II SA/Wa 1336/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Fronczyk, Sędziowie WSA Eugeniusz Wasilewski, Andrzej Kołodziej (spr.), Protokolant Łukasz Mazur, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 kwietnia 2009 r. sprawy ze skargi M. M. na decyzję Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] sierpnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia do zwrotu równowartości kosztów nauki żołnierza pełniącego służbę kandydacką oddala skargę. Rektor - Komendant [...] decyzją nr [...] z dnia [...] maja 2008 r., wydaną na podstawie art. 104 Kpa, art. 134 ust. 1 pkt 9 i art. 135 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. Nr 179, poz. 1750 ze zm.) w związku z art. 11 ustawy z dnia 24 sierpnia 2007 r. o zmianie ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 176, poz. 1242), a nadto § 38, § 39 pkt 2 i § 40 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 31 marca 2004 r. w sprawie służby wojskowej kandydatów na żołnierzy zawodowych (Dz. U. Nr 66, poz. 614 ze zm.), ustalił do zwrotu równowartość kosztów nauki żołnierza pełniącego służbę kandydacką, zwolnionego ze służby, w kwocie [...] zł, stanowiącą koszty zakwaterowania, umundurowania i wyżywienia oraz innych nieodpłatnych świadczeń pieniężnych i rzeczowych poniesionych przez Resort Obrony Narodowej w związku ze zwolnieniem ze służby kandydackiej [...] M. M. Minister Obrony Narodowej, po rozpoznaniu odwołania M. M. od powyższej decyzji, decyzją nr [...] z dnia [...] sierpnia 2008 r., działając na podstawie art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 1 Kpa, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu podał, że M. M. pełnił służbę kandydacką na żołnierza zawodowego od [...] września 2006 r. jako słuchacz [...], natomiast zwolniony został ze służby na swój wniosek z dniem [...] maja 2008 r. W związku z tym Rektor - Komendant [...] decyzją nr [...] z dnia [...] maja 2008 r. ustalił wysokość kosztów podlegających zwrotowi. Organ wskazał, iż zgodnie z przepisem art. 11 ustawy z dnia 24 sierpnia 2007 r. o zmianie ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych oraz o zmianie niektórych innych ustaw, w sprawach dotyczących kosztów nauki kandydatów na żołnierzy zawodowych i żołnierzy zawodowych, w przypadku gdy pobierali naukę przed dniem wejścia w życie ustawy, a zwolnienie ze służby nastąpiło po dniu wejścia w życie ustawy, do obowiązku zwrotu równowartości kosztów poniesionych przez wojsko na jego utrzymanie i naukę stosuje się przepisy dotychczasowe. Zatem prawidłowo zostały zastosowane przepisy art. 134 ust. 1 pkt 9 i art. 135 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych w brzmieniu obowiązującym do dnia 31 grudnia 2007 r. oraz przepisy § 38, § 39 pkt 2 i § 40 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 31 marca 2004 r. w sprawie służby wojskowej kandydatów na żołnierzy zawodowych. Odnosząc się do zarzutu [...], iż został obciążony kosztami nauki w oparciu o przepisy ww. rozporządzenia, wydanego jego zdaniem bez podstawy prawnej dotyczącej kosztów nauki organ wyjaśnił, że chodzi o koszty, które przepis art. 135 ust. 1 wojskowej pragmatyki określa jako "równowartość kosztów zakwaterowania, umundurowania i wyżywienia oraz innych nieodpłatnych świadczeń pieniężnych i rzeczowych otrzymanych w związku z nauką". O takich też kosztach mowa w przepisie art. 137 ust. 1 pkt 5 i ust. 2 pkt 5 tej ustawy oraz powołanym rozporządzeniu Ministra Obrony Narodowej. Chybiony jest zatem w ocenie organu zarzut zainteresowanego, iż został zobowiązany do zwrotu innych kosztów niż przewidziane w przepisie art. 135 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych. Minister Obrony Narodowej podniósł również, że wbrew zarzutowi naruszenia art. 107 § 3 Kpa, organ I instancji wyjaśnił sposób wyliczenia kosztów, co zawarł w będącym załącznikiem do decyzji, zestawieniu kosztów podlegających zwrotowi, sporządzonym zgodnie z § 38 ust. 2 cyt. rozporządzenia. Organ odwoławczy podał także, iż Komendant szkoły dokonał prawidłowej waloryzacji kosztów, która odpowiada wymogom art. 137 ust. 2 pkt 5 pragmatyki wojskowej. Odnosząc się z kolei do zarzutu, że zwrot kosztów powinien zostać dokonany na rzecz Skarbu Państwa, a nie na rzecz oddzielnej od niego państwowej osoby prawnej jaką jest [...], organ stwierdził, iż zastosowane rozwiązanie jest zgodne z prawem, albowiem zgodnie z art. 137 ust. 1 pkt 5 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, Minister Obrony Narodowej był upoważniony do tego, by w rozporządzeniu wykonawczym ustalić warunki i tryb zwracania równowartości kosztów, co znalazło odzwierciedlenie m.in. w § 40. Minister Obrony Narodowej podniósł w odniesieniu do zarzutu błędnej wykładni przepisu art. 54 ust. 1 w zw. z ust. 5 wojskowej ustawy pragmatycznej w brzmieniu obowiązującym do 31 grudnia 2007 r., że skarżący nie podlegał dyspozycji tego przepisu jako kandydat na żołnierza zawodowego. W związku z tym za bezprzedmiotowy uznał również zarzut błędnego określenia, iż beneficjentem zwrotu kosztów nauki jest [...] czyli osoba o odrębnej od Skarbu Państwa osobowości. W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie M. M. zarzucił jej: 1. zastosowanie przepisów rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 31 marca 2004 r. w sprawie służby wojskowej kandydatów na żołnierzy zawodowych (Dz. U. Nr 66, poz. 614 ze zm.), w zakresie w jakim jest ono niezgodne z ustawą, albowiem wykracza poza ramy upoważnienia ustawowego zawartego w art. 137 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. Nr 179, poz. 1750 ze zm.), 2. uchybienie art. 77 § 1 Kpa w związku z art. 80 Kpa, poprzez brak rzetelnego ustalenia wysokości faktycznie poniesionych kosztów do zwrotu przez skarżącego, 3. naruszenie norm prawa procesowego, poprzez uchybienie art. 107 § 3 Kpa i brak wskazania podstawy przyjęcia kwoty [...] zł jako łącznego kosztu utrzymania konkretnego żołnierza - odwołującego się w okresie pobieranej nauki, brak uzasadnienia tej kwoty konkretnymi dokumentami, z których wynikałoby, iż [...] w W. poniosła na utrzymanie odwołującego się taki właśnie koszt, wskaźnika waloryzacji, brak wykazania jakie świadczenia pobierał w [...] w W. poza nauką. Powołując się na ww. zarzuty wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji w całości, względnie uchylenie zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji w całości. Wniósł ponadto o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, rozpatrzenie sprawy w trybie uproszczonym oraz przeprowadzenie rozprawy także pod nieobecność skarżącego. W uzasadnieniu podniósł, iż rozporządzenie Ministra Obrony Narodowej z dnia 31 marca 2004 r. w sprawie służby wojskowej kandydatów na żołnierzy zawodowych wykracza poza upoważnienie ustawowe zawarte w art. 137 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych w zakresie, w jakim określa kwestie obowiązku zwrotu kosztów nauki. Skarżący wskazał również, iż organy wbrew obowiązującym przepisom domagają się zwrotu nie faktycznie poniesionych kosztów, lecz kosztów możliwych maksymalnie do poniesienia. Ponadto ich zestawienie ma charakter jedynie szacunkowy, zaś organy nie wykazały w uzasadnieniu swoich decyzji, iż zostały one poniesione, a jeśli tak, to przez kogo w stosunku do osoby skarżącego. Zarzucił też brak rachunków oraz stosownych dokumentów księgowych w aktach postępowania. Skarżący powołał się jednocześnie na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 8 maja 2006 r., sygn. akt III SA/Gd 172/06, gdzie w sprawie o podobnym stanie faktycznym Sąd podzielił stanowisko żołnierza. Nadto podniósł, iż z treści decyzji wynika, iż zwrot kosztów ma nastąpić na rzecz [...] w W., a więc podmiotu posiadającego odrębną od Skarbu Państwa osobowość prawną, podczas gdy ustawodawca określił, że zwrot tych kosztów stanowi dochód Skarbu Państwa. W piśmie procesowym z dnia 25 sierpnia 2008 r. podtrzymał swoje zarzuty. W odpowiedzi na skargę Minister Obrony Narodowej wniósł o jej oddalenia i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko faktyczne oraz prawne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Skarga oceniana pod tym względem nie zasługuje na uwzględnienie. W rozpoznawanej sprawie bezsporna jest okoliczność, iż M. M. pełnił służbę kandydacką od dnia [...] września 2006 r. jako słuchacz [...]. Ze służby został zwolniony na swój wniosek z dniem [...] maja 2008 r. na podstawie przepisu art. 134 ust. 1 pkt 9 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. Nr 179, poz. 1750 ze zm.), zwanej dalej wojskową ustawą pragmatyczną. Zgodnie z przepisem art. 11 ustawy z dnia 24 sierpnia 2007 r. o zmianie ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 176, poz. 1242), zwanej dalej ustawą zmieniającą, której przepisy mające zastosowanie w niniejszej sprawie weszły w życie z dniem 1 stycznia 2008 r., do spraw dotyczących kosztów nauki kandydatów na żołnierzy zawodowych i żołnierzy zawodowych, w przypadku, gdy pobierali naukę przed dniem wejścia w życie ustawy, a zwolnienie ze służby nastąpiło po dniu wejścia w życie ustawy, do obowiązku zwrotu równowartości kosztów poniesionych przez wojsko na jego utrzymanie i naukę stosuje się przepisy dotychczasowe. Taka właśnie sytuacja zaistniała wobec skarżącego co oznacza, iż zastosowanie miały przepisy wojskowej ustawy pragmatycznej w brzmieniu obowiązującym na dzień 31 grudnia 2007 r. Przed wejściem w życie ustawy zmieniającej przepis art. 137 ust. 1 wojskowej ustawy pragmatycznej ustanowił w pkt 5 upoważnienie dla Ministra Obrony Narodowej, określenia w drodze rozporządzenia sposobu ustalenia równowartości kosztów, o których mowa w art. 135 ust. 1 oraz warunków i trybu ich zwracania, a także przypadków, w których może nastąpić zwolnienie z obowiązku zwrotu kosztów lub rozłożenie ich na raty i odroczenie terminu ich płatności. Minister Obrony Narodowej zrealizował powyższe upoważnienie wydając rozporządzenie z dnia 31 marca 2004 r. w sprawie służby wojskowej kandydatów na żołnierzy zawodowych (Dz. U. Nr 66, poz. 614 ze zm.), regulujące przedmiotowe kwestie. Jednakże w przepisie art. 14 ust. 1 ustawy zmieniającej postanowiono, iż dotychczasowe przepisy wykonawcze wydane na podstawie m.in. art. 137 ust. 1 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych zachowują moc do czasu wydania nowych przepisów wykazanych na podstawie art. 137 ust. 1 ustawy, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, nie dłużej jednak niż przez okres 12 miesięcy. Nowe przepisy wykonawcze, czyli rozporządzenie Ministra Obrony Narodowej z dnia 24 czerwca 2008 r. w sprawie służby wojskowej kandydatów na żołnierzy zawodowych (Dz. U. Nr 112, poz. 715), które weszło w życie z dniem 1 lipca 2008 r. i nie zmieniało już regulacji odnośnie ustalenia warunków i trybu zwrotu równowartości kosztów, o których mowa w art. 135 ust. 1 wojskowej ustawy pragmatycznej, spowodowało utratę mocy z tym dniem rozporządzenia z dnia 31 marca 2004 r. Należy zatem skonkludować, iż w dacie wydania decyzji pierwszoinstancyjnej istniały podstawy do zastosowania w stosunku do M. M. przepisów prawa materialnego określonych w wojskowej ustawie pragmatycznej w brzmieniu obowiązującym na dzień 31 grudnia 2007 r., jak również przepisów rozporządzenia z dnia 31 marca 2004 r. Natomiast w dacie orzekania przez Ministra Obrony Narodowej przepisy ww. rozporządzenia już nie obowiązywały. Trzeba zwrócić uwagę, że organ odwoławczy rozpoznaje i rozstrzyga ponownie sprawę administracyjną rozstrzygniętą decyzją organu I instancji w oparciu o stan prawny i faktyczny obowiązujący w dniu wydania decyzji ostatecznej, co podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 24 lutego 1992 r., sygn. akt II SA 49/92 (niepubl.), stwierdzając: "W postępowaniu administracyjnym organ odwoławczy nie może ograniczać się do stanu sprawy z daty wydania decyzji przez organ I instancji, lecz musi uwzględnić stan faktyczny i prawny istniejący w dacie rozpatrywania odwołania (art. 136 i art. 138 Kpa). Natomiast w wyroku z dnia 3 marca 1993 r., sygn. akt IV SA 1241/93 (ONSA 1993, Nr 3, poz. 79) NSA stwierdził: "Decyzja organu odwoławczego utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji w czasie, gdy obowiązywały już zmienione przepisy prawa materialnego, wprowadzające nowe przesłanki rozstrzygnięcia sprawy, byłyby decyzją wadliwą w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 Kpa". Co prawda organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji powołał się na przepisy rozporządzenia z dnia 31 marca 2004 r., jednakże brak jest podstaw do przyjęcia, że okoliczność ta miała wpływ na treść rozstrzygnięcia. Z całą pewnością nie można tu mówić o sytuacji, by poprzez utratę mocy ww. przepisów doszło do wprowadzenia nowych przesłanek rozstrzygnięcia, czy też w inny sposób doprowadziło to do pokrzywdzenia skarżącego. Sąd w składzie orzekającym wyraża pogląd, iż zaskarżone rozstrzygnięcie, utrzymujące w mocy decyzję Rektora - Komendanta [...] wydaną z zastosowaniem poprzednio obowiązujących przepisów, jest dla niego korzystne, a to z tego względu m.in., iż ustalona kwota zwrotu kosztów została pomniejszona o koszty obowiązkowej służby zasadniczej. Przy zastosowaniu do orzeczenia w tym przedmiocie wyłącznie przepisu art. 135 ust. 1 wojskowej ustawy pragmatycznej, w brzmieniu obowiązującym przed 1 stycznia 2008 r., stanowiącego, że żołnierze pełniący służbę kandydacką są obowiązani do zwrotu równowartości kosztów zakwaterowania, umundurowania i wyżywienia oraz innych nieodpłatnych świadczeń pieniężnych i rzeczowych otrzymanych w związku z nauką w przypadku zwolnienia ich ze służby kandydackiej z przyczyn określonych w art. 134 ust. 1 pkt 1 i 4-9, brak byłoby jasno określonych podstaw do takiego rozwiązania. W konsekwencji uzasadnione jest przyjęcie, iż wyeliminowanie przez Sąd z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji byłoby działaniem na niekorzyść skarżącego, a więc naruszeniem określonego w przepisie art. 134 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zakazu reformationis in peius. Reasumując należy stwierdzić, że w niniejszej sprawie, pomimo utraty z dniem 1 lipca 2008 r. mocy obowiązującej rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 31 marca 2004 r. w sprawie służby wojskowej kandydatów na żołnierzy zawodowych, istniała podstawa prawna rozstrzygnięcia w przedmiocie zwrotu przez M. M. równowartości kosztów zakwaterowania, umundurowania i wyżywienia oraz innych nieodpłatnych świadczeń pieniężnych i rzeczowych otrzymanych w związku z nauką, w postaci art. 135 § 1 i § 2 wojskowej ustawy pragmatycznej. Z powyższych względów chybiony jest zarzut skarżącego dotyczący zastosowania przez organ odwoławczy przepisów rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 31 marca 2004 r. Nie sposób zgodzić się również z zarzutem braku rzetelnego ustalenia wysokości faktycznie poniesionych kosztów orzeczonych do zwrotu przez skarżącego. Wbrew temu twierdzeniu organ I instancji w zestawieniu równowartości kosztów poniesionych na utrzymanie i naukę kandydata na żołnierza zawodowego, podlegającym zwrotowi, stanowiącym załącznik do decyzji, bardzo wyczerpująco wyliczył je, podając przy tym, w oparciu o jakie dokumenty to uczynił. Należy zwrócić też uwagę, iż po utracie mocy obowiązującej rozporządzenia z dnia 31 marca 2004 r., brak jest określenia sposobu ustalenia tych kosztów oraz warunków i trybu ich zwracania, albowiem wspomniany przepis art. 135 § 1 i § 2 uzyskanej ustawy pragmatycznej tych kwestii nie reguluje. W tym kontekście również zarzut naruszenia art. 107 § 3 Kpa jawi się jako całkowicie bezpodmiotowy. Jak już Sąd stwierdził wyżej, organy wyczerpująco wykazały, dlaczego obciążono skarżącego kwotą zwrotu w wysokości [...] zł, a zatem uzasadnienie odpowiada wymogom powyższego przepisu. Należy wreszcie podnieść, iż także powoływanie się M. M. na wyroki wojewódzkich sądów administracyjnych, które zostały załączone do skargi, a dotyczą rzekomo podobnych stanów faktycznych, nie jest zasadne. Powyższe wyroki dotyczyły bowiem rozstrzygnięć organów wojskowych w przedmiocie zwrotu równowartości kosztów kształcenia żołnierzy zawodowych, a nie kandydatów na żołnierzy zawodowych. Kwestie te zaś zostały uregulowane w wojskowej ustawie pragmatycznej odrębnie od regulacji dotyczących kandydatów. Dodatkowo należy podnieść, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 23 października 2008 r., sygn. akt II SA/Wa 1336/08 odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji, natomiast Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 30 grudnia 2008 r., sygn. akt I OZ 927/08, po rozpoznaniu zażalenia skarżącego na ww. postanowienie, oddalił zażalenie. Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.