II SA/Wa 1334/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas, Sędzia WSA Agnieszka Góra-Błaszczykowska (spr.), Sędzia WSA Janusz Walawski, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 2 lutego 2021 r. sprawy ze skargi G. K. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów ustawy oddala skargę Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest skarga G. K. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji nr [...] z dnia [...] czerwca 2020 r. w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów. Skarga została złożona w następującym stanie faktycznym sprawy: Wnioskiem z dnia [...] października 2017 r. (data wpływu do organu – [...] października 2017 r.) G. K. (zwany dalej: wnioskodawca, skarżący), zwrócił się do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji (zwany dalej: Minister, organ) o zastosowanie wobec niego art. 8a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2016 r., poz. 708 ze zm., zwana dalej: ustawa zaopatrzeniowa). W uzasadnieniu przedmiotowego wniosku wnioskodawca szczegółowo opisał przebieg swojej służby i zajmowane stanowiska. Wskazał, że do 1990 r. pracował w Wydziale [...] Wojewódzkiego Urzędu Spraw Wewnętrznych w K.. Po pozytywnej weryfikacji kontynuował służbę w pionie [...] nowoutworzonego Urzędu Ochrony Państwa. Podkreślił, że służąc w [...] zawsze starał się postępować zgodnie z prawem i z poszanowaniem godności drugiego człowieka. W trakcie służby był wielokrotnie awansowany i nagradzany. Podkreślił, że za zaangażowanie i osiągnięcia w służbie został w 2001 r. odznaczony przez Prezydenta RP Brązowym Krzyżem Zasługi. Ze służby w Agencji Wywiadu zwolniony został z dniem [...] września 2004 r., jak stwierdził - bez narażania życia, choć z niewątpliwym uszczerbkiem dla zdrowia. Wskazał także, że czuje się skrzywdzony i rozczarowany, a kwota o jaką niesłusznie obniżono mu emeryturę, ma poważny wpływ na jakość życia jego i jego rodziny. Decyzją nr [...] z dnia [...] lutego 2019 r. Minister, działając na podstawie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, orzekł o odmowie wyłączenia stosowania wobec skarżącego przepisów art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej. Organ ustalił, że skarżący został zwolniony ze służby w [...] z dniem [...] września 2004 r. i ma ustalone prawo do emerytury oraz renty inwalidzkiej, których wysokość ustalono z uwzględnieniem odpowiednio art. 15c i art. 22a ustawy zaopatrzeniowej, przy czym wypłacana jest mu emerytura jako świadczenie korzystniejsze. Podał, iż z pisma Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu (zwany dalej: IPN), tj. informacji o przebiegu służby wynika, że wnioskodawca pełnił służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ustawy zaopatrzeniowej, w okresie od dnia [...] marca 1976 r. do dnia [...] lipca 1990 r., tj. przez 14 lat, 4 miesiące i 16 dni. Całkowity okres służby wnioskodawcy wynosi 28 lat, 6 miesięcy i 16 dni. Zdaniem Ministra w zaistniałej sytuacji z uwagi na to, iż ponad połowa służby skarżącego pełniona była na rzecz totalitarnego państwa, organ nie był władny zastosować uprawnienia wynikającego z art. 8a ustawy zaopatrzeniowej. Przytaczając treść art. 8a ustawy zaopatrzeniowej stwierdził, że pierwsza powołana w w.w. przepisie przesłanka stanowi o krótkotrwałej służbie przed dniem 31 lipca 1990 r. Odnosi się ona zatem zarówno do długości okresu służby pełnionej na rzecz totalitarnego państwa, jak również stosunku długości tej służby do ogółu okresu służby - winien on wykazywać przewagę tej drugiej, bowiem tylko wówczas tę pierwszą można by uznać za "krótkotrwałą". W sytuacji, w której większą część służby tj. 14 lat, 4 miesięcy i 16 dni, wnioskodawca pełnił służbę na rzecz totalitarnego państwa, nie może być mowy o krótkotrwałości tej służby, tym samym pierwsza powołana przesłanka nie została spełniona. W związku z tym, że obie określone w art. 8a ustawy zaopatrzeniowej przesłanki muszą być spełnione łącznie, niespełnienie choćby jednej z nich czyni bezcelową analizę potencjalnego spełnienia drugiej. W konsekwencji Minister stwierdził, że brak jest podstaw do dokonania rozstrzygnięcia zgodnego z wnioskiem skarżącego. Jednocześnie odnosząc się do wniosku wnioskodawcy o przesłuchanie w charakterze świadków wskazanych w nim osób Minister wyjaśnił, że związany jest treścią informacji o pełnieniu służby przekazanej przez IPN, nadto żądanie to dotyczy okoliczności już stwierdzonej innymi dowodami. We wniosku o ponowne rozpatrzenie złożonym w odniesieniu do ww. decyzji sprawy skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i orzeczenie zgodnie z jego wnioskiem o odmowie wyłączenia stosowania wobec niego art. 8a ustawy zaopatrzeniowej. Podał, że nie wybierał sobie okresu sytuowania i funkcjonowania w otaczającej go wówczas, dla niektórych totalitarnej, rzeczywistości. Pracował dla dobra Ojczyzny. Zwrócił też uwagę, że ocena jego wniosku winna być dokonana także w kontekście przesłanki rzetelności służby i jakości wykonywanej przez niego pracy. W zakresie odmowy uwzględnienia wniosku o przesłuchanie wskazanych świadków skarżący wskazał, że jest ona nieuprawniona bowiem stanowi rażącą nierównowagę w ocenie materiału dowodowego sprawy i faktycznie pozbawia go możliwości uwzględnienia okoliczności, które mogłyby przemawiać na jego korzyść. Wskazaną na wstępie i stanowiącą przedmiot zaskarżenia w niniejszej sprawie decyzją Nr [...]z dnia [...] czerwca 2020 r. organ, działając na podstawie art. 127 § 3 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., w związku z art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, orzekł o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu decyzji - po przedstawieniu stanu sprawy oraz treści art. 8a ustawy zaopatrzeniowej – Minister podkreślił, że wskazane w ww. przepisie przesłanki muszą być spełnione łącznie. Zaznaczył także, że ww. przepis zawiera dwie przesłanki formalne, których spełnienie otwiera możliwość zastosowania go względem konkretnej osoby, jednakże nakłada także na organ obowiązek weryfikacji, czy rozpatrywana sprawa stanowi szczególnie uzasadniony przypadek. Tylko bowiem w takiej sytuacji ustawodawca dopuszcza możliwość wyłączenia względem wnioskodawcy stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej. Analizując pierwszą z przesłanek formalnych organ wskazał, że "krótkotrwałość" pełnienia służby musi być każdorazowo oceniana indywidualnie, wszelako z zastrzeżeniem jej oceny przede wszystkim w ujęciu bezwzględnym - jako długość okresu służby na rzecz totalitarnego państwa. Wykładnia językowa ww. pojęcia prowadzi do wniosku, że "krótkotrwałość" jest tożsama z nietrwałością, przelotnością lub chwilowością. Synonimy powyższego słowa to: "chwilowy, doraźny, niedługi, niestały, nietrwały, okresowy, przejściowy, przemijający, tymczasowy, krótkookresowy, czasowy, trwający krótko, niedługo trwający, nieustabilizowany, szybki, epizodyczny" (Wielki słownik wyrazów bliskoznacznych. Wydawnictwo Naukowe PWN, 2005 r.). Oceniając drugą określoną w art. 8a ustawy zaopatrzeniowej przesłankę tj. "rzetelność wykonywania zadań i obowiązków" po dniu 12 września 1989 r. "w szczególności z narażeniem zdrowia i życia" organ zauważył, iż stanowi ona również przesłankę o charakterze nieostrym, która powinna być każdorazowo oceniana indywidualnie. Zgodnie z wykładnią językową pojęcie "rzetelności" definiować należy jako sumienne, solidne i dokładne wykonywanie swojej pracy - przyjętych na siebie obowiązków. Synonimy powyższego słowa to: "akuratny, całościowy, dogłębny, dokładny, drobiazgowy, gorliwy, niestrudzony, niezawodny, obowiązkowy, oddany, ofiarny, pedantyczny, pewny, pilny, pracowity, precyzyjny, przenikliwy, skrupulatny, solidny, staranny, sumienny, uczciwy, wierny, wnikliwy, wszechstronny, wytrwały" (Wielki słownik wyrazów bliskoznacznych. Wydawnictwo Naukowe PWN, 2005 r.). W świetle powyższego rzetelne wykonywanie obowiązków służbowych oznacza ich realizację na najwyższym poziomie, w sposób nie budzący żadnych wątpliwości ani pod kątem jakościowym, ani z punktu widzenia moralności i honoru funkcjonariusza. Postawa rzetelnego funkcjonariusza charakteryzuje się wzorowością w działaniu służbowym, nie tylko w zakresie podejmowania i nienagannej realizacji zadań obligatoryjnych, ale także wykazywania inicjatywy zarówno w zakresie takich właśnie zadań jak i przez gotowość do realizacji obowiązków dodatkowych. Z kolei zwrot "szczególnie z narażeniem zdrowia i życia" traktować należy jako czynnik podnoszący wartość rzetelnej służby funkcjonariusza, odnoszący się do kwalifikacji narażenia, rozumianej jako stwierdzenie istnienia zagrożenia innego, niż normalne następstwo pełnienia służby, przy założeniu, że w jej istotę wpisane jest ryzyko zagrożenia życia i zdrowia. Ważne jest, aby zagrożenie nie było normalnym następstwem służby, czy też nie miało charakteru hipotetycznego, ale było rzeczywiste i dowiedzione. Odnosząc się do przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku" organ stwierdził, że warunek ten znalazł się w ustawie obok dwóch pozostałych przesłanek. Oznacza to, że krótkotrwałość służby na rzecz państwa totalitarnego i rzetelność służby pełnionej po dniu 12 września 1989 r., nawet z narażeniem zdrowia i życia nie wystarczą do oceny, czy zastosowanie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej jest zasadne. Podkreślił także, że wykonywanie obowiązków służbowych w sposób rzetelny i z najwyższym zaangażowaniem nie świadczy jeszcze o zaistnieniu przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku", bowiem z istoty każdej służby wynika powinność funkcjonariusza realizowania powierzonych mu zadań z najwyższą starannością. Także fakt otrzymywania przez stronę awansów, wyróżnień czy też innych gratyfikacji z tytułu pełnienia służby nie przesądza, iż w danej sprawie warunek ten został spełniony. Zdaniem organu, skoro całkowity okres służby wnioskodawcy wynosi 28 lat, 6 miesięcy i 16 dni (od dnia [...] marca 1976 r. do dnia [...] września 2004 r.), to okres jego służby pełnionej na rzecz totalitarnego państwa przez okres 14 lat, 4 miesięcy i 16 dni (od dnia [...] marca 1976 r. do dnia [...] lipca 1990 r.), czyli stanowiący ok. 50% całkowitego okresu służby, nie może być uznany za krótkotrwały. Przedmiotowy okres służby na rzecz totalitarnego państwa zarówno w ujęciu bezwzględnym - długości tego okresu, jak i w ujęciu proporcjonalnym - stosunku długości tego okresu do całego okresu służby, nie może być oceniony jako krótkotrwały. Prawie piętnastoletniego okresu służby nie można uznać za krótkotrwały, bowiem nie sposób scharakteryzować go jako odpowiadający wskazanej wyżej wykładni językowej. Służba skarżącego była służbą wieloletnią, podjętą nie przypadkowo, lecz w pełni świadomie oraz ze względu na okres jej pełnienia była służbą trwałą. Wskazany czas realizacji obowiązków służbowych na rzecz totalitarnego państwa nie miał charakteru tymczasowego, doraźnego czy epizodycznego i z całą pewnością przez ten okres wnioskodawca dokładnie zaznajomił się ze specyfiką realizowanych zadań oraz ich charakterem. Powyższe potwierdza również wnikliwa analiza przedmiotowej sprawy, która bezsprzecznie dowiodła, iż zakończenie wskazanego okresu pełnienia przez ww. służby na rzecz państwa totalitarnego nie wynikało z jego woli, lecz z likwidacji i transformacji struktur formacji związanych ze zmianami ustrojowymi w Polsce. Minister wskazał dalej, że obie przesłanki wskazane w art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej muszą być spełnione łącznie. Konstruując przywołany przepis ustawodawca, pomiędzy pierwszą i drugą przesłanką ww. przepisu ustawy zaopatrzeniowej, użył spójnika "oraz", zatem jego intencją było traktowanie obu wymogów w sposób łączny. W przeciwnym razie prawodawca użyłby np. spójnika "lub". Skoro wnioskodawca nie spełnia pierwszej przesłanki przewidzianej w ww. przepisie, bezzasadne było badanie przez organ czy wnioskodawca rzetelnie wykonywał zadania i obowiązki po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Zaznaczył także, iż powyższe stanowisko znajduje potwierdzenie w orzecznictwie. Podkreślił również, że z kopii akt osobowych wnioskodawcy przekazanych przez IPN wynika, iż skarżący w okresie od dnia [...] marca 1976 r. do dnia [...] lipca 1990 r., pełnił służbę w komórkach organizacyjnych Służby Bezpieczeństwa: Wydział [...] KWMO w K. oraz Wydział [...] WUSW w K.. Ponadto we wnioskach/opiniach służbowych znajdują się m.in. informacje dotyczące skarżącego: "Postawa moralno-etyczna bez zastrzeżeń. Członek partii, czynnie biorący udział w życiu organizacji partyjnej" ("Wniosek o nadanie stopnia Milicji Obywatelskiej" z dnia [...] września 1982 r.). W sprawie nie zostały zatem spełnione przesłanki określone w art. 8a ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy zaopatrzeniowej. W konsekwencji Minister stwierdził prawidłowość podjętej uprzednio wobec wnioskodawcy decyzji odmawiającej wyłączenia stosowania przepisów. W skardze złożonej na powołaną decyzję do sądu administracyjnego skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji. Wydanym decyzjom skarżący zarzucił tendencyjność i stronniczość w ocenie złożonego wniosku. Zdaniem skarżącego, tendencyjność i stronniczość organu w rozpoznaniu jego sprawy odzwierciedla brak podjęcia działań w zakresie opinii świadków, przełożonego, opinii o przebiegu służby po1990 r., wielokrotnego nagradzania finansowego, awansów w stopniu [...] i stanowiskach (ostatnie - stanowisko [...]), czy odznaczenia w listopadzie 2001 r. Brązowym Krzyżem Zasługi przez Prezydenta RP. Jako nieistotny i bez jakiegokolwiek znaczenia potraktowano też fakt pozytywnej weryfikacji przez Wojewódzką Komisję Weryfikacyjną w 1990 r. W Wydziale [...], w którym przepracował ponad 14 lat, z 25 osób pozytywnie zweryfikowano tylko 4 przyznając im moralne i etyczne prawo dalszej służby. Ocenił, że wydane w postępowaniu administracyjnym decyzje opierają się na koncentracji argumentów negatywnych – wykładni słownikowej przesłanki "krótkotrwałości służby sprzed 31 lipca 1990 roku, a pomijają treść drugiej przesłanki o rzetelnym wykonywaniu zadań... po 12 września 1989 roku, z kategorycznym warunkiem spełnienia obu". Wskazał też, że niewłaściwym jest czynienie z niego aktywisty partyjnego. Do PZPR wstąpił bowiem po ponad 2 latach ociągania się i zwłoki w 1979 r. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi, przywołując argumentację tożsamą z zaprezentowaną w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga podlegała oddaleniu. Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., zwana dalej: p.p.s.a), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia przez Sąd przepisów prawa, wskazanego w art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowił przepis art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, zgodnie z którym minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a, art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę na rzecz totalitarnego państwa w rozumieniu art. 13b tej ustawy (tj. służbę od 22 lipca 1944 r. do 31 lipca 1990 r. w cywilnych i wojskowych instytucjach i formacjach wymienionych enumeratywnie w tym przepisie), ze względu na: 1) krótkotrwałą służbę przed 31 lipca 1990 r. oraz 2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Wskazane przesłanki powinny być spełnione łącznie i uprawdopodobnione. W świetle przywołanej wyżej treści art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej decyzja o wyłączeniu zastosowania ograniczeń, przewidzianych w art. 15c, 22a i 24a ustawy zaopatrzeniowej, ma charakter wyjątkowy i zarazem uznaniowy co powoduje, że organ jest zobowiązany do rzetelnej i wnikliwej analizy wszelkich okoliczności sprawy, zaś decyzja wydana w ramach uznania administracyjnego winna spełniać wymogi dalej idące niż ma to miejsce w odniesieniu do decyzji związanej. Kontrola decyzji uznaniowej przez Sąd sprowadza się do oceny, czy wydanie decyzji zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem, z odpowiednim zachowaniem przepisów postępowania administracyjnego. Natomiast wybór rozstrzygnięcia w ramach uznania administracyjnego, dokonywany na podstawie kryteriów słuszności i celowości, pozostaje poza kontrolą sądowoadministracyjną. Ze zgromadzonego w niniejszej sprawie materiału dowodowego, w tym z przekazanej przez IPN informacji o przebiegu służby wynika, że wnioskodawca pełnił służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ustawy zaopatrzeniowej, w okresie od dnia [...] marca 1976 r. do dnia [...] lipca 1990 r. tj. przez okres 14 lat, 4 miesiące i 16 dni, podczas gdy całkowity okres jego służby wynosi 28 lat, 6 miesięcy i 16 dni. W ocenie Sądu, okres 14 lat, 4 miesięcy i 16 dni służby na rzecz totalitarnego państwa, nie jest i nie może być uznany za krótkotrwały, bo wynosi ponad połowę okresu służby skarżącego. Zdaniem Sądu, orzekającego w sprawie niniejszej, przesłanka krótkotrwałości musi być spełniona po to, aby w ogóle można oceniać zaistnienie pozostałych przesłanek, skoro, jak powiedziano na wstępie, muszą być one spełnione łącznie. Brak spełnienia przesłanki krótkotrwałości służby na rzecz totalitarnego państwa, uniemożliwia badanie i wzięcie pod uwagę zaistnienia pozostałych. Zatem organ zasadnie stwierdził, że wobec skarżącego nie ma możliwości wyłączenia stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24c ustawy zaopatrzeniowej. Należy w tym miejscu podkreślić, że zgodnie z art. 13b ustawy zaopatrzeniowej, wystarczające jest wykazanie, że wnioskodawca pełnił służbę w jednej z enumeratywnie wymienionych w nim instytucji czy formacji, która to służba musi być uznana za służbę na rzecz totalitarnego państwa i organ nie posiada w tym zakresie żadnej swobody. Natomiast rzeczywisty charakter zadań i obowiązków funkcjonariusza w świetle art. 13b ustawy zaopatrzeniowej jest obojętny. Oceniając podjęte w postępowaniu administracyjnym decyzje Sąd stwierdza, że są one prawidłowe, w sprawie nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego ani przepisów postępowania. Zdaniem Sądu, postępowanie w sprawie zostało przeprowadzone w sposób wszechstronny i wnikliwy, zaś organ dysponując zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym, dokonał prawidłowej oceny służby skarżącego w kontekście przesłanki "krótkotrwałości" opisanej w art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej. Mając na uwadze powołane okoliczności, Sąd działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.