II SA/Wa 1343/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Dąbrowska, Sędziowie WSA Maria Werpachowska, Ewa Kwiecińska (spr.), , Protokolant starszy specjalista Bogumiła Kobierska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 stycznia 2017 r. sprawy ze skargi R. S. na decyzję Dyrektora Generalnego Służby Więziennej z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej przetworzonej oddala skargę Decyzją z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] Dyrektor Generalny Służby Więziennej utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r. w przedmiocie odmowy udostępnienia R. S. przetworzonej informacji publicznej. W treści uzasadnienia organ stwierdził, że w piśmie z dnia [...] lutego 2016 r. R. S. zwrócił się do Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w [...] z wnioskiem o udostępnienie "wszystkich zanonimizowanych odpowiedzi na skargi osadzonych w ZK i AS uznanych za zasadne lub częściowo zasadne za okres 2010-2016". W dniu [...] marca 2016 r. Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej w [...] wezwał wnioskodawcę do wykazania, w terminie 7 dni, szczególnego interesu publicznego, uzasadniającego uzyskanie informacji przetworzonej. Poinformował, że wezwanie jest spowodowane faktem, że informacje nie są wprost dostępne, ich zakres jest szeroki, wymagający zgromadzenia i przeglądu spraw, które we wskazanym okresie zostały załatwione przez Okręgowy Inspektorat Służby Więziennej w [...], następnie ich przekształcenia (zanonimizowania) i sporządzenia wielu kserokopii określonych dokumentów, co wymaga podjęcia takich działań organizacyjnych i zaangażowania środków osobowych, które zakłócą normalny tok działania organu i utrudnią wykonywanie przez niego zadań określonych w art. 2 ustawy z dnia 9 kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej. W odpowiedzi na powyższe wezwanie R. S. w piśmie z dnia [...] kwietnia 2016 r. poinformował, że nie zgadza się z zakwalifikowaniem żądanej informacji do kategorii informacji publicznej przetworzonej. Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej w [...] w dniu [...] kwietnia 2016 r. wydał decyzję nr [...], mocą której odmówił udostępnienia wymienionej we wniosku informacji publicznej. W uzasadnieniu organ stwierdził, iż wnioskowane informacje stanowią informacje przetworzone, a pomimo pisemnego wezwania R. S. nie wykazał szczególnie istotnego interesu publicznego uzasadniającego udostępnienie żądanej informacji. Strona wniosła odwołanie od ww. orzeczenia. Dyrektor Generalny Służby Więziennej u uzasadnieniu decyzji z dnia [...] czerwca 2016 r. stwierdził, że przedmiotem wniosku są wszystkie odpowiedzi na skargi osadzonych w zakładach karnych i aresztach śledczych uznanych za zasadne lub częściowo zasadne za okres 2010 - 2016. W toku postępowania odwoławczego ustalono, że tego rodzaju dokumenty nie podlegają odrębnemu ewidencjonowaniu. Są bezpośrednio włączone do akt każdej ze spraw skargowych (skargi, prośby, wnioski) osób osadzonych i tymczasowo aresztowanych. Akta prowadzone są wyłącznie w formie papierowej. W okresie wskazanym przez wnioskodawcę, tj. 2010-2016 (do dnia [...].04.2016 r.) do zakładów karnych i aresztów śledczych Okręgowego Inspektoratu Służby Więziennej w [...] wpłynęło 12331 skarg, próśb i wniosków w sprawach osadzonych. Wobec powyższego wyselekcjonowanie informacji objętych zakresem wniosku, wymagałoby od organu I instancji dokonania ręcznej kwerendy każdej ze wskazanych wyżej tysięcy spraw w celu ustalenia, ile było wszystkich odpowiedzi na skargi osadzonych uznanych za zasadne lub częściowo zasadne. Tak wyselekcjonowane dokumenty należałoby następnie poddać procesowi przygotowania do udostępnienia, tj. m.in. anonimizacji i skopiowaniu. Tak duży nakład pracy musiałby zostać poniesiony, gdyby wnioskowane informacje miały być poszukiwane bezpośrednio w zasobach Okręgowego Inspektoratu Służby Więziennej w [...]. Wszystkie skargi (w tym odpowiedzi na skargi uznane za zasadne lub częściowo zasadne), prośby i wnioski w sprawach osadzonych, bez względu na przedmiot, sporządzone przez okręgowy inspektorat, zakłady karne i areszty śledcze są ewidencjonowane pod jednym symbolem. Jest to zgodne z załącznikiem nr 2 do zarządzenia nr 13 Dyrektora Generalnego Służby Więziennej z dnia 19 grudnia 2002 r. w sprawie instrukcji kancelaryjnej, rzeczowego wykazu akt oraz instrukcji o organizacji i zakresie działania archiwów zakładowych i składnic akt w jednostkach organizacyjnych Służby Więziennej. Bez względu na to czy są to skargi zasadne, czy bezzasadne, czy są to prośby lub wnioski osadzonych, są traktowane jednakowo i należą do tej samej kategorii ewidencyjnej. W latach 2010-2016 wpłynęło łącznie 12331 skarg, próśb i wniosków w sprawach osadzonych i tymczasowo aresztowanych. Zidentyfikowanie spośród nich tych dokumentów, których przedmiot odpowiada zakresowi wniosku, wymagałoby zapoznania się z treścią każdej z tych opinii. Po ustaleniu takiego stanu faktycznego sprawy należy w pierwszej kolejności ocenić poprawność zakwalifikowania żądanej informacji do kategorii przetworzonej informacji publicznej. Zdaniem organu II instancji żądana przez skarżącego informacja spełnia kryteria informacji przetworzonej w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Organ I instancji ani na dzień złożenia wniosku, ani też na dzień wydania zaskarżonej decyzji, nie dysponował gotową informacją odpowiadającą kryteriom wskazanym przez wnioskodawcę. Organ nie dysponował gotowym materiałem objętym wnioskiem z przyczyn obiektywnych. Wyselekcjonowanie ze zbioru skarg, próśb i wniosków osadzonych, tych spraw, które interesują wnioskodawcę, musiałoby się wiązać ze znacznym nakładem pracy. Przygotowanie odpowiedzi zgodnej z kryteriami określonymi przez wnioskodawcę prowadziłoby do przetworzenia informacji publicznej. Byłoby to procesem czasochłonnym, angażującym większą liczbę pracowników, co faktycznie mogłoby doprowadzić do dezorganizacji pracy w okręgu [...] i miałoby negatywny wpływ na tok realizacji ustawowych zadań nałożonych na Służbę Więzienną. Ponadto organ stwierdził, że wnioskodawca jest osobą odbywającą karę pozbawienia wolności. Zdaniem organu istnieje prawdopodobieństwo, że zainteresowanie odpowiedziami na skargi zasadne i częściowo zasadnie jest bezpośrednio związane z sytuacją osobistą wnioskodawcy i może być pomocne chociażby w formułowaniu środków zaskarżenia, tak aby odniosły one rezultat zgodny z oczekiwaniami odwołującego. R. S. wzywany do wskazania szczególnego interesu publicznego, skoncentrował się na zwalczaniu stanowisk organu i odmówił wskazania, w jakim celu potrzebne są mu wnioskowane dokumenty, a także w jaki sposób zamierza je wykorzystać dla dobra ogółu. Strona nie wykorzystała szansy na przekonanie organów, że poniesienie znacznych nakładów pracy na sporządzenie oczekiwanej informacji będzie służyło ważnemu celowi publicznemu. R. S. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na ww. decyzję Dyrektora Generalnego Służby Więziennej z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...]. Skarżący stwierdził, że z powyższym rozstrzygnięciem nie sposób się zgodzić. Podniósł, że inne organy, np.: Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej w [...], udzieliły mu żądanej informacji. Skarżący stwierdził, że Dyrektor Generalny nie chce udzielić żądanej informacji publicznej oraz nie podaje rzeczywistego sposobu ich ewidencjonowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał twierdzenia zawarte w treści zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 1066), dalej "P.u.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.), dalej "P.p.s.a.", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności (§ 2). Skarga analizowana w świetle powyższych kryteriów nie zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności wskazać należy, że wniosek R. S. z dnia [...] marca 2016 r., skierowany do Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w [...], podlegał rozpatrzeniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Ustawa ta służy realizacji konstytucyjnego prawa dostępu do wiedzy na temat działalności organów władzy publicznej, osób pełniących funkcje publiczne, organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (art. 61 ust. 1 Konstytucji). Używając w art. 2 ust. 1 u.d.i.p. pojęcia "każdemu", ustawodawca precyzuje zastrzeżone w Konstytucji obywatelskie uprawnienie, wskazując, że każdy może z niego skorzystać na określonych w tej ustawie zasadach. Ustawa reguluje zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych, wskazuje, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu oraz kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione. Ustawa znajduje zastosowanie jedynie w sytuacjach, gdy spełniony jest jej zakres podmiotowy i przedmiotowy. Zgodnie z art. 4 ust. 1 u.d.i.p. obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności wymienione w pkt 1-5, będące w posiadaniu takich informacji (art. 4 ust. 3). Z kolei przedmiot ustawy o dostępie do informacji publicznej wyznacza pojęcie informacji publicznej, o którym mowa w art. 1 ust. 1 oraz art. 6 u.d.i.p. W ich świetle informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 u.d.i.p. Definicja informacji publicznej, zawarta w ww. przepisie, odsyła zatem do pojęcia "sprawy publicznej", której definicji legalnej brak w przedmiotowej ustawie. Zaznaczyć jednak należy, że podczas prac nad ustawą pojęcie "sprawa publiczna" było rozwijane jako "każde działanie władzy publicznej w zakresie zadań stawianych państwu dotyczących lub służących ogółowi albo mających na celu zadysponowanie majątkiem publicznym. Desygnatem jest więc tu publicznoprawny charakter działalności danego podmiotu (v. uzasadnienie do projektu ustawy [w:] K. Tracka, "Prawo do informacji w polskim prawie konstytucyjnym," Warszawa 2009, s. 138). W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się szerokie rozumienie pojęcia informacji publicznej. Definiuje się ją jako każdą wiadomość wytworzoną przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa w zakresie swoich kompetencji. Podkreśla się, że taki charakter ma również wiadomość niewytworzona przez podmioty publiczne, lecz odnosząca się do tych podmiotów (por. uchwała NSA z dnia 9 grudnia 2013 r., sygn. akt I OPS 8/13, publ. https://www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W rozpoznawanej sprawie zakres podmiotowy i przedmiotowy ustawy o dostępie do informacji publicznej został spełniony. Zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności organy władzy publicznej. Nie ulega wątpliwości, że Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej w [...] – jako organ administracji rządowej – jest podmiotem obowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, będącej w jego posiadaniu (art. 4 ust. 3 u.d.i.p.). Nadto, żądane przez skarżącego informacje stanowią informację publiczną. Wniosek z dnia [...] lutego 2016 r., który wpłynął do organu I instancji w dniu [...] marca 2016 r., dotyczył bowiem danych odnoszących się do działalności organu. Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej w [...] wydając decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej na podstawie art. 16 ust. 1 i 2 u.d.i.p., uznał, że żądana przez skarżącego informacja jest informacją publiczną przetworzoną w rozumieniu art. 3 ust. 1 u.d.i.p., a w sprawie nie została wykazana przesłanka "szczególnej istotności dla interesu publicznego", warunkująca udostępnienie takiej informacji. Stanowisko organu zaprezentowane w zaskarżonej decyzji jest, w ocenie Sądu, prawidłowe. Informacja publiczna przetworzona, w odróżnieniu od informacji prostej, czyli takiej, której zasadnicza część nie ulega zmianie przed jej udostępnieniem, jest informacją jakościowo nową, nieistniejącą dotychczas w przyjętej ostatecznie treści i postaci, chociaż jej źródłem są materiały znajdujące się w posiadaniu podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej. Wytworzenie takiej informacji wymaga podjęcia przez podmiot zobowiązany określonego działania intelektualnego w odniesieniu do odpowiedniego zbioru znajdujących się w jego posiadaniu informacji i nadania skutkom tego działania cech informacji publicznej. Przetworzeniem informacji jest zebranie lub zsumowanie, często na podstawie różnych kryteriów, pojedynczych wiadomości znajdujących się w posiadaniu podmiotu zobowiązanego. Te pojedyncze wiadomości mogą być ze sobą w różny sposób powiązane i mogą występować w różnej formie. Przetworzenie jest równoznaczne z koniecznością odpowiedniego zestawienia informacji, samodzielnego ich zredagowania związanego z koniecznością przeprowadzenia przez zobowiązany podmiot czynności analitycznych, których końcowym efektem jest dokument pozwalający na dokonanie przez jednostkę samodzielnej interpretacji i oceny (por. wyroki NSA: z dnia 7 grudnia 2011 r., sygn. akt I OSK 1737/11, publ.: LEX nr 1149235, z dnia 8 czerwca 2011 r., sygn. akt I OSK 426/11, publ.: LEX nr 1135982). O informacji przetworzonej można mówić również wtedy, gdy wniosek o udostępnienie informacji obejmuje wprawdzie informacje proste będące w posiadaniu podmiotu zobowiązanego, ale rozmiar i zakres żądanej informacji przesądza o tym, że w istocie mamy do czynienia z żądaniem informacji przetworzonej. Dotyczy to zwłaszcza sytuacji, gdy utworzenie zbioru informacji prostych wymaga takiego nakładu środków i zaangażowania pracowników, które negatywnie wpływa na tok realizacji ustawowych zadań nałożonych na podmiot zobowiązany, a w szczególności wymaga analizowania całego zbioru posiadanych dokumentów w celu wybrania tylko tych, których oczekuje wnioskodawca. Zbiór takich informacji nie stanowi informacji przetworzonej tylko wtedy, gdy jego wytworzenie nie wymusza analizowania posiadanego zasobu dokumentów i wyboru tylko niektórych dokumentów z tego zasobu według określonych kryteriów (por. wyroki NSA: z dnia 9 sierpnia 2011 r., sygn. akt I OSK 977/11, publ.: LEX nr 1068557, z dnia 6 października 2011 r., sygn. akt I OSK 1199/11, publ.: LEX nr 1149133). W niniejszej sprawie skarżący zażądał "przesłania wszystkich zanonimizowanych odpowiedzi na skargi osadzonych z ZK i AŚ uznanych za zasadne lub częściowo zasadne za okres 2010-2016". Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji dokumenty wskazane przez wnioskodawcę nie podlegają odrębnemu ewidencjonowaniu. Są bezpośrednio włączone do akt każdej ze spraw skargowych (skargi, prośby, wnioski) osób osadzonych i tymczasowo aresztowanych. Akta prowadzone są wyłącznie w formie papierowej. W okresie wskazanym przez wnioskodawcę, tj. 2010-2016, do zakładów karnych i aresztów śledczych Okręgowego Inspektoratu Służby Więziennej w [...] wpłynęło 12331 skarg, próśb i wniosków w sprawach osadzonych. Wyselekcjonowanie zatem wnioskowanych informacji, jak trafnie przyjęły organy, wymagałoby znacznego nakładu pracy, bowiem konieczne byłoby zapoznanie się z treścią każdego z tych dokumentów. Taki zaś nakład pracy, jak zasadnie przyjęto w zaskarżonej decyzji, daje podstawy do zakwalifikowania żądanych informacji do kategorii informacji publicznej przetworzonej. Organ dokonał również prawidłowej, zdaniem Sądu, oceny tego, czy udostępnienie wnioskodawcy żądanej informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W literaturze wskazuje się, że charakter lub pozycja podmiotu żądającego udzielenia informacji publicznej, a zwłaszcza realne możliwości wykorzystania uzyskanych przez niego danych, mają wpływ na ocenę istnienia interesu publicznego uzasadniającego udzielenie mu stosownych informacji przetworzonych. Jako przykład podmiotu mającego takie możliwości wskazano m.in. posła lub radnego, gdyż w codziennym działaniu ma on rzeczywistą możliwość wykorzystywania uzyskanych informacji publicznych w celu usprawnienia funkcjonowania odpowiednich organów. Zauważono ponadto, że dla dokonania prawidłowej oceny, czy udzielenie informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego, znaczenie ma nie tylko intencja wnioskodawcy i wskazany przez niego cel, ale także istota i charakter żądanej informacji, gdyż w przepisie art. 3 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy chodzi m.in. o to, czy uzyskanie danej informacji przetworzonej może mieć realne znaczenie dla funkcjonowania określonych struktur publicznych w konkretnej dziedzinie życia społecznego i wpływać na usprawnienie wykonywania zadań publicznych dla dobra wspólnego danej społeczności (zob. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, "Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz.", Warszawa 2016, s. 80-81). Wskazywanym w literaturze interesem publicznym przemawiającym za udostępnieniem informacji przetworzonej jest m.in. poprawa samorządów i wspólnot lokalnych (J. Drachal, "Prawo do informacji publicznej w świetle wykładni funkcjonalnej", w: "Sądownictwo administracyjne gwarantem wolności i praw obywatelskich 1980-2005", Warszawa 2005, s. 147). W rozpoznawanej sprawie organ w sposób prawidłowy ocenił przesłankę "szczególnej istotności dla interesu publicznego". Nie ulega wątpliwości, zdaniem Sądu, że skarżący nie wykazał istnienia tej przesłanki. Skarżący jest osobą odbywającą karę pozbawienia wolności. Jest on zainteresowany odpowiedziami na skargi z uwagi na swoją sytuację osobistą, jak trafnie uznały organy. Skarżący w toku postępowania administracyjnego wzywany do wykonania owej przesłanki "szczególnej istotności dla interesu publicznego" ograniczył się zresztą do kwestionowania charakteru prawnego żądanej informacji. W działaniach skarżącego zabrakło wykazania korzyści, jaką dobro publiczne uzyska w wyniku większego niż standardowe zaangażowania organu w udostępnienie żądanej informacji. Brak również wskazania możliwości rzeczywistego i efektywnego użycia tej informacji do działań dotyczących szczególnie istotnych interesów publicznych. Wobec powyższego zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Mając na względzie powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.