II SA/Wa 1335/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Eugeniusz Wasilewski Sędziowie WSA Ewa Pisula-Dąbrowska Andrzej Góraj (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Dorota Kwiatkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 lutego 2015 r. sprawy ze skargi W. na decyzję Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia uprawnienia do prowadzenia studiów drugiego stopnia na kierunku "zarządzanie" – oddala skargę – Decyzją z [...] maja 2014 r. Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego utrzymał w mocy własną decyzję z [...] stycznia 2014 r. zawieszającą Wydziałowi [...] W. uprawnienia do prowadzenia studiów drugiego stopnia na kierunku "zarządzanie". W uzasadnieniu wskazał, że Rektor powyższej szkoły wyższej pismem z dnia 4 października 2012 r. zawiadomił Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego o zaprzestaniu spełniania przez Wydział [...] W. 1 października 2012 r. warunków do prowadzenia studiów drugiego stopnia na kierunku zarządzanie. Następnie pismem z 27 września 2013 r. poinformował organ o spełnianiu przez powyższy wydział warunków do prowadzenia studiów pierwszego i drugiego stopnia na kierunku zarządzanie, aby już 17 października 2013 r. powiadomić o ponownym zaprzestaniu spełniania omawianych warunków, wobec wycofania oświadczeń przez dwóch pracowników akademickich o wyrażeniu zgody na zaliczenie ich do minimum kadrowego. Powyższy stan faktyczny uzasadniał, w ocenie organu, zastosowanie normy art. 11 b ust. 1 ustawy - Prawo o szkolnictwie wyższym. Spełnianie minimum kadrowego przez uczelnię jedynie przez 17 dni nowego roku akademickiego uniemożliwiało bowiem uznanie, że uczelnia w roku akademickim 2013/2014 zapewniła minimalną jakość kształcenia. Organ podkreślił, że niedopuszczalną jest sytuacja, gdy w sposób ciągły uczelnia prowadziłaby kształcenie poniżej minimalnego poziomu. Postępowanie strony polegające na zapewnieniu minimum kadrowego na okres wyłącznie 17 dni uznał za działanie zmierzające do obejścia prawa. Skargę od powyższej decyzji wywiodła W., wnosząc o jej uchylenie. Skarżonemu rozstrzygnięciu zarzuciła naruszenie: - art. 6, art. 7, art. 8, art. 11, art. 12, art. 15, art. 35 § 3, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a., - art. 11 b ust. 1 i 2 ustawy - Prawo o szkolnictwie wyższym. W uzasadnieniu skarżący podkreślił, że w sytuacji, gdy przed upływem roku od momentu powiadomienia organu o zaprzestaniu spełniania warunków do prowadzenia studiów, powiadomił o ponownym ich spełnianiu, nie istniała podstawa faktyczna umożliwiająca zastosowanie przez organ art. 11 b ustawy - Prawo o szkolnictwie wyższym. Zwrócił także uwagę na fakt, że skarżone rozstrzygnięcie zablokowało szkole możliwość rekrutowania nowych studentów, co przekłada się na wymierne straty uczelni (także finansowe). W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zaprezentowaną w skarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z treścią przepisu art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem skarżonej decyzji administracyjnej. Jest więc to kontrola legalności rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu administracyjnym, z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i procesowym. Oceniając przedmiotową decyzję według powyższych kryteriów, uznać należało, iż nie naruszała ona prawa. Istota sprawy w niniejszym postępowaniu sprowadzała się do wykładni art. 11 b ust. 1 ustawy z 27 lipca 2005 r. – Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz. U. z 2012 r., poz. 572). Zgodnie z brzmieniem wyżej powołanej normy prawnej, Rektor zawiadamia Ministra właściwego do spraw szkolnictwa wyższego, ministra nadzorującego uczelnię i Polską Komisję Akredytacyjną w terminie nie dłuższym niż trzy miesiące, o zaprzestaniu spełniania przez podstawową jednostkę organizacyjną warunków do prowadzenia studiów, w tym o zmianach w stanie zatrudnienia wpływających na uprawnienie do prowadzenia studiów. Jeżeli w terminie dwunastu miesięcy od zaprzestania spełniania wymaganych warunków, podstawowa jednostka organizacyjna nie spełni tych warunków, minister właściwy do spraw szkolnictwa wyższego, w drodze decyzji, zawiesza uprawnienia podstawowej jednostki organizacyjnej do prowadzenia studiów na danym kierunku i określonym poziomie kształcenia. Poszukując odpowiedniego rodzaju wykładni dla odkodowania powyższej normy prawnej wskazać należy, że jedną z podstawowych zasad odczytywania znaczenia przepisów prawnych jest danie pierwszeństwa wykładni literalnej. Poszukiwania intencji prawodawcy tworzącego daną normę, przy użyciu wykładni celowościowej czy funkcjonalnej, jest zaś dopuszczalne i konieczne w sytuacji, gdy sformułowanie badanego przepisu nie jest czytelne, nie jest jednoznaczne, dopuszcza różne sposoby jego rozumienia, lub też jeżeli literalne rozumienie przepisu pozostawałoby w sprzeczności z celami, jakie ma realizować dany akt prawny. Rozpoznając niniejszą sprawę, tutejszy Sąd doszedł do wniosku, iż dla odkodowania intencji ustawodawcy tworzącego przepis art. 11 b ust. 1 ustawy z 27 lipca 2005 r. – Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz. U. z 2012 r., poz. 572), konieczne jest odniesienie się do wykładni celowościowej. Przemawiała za tym m.in. okoliczność, iż dana norma prawna była odmiennie interpretowana przez stronę postępowania, a inaczej przez organ. Przy tego typu rozbieżnościach, niezbędnym było więc wypracowanie jednej wykładni, nawiązującej do całokształtu uregulowań dokonanych ustawą – Prawo o szkolnictwie wyższym. Nadto, biorąc pod uwagę fakt, że jednym z podstawowych celów ustawodawcy tworzącego ww. akt prawny, było zapewnienie kształcenia młodzieży akademickiej na odpowiednim poziomie, stosowanie wykładni literalnej mogłoby doprowadzić do uproszczenia, a wręcz zniekształcenia skutków, jakie chciał osiągnąć prawodawca. Jednym ze sposobów zapewnienia przez uczelnię dobrej jakości kształcenia studentów było wprowadzenie przez prawodawcę w § 9 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z 5 października 2011 r. w sprawie warunków prowadzenia studiów na określonym kierunku i poziomie kształcenia (Dz. U. Nr 243, poz. 1445 ze zm.), zasady, że jednostka organizacyjna uczelni może prowadzić studia pierwszego lub drugiego stopnia, jeżeli spełnia wymagania dotyczące minimalnej liczby i kwalifikacji nauczycieli akademickich zatrudnionych w pełnym wymiarze czasu pracy, zaliczanym do minimum kadrowego danego kierunku studiów i poziomu kształcenia. Wyznacznikiem poziomu studiów prawodawca uczynił więc m.in. okoliczność zatrudnienia przez uczelnię odpowiedniej ilości pracowników naukowych, posiadających odpowiednie stopnie i tytuły naukowe. Tego typy wyznacznik, w ocenie tutejszego Sądu, uznać należało za zasadny. Posiadane przez kadrę naukową pracowników uczelni stopnie i tytuły naukowe stanowią bowiem swoistą emanację fachowości, wiedzy i doświadczenia zawodowego posiadanego przez tych nauczycieli akademickich. Od zasady spełniania przez uczelnię minimalnych wymogów w ww. zakresie ustawodawca wprowadził wyjątek opisany w art. 11 b ust. 1 ustawy z 27 lipca 2005 r. – Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz. U. z 2012 r., poz. 572). Dopuścił mianowicie możliwość kształcenia przez uczelnię studentów na danym kierunku, mimo utraty przez uczelnię pełnej obsady minimum kadrowego. Taką możliwość ustawodawca ograniczył jednakże do okresu jedynie dwunastu miesięcy. Słusznie bowiem przyjął, że mogą zaistnieć nagłe, nieprzewidziane zdarzenia losowe, które pozbawią uczelnię minimum kadrowego. Z drugiej strony zasadnie też ustawodawca postanowił ograniczyć czas, w jakim dopuścił pogorszenie jakości kształcenia przez uczelnię, do niezbędnego minimum. Oczywistym bowiem jest, że brak możliwości zapewnienia przez uczelnię kadry naukowej, spełniającej minimalne wymogi określone w § 9 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z 5 października 2011 r. w sprawie warunków prowadzenia studiów na określonym kierunku i poziomie kształcenia (Dz. U Nr 243, poz. 1445 ze zm.), przekłada się na gorszą jakość kształcenia studentów. Stąd więc, wyjątek od zasady jaką jest zapewnienie przez uczelnię w roku akademickim kształcenia przez tzw. minimum kadrowe, należy interpretować w sposób zawężający. Żaden bowiem przepis prawa, który stanowi odstępstwo od pewnej generalnej reguły, nie może być odkodowywany w sposób rozszerzający. Stałoby to bowiem w sprzeczności z samą ideą dopuszczalności pewnych, wyjątkowych rozwiązań. Prowadzić by też mogło do usankcjonowania wyjątków, jako obowiązujących reguł. Taka sytuacja byłaby zaś z całą pewnością sprzeczna z intencją ustawodawcy, jak też z zasadą jego racjonalizmu. Biorąc pod uwagę powyższe dywagacje uznać należało, że wykładnia art. 11 b ust. 1 ustawy z 27 lipca 2005 r. – Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz. U. z 2012 r., poz. 572), przedstawiana przez stronę skarżącą, pozostawała w sprzeczności z celami, jakie miała realizować ustawa - Prawo o szkolnictwie wyższym, a także wydane z jej umocowania rozporządzenie Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z 5 października 2011 r. w sprawie warunków prowadzenia studiów na określonym kierunku i poziomie kształcenia (Dz. U. Nr 243, poz.1445 ze zm.). Prowadziłaby bowiem de facto do trwałego usankcjonowania sytuacji, gdy uczelnia prowadzi studia na określonym kierunku, nie posiadając pełnej obsady minimum kadrowego. Uprawnione są więc wnioski organu, sprowadzające się do twierdzenia, że interpretacja art. 11 b ust. 1 ustawy z 27 lipca 2005 r. – Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz. U. z 2012 r., poz. 572), stosowana przez skarżącego, prowadzi do obejścia zakazu prowadzenia zajęć na kierunku, na którym uczelnia nie jest w stanie zapewnić właściwego (minimalnego) poziomu kształcenia. Spełnienie wymogu posiadania pełnej obsady minimum kadrowego jedynie przez 17 dni nowego roku akademickiego, nie przełożyło się bowiem w żaden sposób na trwałą poprawę jakości kształcenia na danym kierunku. Stąd więc w sytuacji, gdy pomimo upływu okresu dwunastu miesięcy, uczelnia nie zapewniła na stałe, studentom Wydziału [...] W., w nowym – 2013 roku akademickim – pełnej obsady minimum kadrowego, organ był zobowiązany do wydania skarżonej decyzji. Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego, stojąc na straży właściwego poziomu kształcenia studentów, nie mógł bowiem dopuścić do sytuacji, gdy uczelnia, nie zapewniając minimalnej jakości nauki na danym kierunku przez okres ponad dwunastu miesięcy, nadal posiada uprawnienia do prowadzenia studiów na tym kierunku. W tym stanie sprawy, nie podzielając argumentów zawartych w złożonej skardze oraz, uznając iż organ w sposób prawidłowy zebrał i ocenił materiał dowodowy, jak również, że przy wykonywaniu tych czynności nie naruszył przepisów prawa, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji wyroku, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.).