej sprawie Centralny Ośrodek Sportu w uzasadnieniu decyzji z [...] kwietnia 2019 r. powołał przepis art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, nie zważając na to, przepis art. 11 tej ustawy został zmieniony przez art. 1 pkt 1 ustawy z dnia 5 lipca 2018 r. o zmianie ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2018 r., poz. 1637), z dniem 4 września 2018 r. W obecnym stanie prawnym (oraz w stanie prawnym obowiązującym w chwili wydania zaskarżonej decyzji), tajemnicę przedsiębiorcy definiuje się przez odwołanie do art. 11 ust. 2 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, według którego tajemnica przedsiębiorstwa to informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, które jako całość lub w szczególnym zestawieniu i zbiorze ich elementów nie są powszechnie znane osobom zwykle zajmującym się tym rodzajem informacji albo nie są łatwo dostępne dla takich osób, o ile uprawniony do korzystania z informacji lub rozporządzania nimi podjął, przy zachowaniu należytej staranności, działania w celu utrzymania ich w poufności. Z tego wynika, zdaniem Sądu, istotna wskazówka interpretacyjna tego określenia, w szczególności elementu wartości gospodarczej informacji. Nie sposób przyjąć, że ochronie podlega każda informacja stanowiąca dla przedsiębiorcy wartość gospodarczą w znaczeniu obiektywnym, ekonomicznym. W ten bowiem sposób, przy zachowaniu pozostałych wymagań określonych w art. 11 ust. 2 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, przedsiębiorca mógłby być zwolniony od ujawniania treści jakiejkolwiek umowy mającej dla niego znaczenie ekonomiczne. To z kolei stanowiłoby zbyt daleko idące ograniczenie konstytucyjnego prawa dostępu do informacji (art. 61 ust. 3 Konstytucji RP). W ocenie Sądu wartość gospodarczą informacji na użytek jej ochrony przed nieujawnieniem jako tajemnicy przedsiębiorstwa można przypisać informacji, której ujawnienie mogłoby narazić przedsiębiorcę na dający się oszacować i wykazać jakikolwiek uszczerbek ekonomiczny, wskutek wykorzystania tej informacji przez rynkowych konkurentów. W świetle tego co powiedziano, określone informacje stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa, jeżeli spełnione zostały łącznie trzy przesłanki: po pierwsze, są to informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą; po drugie, są to informacje poufne, tzn. nie zostały ujawnione do wiadomości publicznej; po trzecie przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania poufności takich informacji, przy czym musi być to oceniane każdorazowo w warunkach danej sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny podziela zapatrywanie skarżącego Stowarzyszenia, że Centralny Ośrodek Sportu nie wykazał dostatecznie, że umowa stanowi dla niego tajemnicę przedsiębiorstwa. Podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej w zaskarżonej decyzji ograniczył się do stwierdzenia, że prowadzi działalność gospodarczą (jest "zwykłym przedsiębiorcą") i że umowa zawiera ważne z perspektywy Centralnego Ośrodka Sportu i jego kontrahentów elementy techniczne i organizacyjne związane z udostępnieniem hali widowiskowo-sportowej "[...]", umiejscowieniem wyposażenia, zabezpieczeń i ochroną imprez, które są powielane w tego typu umowach z kontrahentami i chociażby ze względu na bezpieczeństwo nie powinny być udostępniane publicznie. Informacje w niej zawarte stanowią również dla Centralnego Ośrodka Sportu swoiste know-how, a jej udostępnienie mogłoby narazić strony umowy na szkodę. Co więcej, jak słusznie zauważyło Stowarzyszenie w skardze do Sądu, nie przeanalizowano możliwości częściowego udostępnienia informacji. Należy dodać, że z informacją poufną mamy do czynienia wtedy, kiedy przedsiębiorca ma wolę, by pozostała ona tajemnicą dla pewnych kół odbiorców, konkurentów. Wola ta dla innych osób musi być rozpoznawalna. Ustawodawca nie przesądził przy tym, jakie to mają być działania. Wydaje się więc, że każdy sposób działania, który wskazuje, że określone informacje są traktowane, jako poufne, będzie stanowić realizację omawianego zalecenia ustawowego. Z tego względu ustawowe wymaganie podjęcia niezbędnych działań spełni także podjęcie pewnych czynności konkludentnych, jak np. dopuszczenie do informacji jedynie wąskiego kręgu pracowników. W zaskarżonej decyzji Centralny Ośrodek Sportu nie wykazał dostatecznie, że podjął niezbędne działania w celu zachowania w poufności tej umowy. Za takie wykazanie nie może być bowiem potraktowane, w ocenie Sądu, stwierdzenie zawarte w zaskarżonej decyzji, że umowa "nie była upubliczniania" i że "została obwarowana klauzulami poufności dotyczącymi ochrony tajemnicy przedsiębiorstwa". W aktach rozpatrywanej sprawy nie znajduje się żaden dokument wskazujący, że takie działania formalne i faktyczne zostały podjęte względem spornej umowy. Konkludując, Sąd stwierdził, że Centralny Ośrodek Sportu nie dokonał wszechstronnej oceny spełnienia przesłanek odmowy udostępnienia informacji publicznej z uwagi na tajemnicę przedsiębiorcy i w ten sposób naruszył art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Niejako na marginesie Sąd wyjaśnia, że w prawomocnym wyroku z 13 sierpnia 2018 r. sygn. akt II SAB/Wa 283/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że Centralny Ośrodek Sportu dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku Stowarzyszenia z [...] marca 2019 r. i że ta bezczynność nie była rażąca. Sąd przesadził zatem, że umowa (wraz z załącznikami), której domaga się Stowarzyszenie stanowi informację publiczną. Należy podkreślić, że według statutu Centralnego Ośrodka Sportu jest on instytucją gospodarki finansowej, działającą na podstawie ustawy o finansach publicznych, powołaną do wykonywania zadań publicznych. Tym samym jest podmiotem zobowiązanym do udzielania informacji publicznej. Wystarczającym do uznania podmiotu jako zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej jest wykonywanie zadań publicznych lub dysponowanie majątkiem publicznym (por. np. wyrok NSA z 3 października 2017 r. sygn. akt I OSK 3288/15). ‘Spełnienie choćby jednej z wymienionych w tym przepisie przesłanek pozwala przyjąć, że dany podmiot jest zobowiązany do udzielenia informacji publicznej (por. wyrok NSA z 29 listopada 2018 r. sygn. akt I OSK 249/17). Powyższe podważa tezę, że podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej jest tylko podmiot, który jednocześnie dysponuje mieniem publicznym i wykonuje zadania publiczne (por. wyrok NSA z 7 marca 2019 r. sygn. akt I OSK 413/17). Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), uchylił zaskarżoną decyzję. Sąd w oparciu o art. 200, art. 205 § 1 oraz art. 209 powołanej ustawy, zasądził od Centralnego Ośrodka Sportu z siedzibą w [...] na rzecz skarżącego kwotę 200 złotych uiszczoną tytułem wpisu od skargi.