II SA/Wa 1345/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Marek Pietras, Sędziowie WSA Iwona Maciejuk (spr.), Janusz Walawski, , Protokolant sekretarz sądowy Agnieszka Wiechowicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 marca 2017 r. sprawy ze skargi R. S. na decyzję Dyrektora Generalnego Służby Więziennej z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej uchyla zaskarżoną decyzję. Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej w [...] decyzją nr [...] z dnia [...] maja 2016 r., na podstawie art. 16 ust. 1 i ust. 2 w zw. z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2015 r., poz. 2058 z późn. zm.), zwanej dalej u.d.i.p. i art. 61 ust. 3 Konstytucji RP, art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23), zwanej dalej k.p.a., po rozpatrzeniu wniosku R. S. z dnia [...] kwietnia 2016 r. o udostępnienie informacji publicznej poprzez przesłanie wszystkich wytycznych, zaleceń, zarządzeń wydanych przez Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w [...] w latach 2010-2016, odmówił udostępnienia informacji publicznej. W uzasadnieniu organ wskazał, że wniosek z dnia [...] kwietnia 2016 r. został doprecyzowany pismem z dnia [...] maja 2016 r. Dyrektor Okręgowy powołał treść art. 5 ust. 1 i ust. 2 u.d.i.p. Stwierdził, że wnioskowane informacje stanowią informacje, które nie mogą być udostępnione ze względu na tajemnicę służbową oraz bezpieczeństwo jednostek Służby Więziennej. Wskazał, że prawo dostępu do informacji publicznej nie ma charakteru absolutnego i podlega ustawowym ograniczeniom, o czym świadczy treść art. 61 ust. 3 Konstytucji. Zgodnie z nim ograniczenie prawa do uzyskiwania informacji wskazanych w ust. 1 i 2 może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności praw i innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku prawnego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa. Organ powołując się na ustawę z dnia 9 kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej, Dz. U. z 2014r. poz. 1415 z późn. zm.) wskazał, że do podstawowych zadań Służby Więziennej należy m.in. zapewnienie w zakładach karnych i aresztach śledczych porządku i bezpieczeństwa (art. 2 ust. 2 pkt. 6 ustawy). Wskazał, że do zakresu działania dyrektora okręgowego należy m.in. na koordynacja sposobu i nadzór nad warunkami prawidłowego i praworządnego wykonywania kar pozbawienia wolności i tymczasowego aresztowania w podległych jednostkach organizacyjnych oraz kontrola przestrzegania w nich praw osób pozbawionych wolności; organizowanie systemu współdziałania podległych jednostek organizacyjnych w zakresie utrzymania w nich bezpieczeństwa i porządku oraz współpraca w tym zakresie z Policją i innymi służbami oraz instytucjami i organami ochrony państwa; sprawowanie nadzoru i koordynowanie działalności w zakresie ochrony i przygotowań obronnych w podległych jednostkach organizacyjnych. Podał, że zgodnie z art. 12 ust. 3 ustawy dyrektor okręgowy jest przełożonym funkcjonariuszy pełniących służbę w podległych jednostkach organizacyjnych. Z kolei art. 12 ust. 4 ustawy daje dyrektorowi okręgowemu uprawnienie do wydawania zarządzeń, instrukcji lub wytycznych w ramach realizacji swoich zadań. Organ wskazał, że zakładem karnym kieruje dyrektor, a do jego zadań należy w szczególności zapewnienie prawidłowego i praworządnego wykonywania kary pozbawienia wolności i tymczasowego aresztowania oraz zapewnienie bezpieczeństwa i porządku w podległej jednostce organizacyjnej (art. 13 ust. 1 oraz ust. 2 pkt. 2 ustawy o Służbie Więziennej). Zatem zapewnienie bezpieczeństwa jednostki penitencjarnej jest jednym z podstawowym zadań Służby Więziennej, a wykonywanie zadań w tym zakresie należy do dyrektora zakładu a koordynowanie sposobu i nadzór sprawuje Dyrektor Okręgowy. Organ stwierdził, że w zarządzeniach, wytycznych bądź zaleceniach są zawarte informacje, które nie mogą zostać ujawnione osobom postronnym. Jest to dokumentacja wewnętrzna, która ze względu na swoją treść podlega ochronie oraz stanowi tajemnicę służbową. Z tego względu nie może być udostępniona wnioskodawcy. Wskazano nadto, że ze względu na treść przedmiotowej dokumentacji oraz funkcję jaką pełni organ I instancji ze względów bezpieczeństwa powołując się na art. 61 ust 3 Konstytucji nie może osobie pozbawionej wolności udostępniać takich dokumentów, ponieważ zagrażałoby to bezpieczeństwu jednostki i mogło znacznie utrudnić wykonywanie podstawowych zadań Służby Więziennej w zakresie wykonywania tymczasowego aresztowania oraz kar pozbawienia wolności i środków przymusu skutkujących pozbawienie wolności. Wskazał, że z analizy dokumentacji wytworzonej w latach 2010 - 2016 przez Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w [...] wynika, iż przepisy, o które zwraca się skazany dotyczą, między innymi, kwestii obiegu dokumentacji tajnej i niejawnej, składów osobowych funkcjonariuszy biorących udział w komisjach i zespołach, uregulowań dotyczących przechowywania uzbrojenia poszczególnych jednostek organizacyjnych Służby Więziennej, szczegółowej rejonizacji osadzania tymczasowo aresztowanych i skazanych, składu osobowego Grupy Interwencyjnej Służby Więziennej podległej Dyrektorowi Okręgowemu Służby Więziennej w [...], przeprowadzenia rozpoznania terenu i obiektów poszczególnych jednostek organizacyjnych w zakresie ustalenia odpowiednich zabezpieczeń pod kątem zatrudnienia skazanych, wyznaczenia magazynu okręgowego uzbrojenia, funkcjonowania kancelarii tajnej, wyznaczenia pełnomocnika do spraw informacji niejawnych, powołania pionu ochrony informacji niejawnych, osób odpowiedzialnych za dokonanie wybrakowania uzbrojenia. Wnioskowane informacje są tajemnicą służbową, której ujawnienie może stanowić bezpośrednie zagrożenie dla bezpieczeństwa jednostek organizacyjnych Służby Więziennej, podległych Dyrektorowi Okręgowemu Służby Więziennej w [...]. Organ powołując rotę ślubowania, jakie składa funkcjonariusz wskazał nadto, że ujawnienie tajemnic służbowych, które są zawarte w treści zarządzeń, wytycznych, zaleceń może stanowić naruszenie dyscypliny służbowej oraz podlegać odpowiedzialności dyscyplinarnej (art. 230 ust. 2 pkt 10 ustawy o Służbie Więziennej). Wskazał przy tym, że zasady ochrony informacji, które wymagają zabezpieczenia przed nieuprawnionym ujawnieniem, uregulowane zostały w ustawie o ochronie informacji niejawnych. Ochrona informacji niejawnych, zgodnie z unormowaniami powołanej wyżej ustawy przybiera dwie postacie, stosownie do treści art. 4 ust. 1 ustawy o ochronie informacji niejawnych. Informacje takie mogą być udostępniane wyłącznie osobie dającej rękojmię zachowania tajemnicy i tylko w zakresie niezbędnym do wykonania przez nią pracy lub pełnienia służby na zajmowanym stanowisku albo wykonywania czynności zleconych. Wymóg ten odnosi się do informacji niejawnych w ogóle, a nie tylko tych, którym nadano klauzulę tajności. Powołując się na art. 5 ust. 1 ustawie o dostępie do informacji publicznych organ wskazał, że dokonał wnikliwej analizy odnośnie tego, czy żądane informacje stanowią informacje niejawne podlegające ochronie i czy ich ujawnienie może stanowić zagrożenie dla wartości chronionych. Organ uznał, że żądane informacje stanowią informacje niejawne, podlegające ochronie i ich ujawnienie może spowodować zagrożenie dla wartości prawnie chronionych. Podał też, że ustawodawca w kodeksie karnym w art. 266 zastrzegł, że odpowiedzialności karnej podlega nie tylko osoba, która ujawniła osobie nieuprawnionej informacje niejawną o klauzuli "zastrzeżone" lub "poufne", ale również inne informacje, które osoba uzyskała w związku z wykonywaniem czynności służbowych lub z którymi zapoznała się w związku z pełnioną funkcją, a której ujawnienie może narazić na szkodę prawnie chroniony interes. Dyrektor Generalny Służby Więziennej decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 2016 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu wskazał, że w zarządzeniach, wytycznych, zaleceniach zawarte są informacje dotyczące działania jednostek penitencjarnych, które ze względu na swoją treść podlegają ochronie oraz stanowią tajemnicę służbową. Stwierdził, że ujawnienie takich informacji niewątpliwy mogłoby narazić na szkodę prawnie chroniony interes oraz bezpieczeństwo jednostki. Podniósł, powołując się na art. 266 kk, że ujawnienie tajemnicy służbowej zwartej w zarządzeniach, wytycznych, zaleceniach zagrożone jest karą pozbawienia wolności ponieważ ujawnienie żądanych dokumentów mogłoby narazić na szkodę prawnie chroniony interes. Zważywszy na przepisy prawa ograniczające udostępnienie informacji publicznej zgodnie z art. 61 ust. 3 Konstytucji oraz art. 5 ust. 1 ustawy Dyrektor Generalny Służby Więziennej nie może udostępnić żądanej informacji ze względu na tajemnicę służbową i bezpieczeństwo podległych jednostek. Jednocześnie organ odwoławczy wskazał, że wnioskodawca jest osobą odbywającą karę pozbawienia wolności. Dyrektor Generalny Służby Więziennej podał, że wnioskodawca wzywany do wskazania szczególnego interesu publicznego, koncentruje się na zwalczaniu stanowisk organu i odmawia wskazania w jakim celu potrzebne są mu wnioskowane dokumenty, a także w jaki sposób zamierza je wykorzystać dla dobra ogółu. Nie wykorzystuje zatem szansy na przekonanie organów poszczególnych instancji, że poniesienie znacznych nakładów pracy na sporządzenie oczekiwanej informacji będzie służyło ważnemu celowi publicznemu i skorzysta z tego więcej osób, niż tylko sam zainteresowany. Decyzja Dyrektora Generalnego Służby Więziennej nr [...] z dnia [...] czerwca 2016 r. stała się przedmiotem skargi R. S. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżący nie zgodził się z zaskarżoną decyzją, wniósł o zwolnienie od kosztów sądowych oraz ustanowienie pełnomocnika z urzędu. Dyrektor Generalny Służby Więziennej, reprezentowany przez radcę prawnego, w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko organu zawarte w zaskarżonej decyzji. Podniósł, że organ II instancji podzielając w decyzji ustalenia organu I instancji i przyjmując je za własne, dodatkowo zauważył, że przesłanie żądanych dokumentów w ilości ok. 3,5 mb. spowodowałoby utrudnienia w utrzymaniu porządku i bezpieczeństwa w jednostce penitencjarnej, w której przebywa wnioskodawca. Starszy referendarz sądowy WSA w Warszawie postanowieniem z dnia 11 sierpnia 2016 r. zwolnił skarżącego od kosztów sądowych oraz ustanowił radcę prawnego z urzędu. Pełnomocnik skarżącego pismem procesowym z dnia 15 lutego 2017 r. stanowiącym uzupełnienie skargi, wniósł o uchylenie decyzji organu II instancji w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych i oświadczył jednocześnie, że koszty te nie zostały pokryte przez skarżącego ani w całości, ani w części. Pełnomocnik organowi II instancji zarzucił: 1) naruszenie art. 7 w zw. z art. 77 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez: - brak wyjaśnienia w sposób wyczerpujący stanu faktycznego niniejszej sprawy, wyrażający się w poprzestaniu przez organ II instancji na ocenie niepełnego materiału dowodowego zgromadzonego wyłącznie przez organ I instancji, - dowolną ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego polegającą na generalnym przyjęciu, że całość informacji zawarta w wytycznych, zaleceniach i zarządzeniach Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w [...] za lata 2010-2016 stanowi tajemnicę służbową, - nieustalenie okoliczności mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy w sposób odpowiadający rzeczywistości tj. z pominięciem oceny czy objęte żądaniem skarżącego wytyczne, zalecenia i zarządzenia Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w [...] za lata 2010-2016 w każdym przypadku zawierają treści podlegające ochronie na podstawie art. 5 ustawy o ochronie informacji niejawnych, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. 2) naruszenie prawa materialnego tj.: - art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p. w zw. z art. 61 ust 3 Konstytucji RP przez ich wadliwą interpretację i zastosowanie w sprawie w wyniku błędnej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego, co doprowadziło organ II instancji do uznania, że całość informacji, których udostępnienia domaga się skarżący podlega ochronie ze względu na konieczność ochrony wartości wyższych, o których mowa w tych przepisach, - art. 5 ustawy o ochronie informacji niejawnych w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez wadliwe zebranie materiału dowodowego i brak ustalenia, czy i ewentualnie w jakim zakresie informacje zawarte w wytycznych, zaleceniach i zarządzeniach Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w [...] za lata 2010 - 2016 zawierają treści podlegające ochronie na podstawie przepisów ustawy o ochronie informacji niejawnych. W uzasadnieniu pełnomocnik rozszerzył argumentację w zakresie postawionych zarzutów. Wskazał m.in., że organ II instancji zaniechał obowiązkowi zebrania i rozpatrzenia pełnego materiału dowodowego istotnego dla podjęcia rozstrzygnięcia w przedmiocie zgłoszonego przez skarżącego żądania udostępnienia informacji publicznej. Potwierdzeniem tego stanu rzeczy jest na przykład korespondencja z Sądem na etapie przygotowania dokumentacji na wezwanie WSA w Warszawie, z której wynika, że organ II instancji w związku z wezwaniem WSA w Warszawie dopiero musi dokonać przeglądu dokumentacji archiwalnej i czynnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga jest zasadna. W ocenie Sądu, zaskarżona decyzja Dyrektora Generalnego Służby Więziennej wydana została z naruszeniem przepisów prawa procesowego, tj. przepisu art. 7, art. 77 § 1, art. 80, a nadto art. 107 § 3 k.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Za zasadne tym samym Sąd uznał zarzuty podniesione w tym zakresie przez pełnomocnika skarżącego w piśmie uzupełniającym skargę. Za przedwczesne natomiast Sąd uznał wypowiadanie się o trafności pozostałych zarzutów, tj. w szczególności zarzutu naruszenia prawa materialnego, tj. art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p. i art. 5 ustawy o ochronie informacji niejawnych. Zgodnie z art. 7 k.p.a., w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Stosownie zaś do art. 77 § 1 k.p.a., organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.). Powołane przepisy znajdują zastosowanie w sprawie z zakresu informacji publicznej przy wydawaniu decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej. W ocenie Sądu, uzasadnienie zaskarżonej decyzji Dyrektora Generalnego Służby Więziennej z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] wywołuje istotne wątpliwości, co do tego, czy organ podjął czynności niezbędne do dokładnego ustalenia stanu faktycznego, a następnie czy należycie rozpatrzył cały materiał dowodowy (obejmujący w tym przypadku żądane przez wnioskodawcę wszystkie wytyczne, zalecenia, zarządzenia wydane przez Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w [...] w latach 2010-2016). Treść uzasadnienia zaskarżonej decyzji wskazuje, że materiał dowodowy nie został należycie przez organ odwoławczy rozpatrzony, a w konsekwencji ocena organu II instancji, co do braku prawnej możliwości udostępnienia żądanej informacji publicznej musiała być uznana za ocenę dowolną, art. 80 k.p.a. Ustalenie powyższe znajduje oparcie w dwóch zawartych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wykluczających się wzajemnie stwierdzeniach organu, co do możliwości, czy braku prawnej możliwości udostępnienia wnioskodawcy żądanej informacji publicznej. Dyrektor Generalny Służby Więziennej stwierdził, podzielając w tym zakresie stanowisko organu I instancji, że w zarządzeniach, wytycznych, zaleceniach zawarte są informacje dotyczące działania jednostek penitencjarnych, które ze względu na swoją treść podlegają ochronie oraz stanowią tajemnicę służbową, co wyklucza, na podstawie art. 5 ust. 1 u.d.i.p. ich udostępnienie. Stwierdził, że ujawnienie takich informacji niewątpliwie mogłoby narazić na szkodę prawnie chroniony interes oraz bezpieczeństwo podległych jednostek. Powołał się w tym zakresie także na art. 61 ust. 3 Konstytucji RP. Jednocześnie jednak, w uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że wnioskodawca wzywany był do wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego w żądaniu udostępnienia informacji wskazanych we wniosku. Organ stwierdził również, że wnioskodawca odmówił wskazania, w jakim celu potrzebne są mu wnioskowane dokumenty i w jaki sposób zamierza je wykorzystać dla dobra ogółu. Choć akta sprawy nadesłane przez organ nie zawierają pisma organu w tym zakresie i odpowiedzi udzielonej przez wnioskodawcę, treść uzasadnienia zaskarżonej decyzji wydaje się wskazywać, że organ rozważał możliwość udostępnienia żądanej informacji publicznej (być może jej części). Wskazując w dalszej części uzasadnienia zaskarżonej decyzji, że wnioskodawca "nie wykorzystuje szansy na przekonanie organów poszczególnych instancji, że poniesienie znacznych nakładów pracy na sporządzenie oczekiwanej informacji będzie służyło ważnemu celowi publicznemu i skorzysta z tego więcej osób, niż tylko sam zainteresowany" Dyrektor Generalny Służby Więziennej poddał w wątpliwość, czy całość żądanych przez wnioskodawcę wytycznych, zaleceń, zarządzeń wydanych przez Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w [...] w latach 2010-2016 w istocie stanowi w ocenie organu II instancji tajemnicę służbową, na którą wcześniej się powołał, czy też wśród żądanej informacji znajdują się dokumenty, które mogłyby w ocenie Dyrektora Generalnego podlegać udostępnieniu. Twierdzenie przez organ II instancji, że żądane informacje objęte są tajemnicą służbową i nie mogą być z tego względu udostępnione, przy jednoczesnym wskazywaniu, że być może, gdyby wnioskodawca wykazał szczególną istotność dla interesu publicznego, to byłoby możliwe ich udostępnienie, wzajemnie się wykluczają i powodują, że decyzja Dyrektora Generalnego Służby Więziennej nie może się ostać w obrocie prawnym. Ponownie rozpatrując sprawę organ odwoławczy dokona ustaleń stanu faktycznego w zakresie żądanej informacji publicznej, a następnie przeprowadzi analizę całego materiału dowodowego, tak co do charakteru żądanej informacji publicznej, jak i możliwości jej udostępnienia. Jednoznaczne stanowisko organu w tym zakresie winno znaleźć wyraz w uzasadnieniu decyzji, odpowiadającemu wymogom art. 107 § 3 k.p.a. i nie pozostawiającemu wątpliwości, co do rzeczywistych powodów podjętego rozstrzygnięcia. Jeśli w ocenie organu odwoławczego wśród żądanych dokumentów znajdują się takie, co do których nie zachodzą podstawy wyłączenia z udostępnienia, powinno to znaleźć wyraz w sposobie rozstrzygnięcia. Jeśli zaś po dokonaniu analizy materiału dowodowego obejmującego wszystkie żądane dokumenty organ odwoławczy powoła się na jedną z podstaw wykluczających ich udostępnienie, uzasadnienie nie powinno pozostawiać wątpliwości, czy stanowisko organu obejmuje wszystkie żądane informacje. Sąd wskazuje przy tym, że kwestia szczególnej istotności dla interesu publicznego podlega ustaleniom tylko wówczas, gdy żądanie dotyczy udostępnienia informacji przetworzonej. Organ pierwszej instancji, jak wynika z treści decyzji nie twierdził, że żądane informacje stanowią informację przetworzoną, a stwierdził, że stanowią informację publiczną, która nie podlega udostępnieniu ze względu na wyłączenie określone w art. 5 ust. 1 u.d.i.p., tj. z uwagi na tajemnicę służbową oraz ochronę wynikającą z ustawy o ochronie informacji niejawnych. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) orzekł, jak w wyroku.