II SA/Wa 1339/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Kania, Sędziowie WSA Adam Lipiński, Andrzej Góraj (spr.), Protokolant starszy specjalista Małgorzata Plichta, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 stycznia 2017 r. sprawy ze skargi A. S. na uchwałę Zarządu Dzielnicy [...] z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] w przedmiocie niezakwalifikowania i nieumieszczenia na liście osób oczekujących na najem lokalu 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej A. S., 2. zasądza od Zarządu Dzielnicy [...] na rzecz A. S. kwotę 300 (słownie: trzysta) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. Postępowanie w sprawie zainicjował wniosek A. S. o zawarcie umowy najmu lokalu mieszkalnego z zasobu mieszkaniowego [...]. Uchwałą z dnia 17 lutego 2016 r. Zarząd Dzielnicy [...] m.st. Warszawy rozstrzygnął o odmowie zakwalifikowania wniosków – w tym m.in. wniosku A. S. - o najem lokalu. W uzasadnieniu uchwały powołano § 22 ust. 2 uchwały Rady m.st.Warszawy z 9 lipca 2009 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu m.st. Warszawy, stwierdzając, że organ wziął pod uwagę fakt rozporządzenia przez wnioskodawcę prawem do lokalu lub jego części w okresie ostatnich pięciu lat przed dniem złożenia wniosku. Organ ustalił bowiem, że wnioskodawca był jednym z trzech współwłaścicieli nieruchomości zabudowanej domem przy ul. [...] w W., lecz na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego [...] z [...] marca 2013 r. o dziale spadku, został wykreślony z księgi wieczystej ww. nieruchomości, a jego udział został przepisany na matkę wnioskodawcy. Dodatkowo, na podstawie protokołu z rozprawy przed powyższym Sądem w sprawie o dział spadku organ ustalił, że wnioskodawca oświadczył, iż został spłacony przez matkę w 1996 r. kwotą sześciu tysięcy złotych, w związku z czym nie wnosi pretensji do spadku. Z powyższych ustaleń organ wywiódł, że strona miała możliwość zabezpieczenia swych potrzeb mieszkaniowych we własnym zakresie, lecz dobrowolnie z tej możliwości zrezygnowała. Na marginesie organ podważał też możliwość spłacenia udziału w spornej nieruchomości kwotą w wysokości jedynie sześciu tysięcy złotych. W dniu [...] kwietnia 2016 r. strona zgłosiła w organie wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, co nie spowodowało zmiany stanowiska organu. Następnie strona wywiodła skargę do tutejszego Sądu, zarzucając organowi naruszenie art. 4 i 21 ust. 3 ustawy o ochronie praw lokatorów; § 22 ust. 4, § 4 i § 16 uchwały Rady m.st.Warszawy z 9 lipca 2009 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu [...]; art. 8 i 11 K.p.a. W uzasadnieniu skargi strona podkreśliła, że nie nastąpiło wyzbycie się udziału w nieruchomości przy ul. [...], gdyż współwłasność została zniesiona mocą orzeczenia Sądu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zaprezentowaną w skarżonej uchwale. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W myśl art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.; dalej: "P.p.s.a.") – nawiązującego w tym zakresie wprost do art. 184 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej – kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego oraz inne akty tych organów i ich związków, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Jak stanowi art. 147 P.p.s.a., Sąd, w razie uwzględnienia skargi na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że wydane zostały z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Przesłanki nieważności aktu organu gminy określone zostały w art. 91 ust. 1 zd. 1 ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którym uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa, co wynika z treści art. 90 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnych. Powyższe oznacza, że jedynie istotne naruszenie prawa może być podstawą stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. Ponieważ ustawodawca nie zdefiniował bliżej, jakie naruszenie prawa może być uznane za istotne, a jakie za nieistotne w tym zakresie, należy odwołać się do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i w orzecznictwie. Za istotne naruszenie prawa w doktrynie i orzecznictwie sądów administracyjnych uznaje się uchybienia prowadzące do takich skutków, które nie mogą zostać zaakceptowane w demokratycznym państwie prawnym, które wpływają na treść uchwały lub zarządzenia (patrz np. wyrok NSA z 11.02.1998 r., II SA/Wr 1459/97, wyrok NSA z 8.02.1996 r., SA/Gd 327/95, wyrok WSA we Wrocławiu z 13.04.2012 r., IV SA/Wr 625/11, publ. https://cbois.nsa.gov.pl). Takim uchybieniem jest między innymi naruszenie przepisów prawa wyznaczających kompetencje do wydania aktu lub podstawę prawną, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego – przez wadliwą ich wykładnię – oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał, jeżeli na skutek tego naruszenia zapadła uchwała innej treści, niż gdyby naruszenie nie nastąpiło (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny. Samorząd terytorialny., 2001, z.1-2). W judykaturze za istotne naruszenie prawa (będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu) przyjmuje się takiego rodzaju naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11.02.1998 r., II SA/Wr 1459/97, OwSS 1998/3/79, z 8.02.1996 r., SA/Gd 327/95, OwSS 1996, nr 3, poz. 90, z 26.07.2012 r., I OSK 679/12 i I OSK 997/12, publ. https:// cbois.nsa.gov.pl). Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić więc tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika to wprost z treści tego przepisu. Nie jest zaś konieczne rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji czy postanowienia, o jakim mowa w przepisie art. 156 § 1 K.p.a. Przechodząc do materii niniejszej sprawy wskazać należy, ze jej istota sprowadzała się do oceny tego, czy organ przy wydawaniu kwestionowanej uchwały dokonał prawidłowej subsumcji normy § 22 ust. 2 uchwały Rady m.st.Warszawy z 9 lipca 2009 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu [...] do stanu faktycznego sprawy. Zgodnie z brzmieniem powołanej normy prawnej organ przy rozpoznawaniu sprawy tego typu jest zobligowany m.in. do przeprowadzenia analizy faktu rozporządzenia przez wnioskodawcę i inne osoby zgłoszone do wspólnego zamieszkiwania, pod jakimkolwiek tytułem, posiadanym prawem do lokalu (...) w okresie ostatnich pięciu lat przed dniem złożenia wniosku. Wykładnia powyższego przepisu prowadzi do wniosku, że sformułowanie "rozporządzenie prawem", jest równoznaczne z tym, że dana osoba składa stanowcze oświadczenie woli dotyczące konkretnego lokalu, i w wyniku tego oświadczenia dochodzi do zmiany właściciela lokalu. Rozporządzenie prawem wymaga zatem aktywności od strony postępowania. Zmiany właścicielskie nieruchomości muszą zaś być bezpośrednio następstwem tej aktywności. Typowym przykładem dokonania rozporządzenia prawem, jest sprzedaż rzeczy lub też wyzbycie się jej w formie darowizny. Tego typu czynności prawne, dla swej skuteczności wymagają bowiem aktywności właściciela danego prawa. Przechodząc do materii niniejszej sprawy podkreślić należało, że z materiału dowodowego zebranego w niej przez organ nie wynikało to, aby skarżący dokonał czynności rozporządzenia przysługującym mu prawem współwłasności do nieruchomości przy ul. [...]. Nie sprzedał go bowiem ani nie darował. Wbrew twierdzeniom organu stanowisko procesowe, jakie skarżący prezentował w postępowaniu toczącym się przed Sądem cywilnym rozpoznającym sprawę o dział spadku, nie mogą zaś być skutecznie utożsamiane z dokonaniem przez skarżącego czynności "rozporządzenia przysługującym mu prawem". Niezależnie bowiem od oświadczeń składanych przez strony w ww. postępowaniu cywilnym, zmiany właścicielskie dotyczące spornej nieruchomości nastąpiły wskutek orzeczenia sądowego o dziale spadku. To powyższe orzeczenie, a nie działanie skarżącego, wykreowało wiec określony stan faktyczny w przedmiocie prawa własności spornej nieruchomości przy ul. [...]. Na marginesie należało dodać, że z przytoczonych przez organ fragmentów protokołu rozprawy działowej nie wynikało, aby skarżący zrezygnował z przysługującego mu udziału w spadku. Okoliczność braku wnoszenia w powyższym postępowaniu przez stronę roszczeń i pretensji do działu spadku nie może być skutecznie utożsamiana z wyzbyciem się przysługujących praw. Dodatkowo podkreślenia wymagało to, że w sytuacji gdy orzeczenie o dziale spadku nie zawiera rozstrzygnięcia o konieczności dokonywania wzajemnych spłat pomiędzy uczestnikami postępowania działowego, to bez wpływu na rozstrzygnięcie Zarządu Dzielnicy pozostają dywagacje co do dokonanej w 1996 r. spłaty przysługującego skarżącemu udziału i jej wysokości. W związku z powyższym, uznając że skarżona uchwała narusza prawo, gdyż pozostaje w wyraźnej sprzeczności z § 22 ust. 2 uchwały Rady m.st. Warszawy z 9 lipca 2009 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu [...], oraz stwierdzając, że od daty jej podjęcia nie upłynął rok, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w pkt 1 wyroku, na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) w zw. z art. 94 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 594). Rozpoznając ponownie omawiany wniosek, organ będzie zobligowany do szczegółowego i wnikliwego zbadania sprawy, z uwzględnieniem argumentacji zaprezentowanej przez Sąd w niniejszym uzasadnieniu.