II SA/Wa 1341/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Janusz Walawski (spr.), Sędzia WSA Danuta Kania, Asesor WSA Joanna Kruszewska-Grońska, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 18 grudnia 2019 r. sprawy ze skargi Gminy [...] na postanowienie Ministra Edukacji Narodowej z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie negatywnego zaopiniowania zamiaru przekształcenia Szkoły Podstawowej w [...] uchyla zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie [...] Kuratora Oświaty z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...] [...] Kurator Oświaty, działając na podstawie art. 89 ust. 1, 3, 5 i 9 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. - Prawo oświatowe (Dz. U. z 2018 r. poz. 996 z późn. zm.), po rozpatrzeniu wniosku dotyczącego zamiaru przekształcenia z dniem 31 sierpnia 2019 r. Szkoły Podstawowej w [...] o stopniu organizacyjnym klas I – VIII wchodzącej w skład Zespołu Szkolno – Przedszkolnego w [...] w Szkołę Podstawową w [...] o stopniu organizacyjnym klas I – III wchodzącą w skład Zespołu Szkolno – Przedszkolnego w[...] , w dniu [...] lutego wydał nr [...] postanowienie, którym negatywnie zaopiniował powyżej określony wniosek. [...] Kurator Oświaty w uzasadnieniu postanowienia podał, że po dokonaniu oceny uchwały Rady Gminy [...] nr [...] z dnia [...] grudnia 2018 r wraz z uzasadnieniem, opinii nauczycieli, rodziców, Oddziału Powiatowego w [...] Związku Nauczycielstwa Polskiego, Zarządu Wojewódzkiego Forum Związku Zawodowego, a także oglądu bazy dydaktycznej obu szkół, że za wydaniem negatywnej opinii przemawiają następujące okoliczności: 1. Szkoła Podstawowa w [...] posiada długoletnią tradycję (w 2019 roku będzie obchodzić 100 – lecie istnienia) i stanowi ośrodek życia kulturalnego, oświatowego i społecznego mieszkańców wsi, integrując w ten sposób środowisko lokalne. 2. Dowożenie uczniów do szkoły Podstawowej w [...] wydłuży czas pobytu dzieci poza domem. Dzieci uczęszczające do Szkoły Podstawowej w [....], oczekując na dowóz, mają zapewnioną opiekę ze strony nauczycieli. 3. Uczniowie Szkoły Podstawowej w [...], pomimo braku sali gimnastycznej, osiągają znaczące sukcesy sportowe. 4. Remont sali przedszkola, utworzenie pomieszczenia do wydawania dzieciom ciepłych posiłków, magazynu na leżaki, szatni i łazienki, a także dostosowanie klatki schodowej do wymogów bezpieczeństwa, położenie terakoty na korytarzu dolnym i wymiana okien wpłynęły na poprawę infrastruktury placówki, a ty samum na polepszenie warunków nauki, wychowania i opieki uczniów Szkoły Podstawowej w [...] . 5. Według rodziców, ich dzieci nie wyrażają potrzeby korzystania ze zbiorowego żywienia, a tym samym, według nich, nie ma potrzeby organizowania stołówki na terenie szkoły. 6. Szkoła Podstawowa w [...] sprzyja zapewnieniu wszystkim uczniom poczucia bezpieczeństwa fizycznego i psychicznego. 7. Według rodziców i nauczycieli, reorganizacja sieci szkół na terenie Gminy [...] jest podyktowana względami ekonomicznymi, gdyż przekształcenie organizacyjne Szkoły Podstawowej w [...] przyczyni się w późniejszym terminie do jej likwidacji. 8. W sprawie zamiaru przekształcenia Szkoły Podstawowej w [...] nie został osiągnięty konsensus społeczny pomiędzy organem prowadzącym szkołę, a społecznością lokalną i rodzicami uczniów uczęszczających do szkoły, o czym świadczą między innymi podpisane przez kilkaset osób protesty przeciwko przekształceniu ww. szkoły. Uwzględniając sprzeciw rodziców Szkoły Podstawowej w [...] wchodzącej w skład Zespołu Szkolno – Przedszkolnego w [...] , a także mieszkańców wsi, należy podkreślić, że czynnik ekonomiczny nie może być dla organu prowadzącego powodem reorganizacji ośmioklasowej szkoły podstawowej w szkołę o strukturze organizacyjnym klas I – III. Sprawy edukacji publicznej należą do zadań własnych gminy służących zaspokajaniu zbiorowych potrzeb lokalnej wspólnoty. Problem reorganizacji sieci szkół i dostosowania jej potrzeb mieszkańców wymaga uzgodnień uwzględniających wszelkie okoliczności materialne, społeczne, a przede wszystkim dobro dzieci uczęszczających do tej szkoły. Minister Edukacji Narodowej na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 z późn. zm.) oraz art. 89 ust. 3 i 4 ustawy z dnia14 grudnia 2016 r. - Prawo oświatowe (Dz. U. z 2018 r. poz. 996 z późn. zm.), w dniu [...] kwietnia 2019 wydał postanowienie nr [...] , którym utrzymał w mocy powyżej określone postanowienie. Organ odwoławczy w uzasadnieniu postanowienia stwierdził, że organ pierwszej instancji w toku postępowania podjął wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Kurator przeprowadził postępowanie, zbadał wszystkie okoliczności istotne dla sprawy, nie naruszając przy tym zasad postępowania administracyjnego. Podkreślić należy, że kompetencje Kuratora do wyrażenia wiążącego stanowiska w przedmiocie likwidacji szkoły prowadzonej przez jednostkę samorządu terytorialnego wynikają z jego ustrojowej roli jako organu odpowiedzialnego za realizację polityki oświatowej państwa na obszarze danego województwa – art. 51 ust. 1 pkt 5 ustawy – Prawo oświatowe oraz jako organu nadzoru pedagogicznego, który w szczególności obejmuje swymi działaniami kwestię zapewnienia uczniom bezpiecznych i higienicznych warunków nauki, wychowania i opieki – art. 55 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo oświatowe. Jeżeli gmina spełniałby wszystkie wymogi określone w art. 89 i art. 39 powyżej powołanej ustawy, to nie nakłada to na Kuratora Oświaty (czy Ministra), obowiązku wydania pozytywnej opinii co do zamiaru przekształcenia szkoły i wszystkie jego aspekty, nie tylko formalne wynikające wprost z ustawy. Gmina [...] wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na postanowienie Ministra Edukacji Narodowej z dnia [...] kwietnia 2019 r. zarzucają, że do jego wydania doszło w warunkach naruszenia następujących przepisów: 1. art. 6 k.p.a., poprzez jego nieuwzględnienie i oparcie rozstrzygnięcia nie na przepisach prawa, ale na jednostronnych i wybiórczo przyjętych za odzwierciedlającą opiniach ogółu nauczycieli ze szkoły w [...] oraz rodziców dzieci uczęszczających do tej szkoły i nieuwzględnienie zmiany przepisów dotyczących zorganizowania żywienia dla uczniów; 2. art. 8 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a., poprzez nienależyte uzasadnienie zaskarżonego postanowienia; 3. art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art 80 k.p.a., poprzez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz zapewnienia równego traktowania wszystkich placówek oświatowych prowadzonych przez gminę; 4. art. 89 ust. 3 ustawy – Prawo oświatowe, poprze bezpodstawne utrzymanie w mocy negatywnej opinii [...] Kuratora Oświaty; 5. art. 89 ust. 3 ustawy - Prawo oświatowe w zw. z art 2 i 7 Konstytucji RP, poprzez nie odniesienie się do motywów organu prowadzącego odnoszących się do czynników ekonomicznych, zasadności przekształcenia szkoły, nie wskazanie okoliczności faktycznych oraz przepisów, na podstawie których wydano takie rozstrzygnięcie. Strona skarżąca podnosząc powyższe zarzuty wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz zasądzenie na jej rzecz od organu kosztów postępowania. Minister Edukacji w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. z 2019 r. poz. 2325), zwanej dalej "p.p.s.a." Oceniając zaskarżone postanowienie w świetle wskazanych wyżej kryteriów, Sąd stwierdził, iż skarga zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem sporu w rozpoznawanej sprawie jest kwestia związana z dopuszczalnym zakres ingerencji organu administracji rządowej – kuratora oświaty w zakres zadań własnych gminy związanych z realizacją zadań związanych z edukacją publiczną. Zasadniczym elementem wyznaczającym pozycje ustrojową jednostek samorządu terytorialnego jest ich samodzielność, podlegająca ochronie sądowej, o czym przesądza treść art. 163 i art. 165 ust. 2 Konstytucji RP oraz art. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 506 z późn. zm.). Gwarancją tej samodzielności jest również ograniczenie zakresu nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego do kryterium legalności, co wynika z art. 171 Konstytucji i art. 85 ustawy o samorządzie gminnym. Zgodnie z art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo Oświatowe, Kurator oświaty, w imieniu wojewody, wykonuje zadania i kompetencje w zakresie oświaty określone w ustawie i przepisach odrębnych na obszarze województwa, a w szczególności sprawuje nadzór pedagogiczny nad publicznymi i niepublicznymi przedszkolami, innymi formami wychowania przedszkolnego, szkołami, placówkami oraz kolegiami pracowników służb społecznych, które znajdują się na obszarze danego województwa. Natomiast art. 55 ust. 1 powyżej powołanej ustawy nadzór pedagogiczny polega na: 1) obserwowaniu, analizowaniu i ocenianiu przebiegu procesów kształcenia i wychowania oraz efektów działalności dydaktycznej, wychowawczej i opiekuńczej oraz innej działalności statutowej szkół i placówek; 2) ocenianiu stanu i warunków działalności dydaktycznej, wychowawczej i opiekuńczej oraz innej działalności statutowej szkół i placówek; 3) udzielaniu pomocy szkołom i placówkom, a także nauczycielom w wykonywaniu ich zadań dydaktycznych, wychowawczych i opiekuńczych; 4) inspirowaniu nauczycieli do poprawy istniejących lub wdrożenia nowych rozwiązań w procesie kształcenia, przy zastosowaniu innowacyjnych działań programowych, organizacyjnych lub metodycznych, których celem jest rozwijanie kompetencji uczniów. Zgodnie z art. 56 ust.1 i 6 ustawy Prawo oświatowe, jeżeli szkoła lub placówka albo organ prowadzący prowadzi działalność z naruszeniem przepisów niniejszej ustawy lub ustawy o systemie oświaty albo rozporządzeń wydanych na ich podstawie, organ sprawujący nadzór pedagogiczny może polecić, w drodze decyzji, usunięcie uchybień w wyznaczonym terminie, z zastrzeżeniem ust. 7. Jeżeli szkoła lub placówka prowadzone przez jednostkę samorządu terytorialnego, a także sama jednostka samorządu terytorialnego, nie usunie uchybień, o których mowa w ust.1, organ sprawujący nadzór pedagogiczny zawiadamia o tym fakcie wojewodę sprawującego nadzór nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego. Formą nadzoru pedagogicznego kuratora oświaty nad działalnością szkól jest również wymaganie uzyskania pozytywnej opinii tego organu w sprawie przekształcenia szkoły publicznej, zgodnie bowiem z art. 89 ust. 1, 3, 4, 5 i 9 ustawy – Prawo oświatowe, szkoła publiczna, z zastrzeżeniem ust. 2, 3 i 14–18, może być zlikwidowana z końcem roku szkolnego przez organ prowadzący szkołę, po zapewnieniu przez ten organ uczniom możliwości kontynuowania nauki w innej szkole publicznej tego samego typu, a także kształcącej w tym samym lub zbliżonym zawodzie. Organ prowadzący jest obowiązany, co najmniej na 6 miesięcy przed terminem likwidacji, zawiadomić o zamiarze likwidacji szkoły: rodziców uczniów, a w przypadku uczniów pełnoletnich –tych uczniów, właściwego kuratora oświaty oraz organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego właściwej do prowadzenia szkół danego typu. Szkoła lub placówka publiczna prowadzona przez jednostkę samorządu terytorialnego może zostać zlikwidowana po uzyskaniu pozytywnej opinii kuratora oświaty, a w przypadku publicznej szkoły artystycznej prowadzonej przez jednostkę samorządu terytorialnego –po uzyskaniu pozytywnej opinii ministra właściwego do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego. Szkoła lub placówka publiczna prowadzona przez osobę prawną inną niż jednostka samorządu terytorialnego lub osobę fizyczną może zostać zlikwidowana za zgodą organu, który udzielił zezwolenia na jej założenie (ust. 3). Opinia, o której mowa w ust. 3, jest wydawana w drodze postanowienia, na które przysługuje: 1) zażalenie do ministra właściwego do spraw oświaty i wychowania –w przypadku postanowienia wydanego przez kuratora oświaty; 2) wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy przez ministra właściwego do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego – w przypadku postanowienia wydanego przez tego ministra (ust. 4). Opinia, o której mowa w ust. 3, jest wydawana wciągu 30 dni od dnia doręczenia kuratorowi oświaty, a w przypadku publicznej szkoły artystycznej prowadzonej przez jednostkę samorządu terytorialnego –ministrowi właściwemu do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego, wystąpienia jednostki samorządu terytorialnego o wydanie tej opinii (ust. 5). Przepisy ust.1–8 i art.88 stosuje się odpowiednio w przypadku przekształcenia szkoły lub placówki (ust. 9). W świetle powyżej przytoczonych przepisów, zdaniem Sądu, kurator oświaty może odmówić organowi samorządowemu prowadzącemu szkołę wydania pozytywnej opinii w sprawie przekształcenia szkoły wyłącznie wtedy, gdy decyzja wydana w tym przedmiocie byłaby sprzeczna z konkretnymi przepisami prawa. Podkreślić należy, że opinia kuratora oświaty, ze względu na swój wiążący charakter, jest formą wyrażenia zgody strony wydającego na przyjęte rozwiązanie. Ustawodawca wprowadził zatem do systemu prawnego rozstrzygnięcie o charakterze nadzorczym, nadzoru organu administracji rządowej wobec jednostki samorządu terytorialnego. Negatywna ocena rozwiązań przyjętych w opiniowanej opinii powinna wskazywać podstawę prawną nakładającą na organ prowadzący szkołę konkretny obowiązek. Opinia kuratora oświaty ma charakter rozstrzygnięcia celowego, ale cele te muszą znajdować oparcie w przepisach prawa materialnego, zaś poddanie opinii kontroli sądowej jest tożsame z tym, że muszą istnieć prawne kryteria jej kontroli ( zob. wyrok NSA z 20 kwietnia 2018 sygn. akt I OSK 2480/17 i wyrok z dnia 25 maja 2018 r. sygn. akt I OSK 2940/17). Negatywna opinia kuratora oświaty nie zawiera argumentacji prawnej, a zawiera jedynie argumentację celowościową i słusznościową, której źródłem są opinie społeczności lokalnej oraz kadry pedagogicznej. Reasumując, negatywna opinia nie zawiera uzasadnienia prawnego oraz wskazania, jakie konkretne przepisy prawa stoją na przeszkodzie, aby można było przekształcić szkołę. To uchybienie organu uniemożliwiło Sądowi jej kontrolę. W związku z powyższym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.