II SA/Wa 1337/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Marcinkowska Sędzia WSA Adam Lipiński Sędzia WSA Eugeniusz Wasilewski (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Dorota Kwiatkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 listopada 2012 r. sprawy ze skargi K. F. na decyzję Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia ze stanowiska służbowego i mianowania na stanowisko służbowe oddala skargę Komendant Główny Straży Granicznej decyzją nr [...] z dnia [...] kwietnia 2012 r. wydaną na podstawie art. 138 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, po rozpatrzeniu odwołania [...] K. F. od rozkazu personalnego nr [...] Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej z dnia [...] marca 2012 r., uchylił powyższy rozkaz personalny nr [...] w części dotyczącej daty zwolnienia ze stanowiska służbowego w Sekcji [...] i mianowania na stanowisko służbowe w Sekcji [...], ustalił nową datę zwolnienia ze stanowiska służbowego w Sekcji [...] na dzień [...] maja 2012 r. i datę mianowania na stanowisko służbowe w Sekcji [...] na dzień [...] maja 2012 r. W pozostałym zakresie utrzymał w mocy zaskarżony rozkaz personalny. W uzasadnieniu decyzji podano, iż rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...] marca 2012 r. Komendant [...] Oddziału Straży Granicznej zwolnił z dniem [...] marca 2012 r. [...] K. F. z zajmowanego stanowiska [...] i z dniem [...] kwietnia 2012 r. mianował na stanowisko [...]. Wskazano, że mianowanie [...] K. F. na powyższe stanowisko służbowe nastąpiło na wniosek Naczelnika Wydziału [...]. Podyktowane jest potrzebami służby oraz odpowiednim przygotowaniem funkcjonariusza do wykonywania obowiązków służbowych na wyznaczonym stanowisku, a także niezbędne dla zapewnienia właściwej realizacji zadań służbowych w Wydziale [...]. Ponadto wskazano, iż funkcjonariusz spełnia wymogi formalne wymagane w zakresie wykształcenia, kwalifikacji zawodowych oraz stażu służby, jakim powinien odpowiadać funkcjonariusz Straży Granicznej na określonym stanowisku służbowym. Od powyższego rozkazu zainteresowany złożył w odwołanie do Komendanta Głównego Straży Granicznej. W odwołaniu funkcjonariusz podniósł, iż nie posiada odpowiedniego przygotowania do służby w Sekcji [...]. Zakres zadań na nowym stanowisku jest diametralnie inny od tego, jaki posiadał pełniąc służbę na stanowisku [...] w Sekcji [...]. Stwierdził, że można by lepiej spożytkować koszty jego wyszkolenia w Straży Granicznej kierując go do [...]. Ponadto wskazał, iż zapis w uzasadnieniu rozkazu: "niezbędne dla zapewnienia właściwej realizacji zadań służbowych w [...]" jest nietrafny. Jest jedną z trzech osób w całym wydziale, która posiada dodatek w wysokości [...] kwoty bazowej, co jest niezrozumiałe, gdyż od początku służby w tym wydziale do dnia [...] grudnia 2011 r. posiadał dodatek [...] kwoty bazowej. Od [...] kwietnia do [...] czerwca 2012 r. przyznany mu został dodatek w wysokości [...] kwoty bazowej. Zasugerował, że wpływ na sytuację może mieć prowadzone wobec niego postępowanie dyscyplinarne. Stawiając powyższe zarzuty funkcjonariusz wniósł o wycofanie z obiegu prawnego rozkazu personalnego nr [...] z dnia [...] marca 2012 r. i spowodowanie przeniesienia go do [...], a także przyznanie dodatku w wysokości [...] kwoty bazowej z tytułu pełnienia służby w wydziałach [...]. Komendant Główny Straży Granicznej nie podzielił podnoszonych zarzutów i podkreślił, że funkcjonariusz Straży Granicznej pełniący służbę podlega szczególnym unormowaniom, kształtującym przebieg i charakter jego służby, zawartym w ustawie z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej. Stosunek służbowy funkcjonariusza Straży Granicznej ma charakter stosunku administracyjno - prawnego, który charakteryzuje się przede wszystkim tym, iż to organ administracji - Komendant Główny Straży Granicznej bądź Komendant Oddziału Straży Granicznej jednostronnie i władczo kształtuje sytuację prawną każdego funkcjonariusza. Istotą służby jest dyspozycyjność funkcjonariusza, który ma obowiązek podporządkować się poleceniu przełożonego w kwestii kształtowania stosunku służbowego. Organ zaznaczył, że ustawa o Straży Granicznej przewiduje możliwość przekształcania stosunku służbowego funkcjonariusza Straży Granicznej w drodze mianowania na inne stanowisko służbowe. Przełożony funkcjonariusza może bez jego zgody przenieść go na inne równorzędne stanowisko, bądź mianować na wyższe stanowisko służbowe. Jedynymi ograniczeniami przewidzianymi w ustawie o Straży Granicznej, dotyczącymi kształtowania stosunku służbowego funkcjonariusza, są przypadki przenoszenia funkcjonariusza na niższe stanowisko służbowe, przewidziane w art. 42 tejże ustawy. Przeniesienie na równorzędne stanowisko służbowe bądź mianowanie na wyższe stanowisko jest czynnością wynikającą z podległości służbowej pomiędzy przełożonym a podwładnym - funkcjonariuszem. Komendant Oddziału Straży Granicznej, jako przełożony wszystkich funkcjonariuszy w oddziale, ma prawo kształtować określoną politykę kadrową i w jej ramach decydować o obsadzie stanowisk służbowych we wszystkich podległych jednostkach organizacyjnych. Funkcjonariusz natomiast, z uwagi na szczególną podległość służbową i dyspozycyjność, ma obowiązek wykonać decyzję przełożonego. Odnosząc się do zarzutu w zakresie braku przygotowania do pełnienia służby na stanowisku służbowym w Sekcji [...] stwierdził, że jest to odczucie subiektywne skarżącego. Komendant [...] Oddziału Straży Granicznej, przeprowadzając analizę bieżących potrzeb, jak też sytuacji kadrowej podległej komórki organizacyjnej, mianował [...] K. F. na równorzędne stanowisko służbowe w Sekcji [...], uwzględniając przy tym jego kwalifikacje ogólne i specjalistyczne, nabyte podczas dotychczasowej służby, a także wieloletnie doświadczenie zawodowe. Nie bez znaczenia pozostaje fakt, że funkcjonariusz ukończył szereg kursów i szkoleń, które predysponują go do pełnia służby w Sekcji [...]. Podnoszona przez skarżącego kwestia diametralnie różnych zakresów zadań Sekcji [...] i Sekcji [...] również nie ma wpływu na zmianę decyzji w przedmiotowym zakresie, tym bardziej, że zakresy działań obydwu sekcji częściowo pokrywają się. Ponadto wymienione sekcje znajdują się w strukturze organizacyjnej jednej komórki i niejednokrotnie realizują te same zadania współdziałając ze sobą. Zarzut dotyczący wysokości przyznanego zwiększenia dodatku służbowego nie ma bezpośredniego związku z mianowaniem [...] K. F. na stanowisko służbowe w Sekcji [...]. Reasumując organ odwoławczy podkreślił, iż mianowanie [...] K. F. na stanowisko [...] podyktowane było aktualnymi potrzebami służby. Jest to stanowisko równorzędne do stanowiska zajmowanego dotychczas przez funkcjonariusza. Obydwa stanowiska znajdują się w jednej grupie zaszeregowania. Przeniesienie funkcjonariusza na ww. stanowisko wiązało się z utrzymaniem dotychczasowych warunków finansowych służby. Wobec powyższego należało uznać, że zaskarżony rozkaż personalny nr [...] Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej z dnia [...] marca 2012 r. został wydany zgodnie z obowiązującymi przepisami ustawy o Straży Granicznej z uwzględnieniem potrzeb służby. Niezależnie od powyższego, uwzględniając treść art. 130 § 1 i § 2 k.p.a., niezbędne było uchylenie ww. rozkazu personalnego z uwagi na konieczność ustalenia nowego terminu zwolnienia ze stanowiska w Sekcji [...] i mianowania na stanowisko w Sekcji [...]. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie K. F. zarzucił powyższej decyzji błędne ustalenie stanu faktycznego polegające na arbitralnej ocenie organu zakresu obowiązków na stanowisku, na które został mianowany oraz pominięcie zakresu wskazanych w odwołaniu kwestii poprzez wydanie decyzji o przeniesieniu go na nowe stanowisko służbowe. Stawiając powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego rozkazu jako naruszającego prawo i zasądzenie kosztów postępowania. Komendant Główny Straży Granicznej w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podkreślając, że decyzja o przeniesieniu skarżącego na inne stanowisko służbowe, będące stanowiskiem równorzędnym, była podyktowana potrzebami służby oraz prawidłowością funkcjonowania jednostek organizacyjnych w [...] Oddziale Straży Granicznej. Zaskarżona decyzja skutkuje jedynie zmianą zakresu obowiązków skarżącego. Ustawa o Staży Granicznej nie określa kryteriów mianowania funkcjonariuszy na równorzędne lub wyższe stanowiska służbowe w związku z czym przy mianowaniu funkcjonariusza na równorzędne stanowisko służbowe wystarczającą podstawą prawną jest wskazanie normy kompetencyjnej. Za nieprawidłowy uznano zarzut obniżenia dodatku służbowego. Zgodnie z rozkazem personalnym nr [...] Komendant [...] Oddziału Straży Granicznej zwiększył przyznany skarżącemu dodatek służbowy na czas określony, tj. od [...] kwietnia 2012 r. do dnia [...] czerwca 2012 r. o mnożnik [...] kwoty bazowej. W piśmie procesowym z dnia [...] listopada 2012 r. skarżący podtrzymał żądania skargi i stwierdził, że nigdy nikt nie stawiał mu zarzutu braku asymilacji, który to zarzut został podany we wniosku o mianowanie na stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2002 r. nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy, sąd administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania rozstrzygnięcia - decyzji w sprawie. Sąd administracyjny nie ocenia więc decyzji pod kątem jej słuszności, czy też celowości, jak również nie rozpatruje sprawy, kierując się zasadami współżycia społecznego. Badając zaskarżoną decyzję w świetle wskazanych wyżej kryteriów, Sąd stwierdził, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja Komendanta Głównego Straży Granicznej oraz utrzymany nią w mocy rozkaz personalny Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej z dnia [...] marca 2012 r. nie naruszają prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na prawidłowość wydanego rozstrzygnięcia. Należy w tym miejscu podkreślić, iż zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd uchyla decyzję w całości lub części, jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zatem warunkiem uwzględnienia skargi z tego powodu przez sąd jest ustalenie, że gdyby nie było stwierdzonego w postępowaniu sądowym naruszenia przepisów postępowania, to rozstrzygniecie sprawy najprawdopodobniej byłoby inne. W ocenie Sądu, w stanie faktycznym niniejszej sprawy nie doszło do naruszenia przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zasadnie Komendant Główny Straży Granicznej podkreśla w decyzji, że stosunek służbowy funkcjonariusza Straży Granicznej kształtowany jest w formach administracyjnoprawnych. Stosunek ten powstaje w drodze mianowania na podstawie dobrowolnego zgłoszenia się do służby (art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej). Kandydat do służby w Straży Granicznej, oprócz posiadania szeregu predyspozycji wymienionych w ustawie o Straży Granicznej, winien więc mieć na uwadze, że służba w Straży Granicznej podlega szczególnej dyscyplinie, której gotów jest się podporządkować. Dyspozycyjność funkcjonariusza Straży Granicznej jest jednym z podstawowych elementów tej służby. Nie oznacza to oczywiście całkowitej swobody przełożonego w zakresie dokonywania jednostronnych zmian treści stosunku służbowego, lecz obowiązek funkcjonariusza poddania się prawnie umocowanym aktom administracyjnym, zmieniającym stanowisko i miejsce w ramach stosunku służbowego nawiązanego w drodze mianowania. Ustawa o Straży Granicznej przewiduje przekształcenie stosunku służbowego funkcjonariusza w drodze przeniesienia służbowego, które następuje w formie decyzji,. od której przysługuje odwołanie do wyższego przełożonego, a jeżeli decyzję tę ustawa zastrzega dla Komendanta Głównego Straży Granicznej, to od takiej decyzji służy odwołanie do ministra właściwego do spraw wewnętrznych (art. 36 ust. 1, 2 i 3 ustawy o Straży Granicznej). Stosownie do art. 40 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej, funkcjonariusz może być przeniesiony do pełnienia służby albo delegowany do czasowego pełnienia służby w innej jednostce organizacyjnej Straży Granicznej lub innej miejscowości z urzędu lub na własną prośbę, Jak zaś wynika z postanowień art. 36 ust. 1 ww. ustawy, do mianowania funkcjonariusza na stanowisko służbowe, przenoszenia oraz zwalniania z tych stanowisk właściwi są przełożeni: Komendant Główny Straży Granicznej, komendanci oddziałów Straży Granicznej oraz komendanci ośrodków szkolenia Straży Granicznej. Kompetencje poszczególnych komendantów powtórzone zostały również w treści art. 40 ust. 4 ustawy. Analiza powyższych przepisów ustawy o Straży Granicznej, regulujących kwestie przeniesienia, prowadzi do wniosku, że nie ogranicza ona możliwości przeniesienia funkcjonariusza przez określenie przesłanek uzasadniających podjęcie stosownej decyzji, lecz pozostawia to uznaniu przełożonego. Są to przesłanki kompetencyjne wskazujące, który przełożony jest właściwy do podjęcia takiej decyzji. Jedyne ograniczenia w zakresie przeniesienia funkcjonariusza bez jego zgody zawiera przepis art. 42 ust. 1 i 2 tej ustawy, który reguluje przeniesienie funkcjonariusza na niższe stanowisko służbowe i uzależnia podjęcie takiej decyzji od zaistnienia przesłanek ustawowych określonych w tym przepisie. Interpretacja powołanych przepisów prowadzi do wniosku, iż właściwy komendant Straży Granicznej jest uprawniony na podstawie art. 40 ust. 1 ustawy do zwolnienia funkcjonariusza z zajmowanego stanowiska służbowego i przeniesienia go do pełnienia służby w innej jednostce organizacyjnej Straży Granicznej lub innej miejscowości bez jego zgody (z urzędu) i jest to decyzja uznaniowa, przy czym ramy tego uznania wyznacza przepis art. 7 k.p.a., a mianowicie: interes społeczny (w tym przypadku interes służby) oraz słuszny interes funkcjonariusza. Decyzje podejmowane w ramach uznania administracyjnego pozostają pod kontrolą sądu, jak każde inne, ale zakres tej kontroli jest ograniczony. Sąd bada bowiem zgodność z prawem podjętego rozstrzygnięcia, a nie wnika w jego celowość. Z tego względu kontrola sądowa takich decyzji zmierza do ustalenia, czy na podstawie przepisów prawa dopuszczalne było wydanie decyzji, czy organ przy jej wydaniu nie przekroczył granic uznania i czy uzasadnił rozstrzygnięcie dostatecznie zindywidualizowanymi przesłankami, tak że nie można mu postawić zarzutu dowolności. Sam wybór rozstrzygnięcia, dokonywany przez organ na podstawie kryteriów słuszności i celowości, pozostaje już jednak poza granicami kontroli sądowej. W ocenie Sądu, zakwestionowane przez skarżącego rozstrzygniecie organu odpowiada powyższym kryteriom. Organ wyjaśnił jego motywy, zaś przytoczona w uzasadnieniu argumentacja jest wyczerpująca. Sąd nie dopatrzył się w działaniu organu nieprawidłowości, gdy idzie o ustalenie stanu faktycznego sprawy i jego ocenę w świetle zastosowanych przepisów ustawy o Straży Granicznej. Stosownie do ich postanowień właściwy przełożony funkcjonariusza posiadał uprawnienia do przekształcenia stosunku służbowego skarżącego w ten sposób, iż zwolnił go z dotychczas zajmowanego stanowiska [...] i przeniósł z urzędu do dalszego pełnienia służby w [...]. Zmiana stanowiska nastąpiła w ramach tego samego Wydziału [...] i skutkowała jedynie zmianą zakresu obowiązków. Analiza obu szczegółowych zakresów obowiązków i uprawnień wskazuje, że są one zbliżone. Zapisana większa ilość obowiązków na stanowisku nowym nie świadczy o tym, że są one bardziej uciążliwe od poprzednio wykonywanych, co znosiłoby przymiot równorzędności stanowisk. Przenosząc skarżącego na nowe stanowisko służbowe zachowano dotychczasową grupę uposażenia zasadniczego i jednocześnie zwiększono dodatek służbowy o mnożnik [...] kwoty bazowej z tytułu pełnienia służby w [...], a zatem twierdzenia skarżącego o obniżeniu dodatku nie jest uzasadnione. W ocenie Sądu, w zaistniałym stanie faktycznym, podjęte w sprawie decyzje należy uznać za prawidłowe. Sąd nie dopatrzył się w działaniach organów uchybień, zarówno przy ustaleniu stanu faktycznego sprawy, jak i jego ocenie w świetle przepisów prawa materialnego, co oznacza, że Sąd nie stwierdził takich naruszeń prawa, które skutkowałyby koniecznością uwzględnienia skargi. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł, jak w sentencji wyroku.