II SA/Wa 1346/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Marcinkowska (sprawozdawca), Sędziowie WSA Ewa Grochowska-Jung, Danuta Kania, , Protokolant sekretarz sądowy Agnieszka Wiechowicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 listopada 2016 r. sprawy ze skargi R. S. na decyzję Dyrektora Generalnego Służby Więziennej z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę. Dyrektor Generalny Służby Więziennej decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 2016 działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w zw. z art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2015 r. poz. 2058, z późn. zm.) po rozpoznaniu odwołania R. S., utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w [...] z dnia[...]kwietnia 2016 r., nr [...], o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Do wydania powyższych decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym: R. S. w piśmie z dnia 29 lutego 2016 r. zwrócił się do Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w [...] z wnioskiem o udostępnienie "wszystkich zanonimizowanych odpowiedzi na skargi osadzonych w ZK i AŚ uznanych za zasadne lub częściowo zasadne za okres 2010 - 2016". Pismem z dnia 16 marca 2016 r. Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej w [...] wezwał wnioskodawcę do wykazania szczególnego interesu publicznego, w terminie 7 dni, uzasadniającego uzyskanie informacji przetworzonej. Poinformował, że wezwanie jest spowodowane faktem, iż zakres wniosku jest bardzo szeroki, wymagający zgromadzenia, przeglądu tysięcy spraw, które we wskazanym okresie zostały załatwione przez Okręgowy Inspektorat Służby Więziennej w [...], następnie ich przekształcenia (zanonimizowania) i sporządzenia wielu kserokopii określonych dokumentów, co wymaga podjęcia takich działań organizacyjnych i zaangażowania środków osobowych, które zakłócą normalny tok działania organu i utrudnią wykonywanie przez niego zadań określonych w art. 2 ustawy z dnia 9 kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej (Dz. U. z 2016 r. poz. 713). W odpowiedzi na powyższe wezwanie R. S. w piśmie z dnia 29 marca 2016 r. poinformował, że nie zgadza się z zakwalifikowaniem żądanej informacji do kategorii informacji przetworzonej. Decyzją nr [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r. wydaną na podstawie art. 16 ust. 1 w związku z art. 3 pkt 1, art. 4 ust. 1 pkt 4 i art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej w [...] odmówił udostępnienia wymienionej we wniosku informacji publicznej. W uzasadnieniu organ stwierdził, iż wnioskowane informacje stanowią informacje przetworzone, a pomimo pisemnego wezwania, R. S. nie wykazał szczególnie istotnego interesu publicznego uzasadniającego udostępnienie żądanej informacji. W odwołaniu od powyższej decyzji R. S. wniósł o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Dyrektor Generalny Służby Więziennej, w wyniku rozpoznania odwołania decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 2016 działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w zw. z art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r. W uzasadnieniu skargi organ odwoławczy podkreślił, że przedmiotem wniosku są wszystkie odpowiedzi na skargi osadzonych w zakładach karnych i aresztach śledczych uznanych za zasadne lub częściowo zasadne za okres 2010 - 2016. Jak ustalono natomiast w toku postępowania odwoławczego, tego rodzaju dokumenty nie podlegają odrębnemu ewidencjonowaniu. Są bezpośrednio włączone do akt każdej ze spraw skargowych (skargi, prośby, wnioski) osób osadzonych i tymczasowo aresztowanych. Akta prowadzone są wyłącznie w formie papierowej. W okresie wskazanym przez wnioskodawcę tj. 2010-2016 (do dnia 29.02.2016 r.) do zakładów karnych i aresztów śledczych Okręgowego Inspektoratu Służby Więziennej w [...] wpłynęło 13 657 skarg, próśb i wniosków w sprawach osadzonych. Wobec powyższego wyselekcjonowanie informacji, objętych zakresem wniosku, wymagałoby od organu I instancji dokonania ręcznej kwerendy każdej ze wskazanych wyżej tysięcy spraw w celu ustalenia, ile było wszystkich odpowiedzi na skargi osadzonych uznanych za zasadne lub częściowo zasadne. Tak wyselekcjonowane dokumenty należałoby następnie poddać procesowi przygotowania do udostępnienia, tj. m.in. anonimizacji i skopiowaniu. Zgodzić się zatem należy z organem I instancji, że tak duży nakład pracy, musiałby zostać poniesiony, gdyby wnioskowane informacje miały być poszukiwane bezpośrednio w zasobach Okręgowego Inspektoratu Służby Więziennej w [...]. Wszystkie skargi (w tym odpowiedzi na skargi uznane za zasadne lub częściowo zasadne), prośby i wnioski w sprawach osadzonych, bez względu na przedmiot, sporządzone przez okręgowy inspektorat, zakłady karne i areszty śledcze są ewidencjonowane pod jednym symbolem. Jest to zgodne z załącznikiem nr [...] do zarządzenia nr [...] Dyrektora Generalnego Służby Więziennej z dnia 19 grudnia 2002 r. w sprawie instrukcji kancelaryjnej, rzeczowego wykazu akt oraz instrukcji o organizacji i zakresie działania archiwów zakładowych i składnic akt w jednostkach organizacyjnych Służby Więziennej. Bez względu, czy są to skargi zasadne czy bezzasadne, czy są to prośby lub wnioski osadzonych są traktowane jednakowo i należą do tej samej kategorii ewidencyjnej. Organ odwoławczy zaznaczył, że informacja publiczna przetworzona nie posiada definicji ustawowej. Powołując się na orzecznictwo NSA wskazał, że informacja publiczna przetworzona to taka informacja, na którą składa się pewna suma informacji tzw. informacji publicznej prostej, dostępnej bez wskazywania przesłanki interesu publicznego. Ze względu jednak na treść żądania, udostępnienie wnioskodawcy konkretnej informacji publicznej nawet o wspomnianym wyżej prostym charakterze, wiązać się może z potrzebą wykonania właściwych analiz, zestawień, wyciągów, usuwania danych chronionych prawem. Wobec czego tego typu zabiegi czynią zatem informacje proste, informacją przetworzoną, której udzielenie jest skorelowane z potrzebą istnienia przesłanki interesu publicznego. Ponadto jeżeli utworzenie zbioru informacji prostych wymaga takiego nakładu środków i zaangażowania pracowników, które negatywnie wpływa na tok realizacji ustawowych zadań nałożonych na zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej, a w szczególności, gdy wymaga to analizowania całego zasobu posiadanych dokumentów w celu wybrania tylko tych, których oczekuje wnioskodawca, to jest to informacja przetworzona. W ocenie organu odwoławczego informacja żądana przez skarżącego spełnia kryteria informacji przetworzonej, gdyż organ I instancji, na dzień złożenia wniosku, ani też na dzień wydania zaskarżonej decyzji, nie dysponował gotową informacją. Nie ulega natomiast wątpliwości, że wyselekcjonowanie ze wszystkich spraw ze zbioru skargi, prośby i wnioski osadzonych, tych które interesują wnioskodawcę musiałoby się wiązać ze znacznym nakładem pracy. Zatem organ I instancji ma rację, że przygotowanie odpowiedzi zgodnej z kryteriami określonymi przez wnioskodawcę prowadziłoby do przetworzenia informacji publicznej. Na ocenę charakteru żądanych w sprawie informacji publicznych rzutuje dodatkowo fakt, że przygotowanie odpowiedzi zgodnej z oczekiwaniami wnioskodawcy byłoby procesem czasochłonnym, angażującym większą liczbę pracowników, co faktycznie mogłoby doprowadzić do dezorganizacji pracy w okręgu bydgoskim i miałoby negatywny wpływ na tok realizacji ustawowych zadań nałożonych na Służbę Więzienną. Organ zaznaczył, że osoba odwołująca się w niniejszej sprawie jest osobą odbywającą karę pozbawienia wolności. Z dużym prawdopodobieństwem przyjąć zatem należy, że jego zainteresowanie odpowiedziami na skargi zasadne i częściowo zasadnie jest bezpośrednio związane z jego sytuacją osobistą i może być pomocne chociażby w formułowaniu środków zaskarżenia, tak aby odniosły one rezultat zgodny z oczekiwaniami odwołującego. Wzywany do wskazania szczególnego interesu publicznego, koncentruje się na zwalczaniu stanowisk organu i odmawia wskazania w jakim celu potrzebne są mu wnioskowane dokumenty, a także w jaki sposób zamierza je wykorzystać dla dobra ogółu. Nie wykorzystuje zatem szansy na przekonanie organów poszczególnych instancji, że poniesienie znacznych nakładów pracy na sporządzenie oczekiwanej informacji będzie służyło ważnemu celowi publicznemu i skorzysta z tego więcej osób, niż tylko sam zainteresowany. Biorąc powyższe pod uwagę, w tym przede wszystkim fakt, że w niniejszej sprawie przetworzenie informacji publicznej nie zostało uzasadnione szczególnym interesem publicznym, należało uznać, że zaskarżona decyzja Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w [...] jest prawidłowa. W skardze na powyższą decyzję skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie R. S. kwestionując stanowisko Dyrektora Generalnego Służby Więziennej podniósł, iż inne organy (np. Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej w L), udzieliły mu żądanej informacji. Dyrektor Generalny Służby Więziennej w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując w pełni dotychczas prezentowane stanowisko w sprawie. Odnosząc się do argumentów skargi podniósł, iż każda sprawa rozpatrywana przez poszczególne organy (kierowników jednostek organizacyjnych Służby Więziennej) powinna być rozpatrywana indywidualnie, w zależności od stanu faktycznego (ilości skarg, które wymagają przejrzenia, wytypowania zasadnych, wykonania kserokopii, zanonimizowania i ponownego wykonania kserokopii), podjęcia działań organizacyjnych i zaangażowania osób i dokonania oceny, czy działania te nie zakłócą normalnego toku działania organu i nie utrudnią wykonywania przez nich zadań określonych w art. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sąd administracyjny wykonuje wymiar sprawiedliwości, poddając kontroli decyzje wydawane przez organy administracji publicznej pod względem ich zgodności z prawem, badając czy właściwie zastosowano przepisy prawa materialnego i przestrzegano przepisów proceduralnych w postępowaniu administracyjnym. Sąd jest władny wzruszyć zaskarżoną decyzję jedynie w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa. Art. 145 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej jako P.p.s.a.) określa w jakich sytuacjach decyzje lub postanowienia podlegają uchyleniu. Oceniając zaskarżoną decyzję w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd stwierdził, iż skarga R. S. nie zasługuje na uwzględnienie. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w art. 61 ust. 1 stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (ust. 2). Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (ust. 3). Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r., poz. 2058 ze zm.), będąca rozwinięciem konstytucyjnego prawa do informacji publicznej, reguluje zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych, wskazuje, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu, i kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione. W sprawie niniejszej nie jest kwestionowane, że żądana przez skarżącego informacja w postaci zanonimizowanych kopii wszystkich odpowiedzi na skargi osadzonych w ZK i AŚ uznanych za zasadne lub częściowo zasadne za okres 2010 – 2016 ma charakter informacji publicznej określonej w art. 1 ust. 1 ustawy. Spór w niniejszej sprawie sprowadza się natomiast do kwestii charakteru informacji publicznej, której żądał R. S., tj. do oceny, czy jego wniosek dotyczył udostępnienia informacji publicznej prostej, czy przetworzonej. Zgodnie z przepisem art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienie do uzyskania informacji publicznej, w tym informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Ustawa o dostępie do informacji publicznej nie zawiera definicji, pojęcia "informacji przetworzonej". Z tego względu w literaturze i orzecznictwie sądów administracyjnych, dokonano wykładni tego pojęcia. W orzecznictwie sądów administracyjnych, jak i w doktrynie prezentowany jest pogląd, że informacją prostą jest informacja, której zasadnicza treść nie ulega zmianie przed jej udostępnieniem. Natomiast informacja przetworzona jest jakościowo nową informacją nieistniejącą dotychczas w przyjętej ostatecznie treści i postaci, chociaż jej źródłem są materiały znajdujące się w posiadaniu zobowiązanego. Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 października 2006 r., I OSK 1347/05 Lex 281369 informacja publiczna przetworzona to taka informacja, na którą składa się pewna suma tak zwanej informacji publicznej prostej, dostępnej bez wykazywania przesłanki interesu publicznego. Ze względu jednak na treść żądania, udostępnienie wnioskodawcy konkretnej informacji publicznej nawet o wspomnianym wyżej prostym charakterze, wiązać się może z potrzebą przeprowadzenia odpowiednich analiz, zestawień, wyciągów, usuwania danych chronionych prawem. Takie zabiegi czynią zatem takie informacje proste, informacją przetworzoną, której udzielenie skorelowane jest z potrzebą wykazania przesłanki interesu publicznego. Informacja przetworzona jest jakościowo nową informacją, nieistniejącą dotychczas w przyjętej ostatecznie treści i postaci, chociaż jej źródłem są materiały znajdujące się w posiadaniu zobowiązanego (M. Bernaczyk, M. Jabłoński, K. Wygoda, Biuletyn Informacji Publicznej. Informatyzacja administracji, Wrocław 2005, s. 87). Wytworzenie takiej informacji wymaga podjęcia przez podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji działania o charakterze intelektualnym w odniesieniu do zbioru informacji, który jest w jego posiadaniu (art. 4 ust. 3 ustawy) i nadania skutkom tego działania cech informacji (H. lzdebski – Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Komentarz. Warszawa 2001 r., s. 31, R. Stefanicki - Ustawa o dostępie do informacji publicznej - Wybrane zagadnienia w świetle orzecznictwa sądowego PiP 2004 r. nr 2 s. 97). Suma informacji prostych posiadanych przez adresata wniosku może zatem przekształcić się w informację przetworzoną, jeżeli uwzględnienie wniosku wymaga ich zgromadzenia poprzez przegląd materiałów źródłowych, w których są zawarte, a ilość informacji prostych konieczna dla sporządzenia wykazu wskazanego we wniosku jest znaczna i angażuje po stronie zobowiązanego podmiotu środki i zasoby konieczne dla jego prawidłowego funkcjonowania. Uwzględniając okoliczności rozpoznawanej sprawy, odwołać się można także do poglądu Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyrok z 9 sierpnia 2011 r., I OSK 977/11, publ. http://cbois.nsa.gov.pl), zgodnie z którym, jeżeli utworzenie zbioru informacji prostych wymaga takiego nakładu środków i zaangażowania pracowników, które negatywnie wpływa na tok realizacji ustawowych zadań nałożonych na zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej, a w szczególności, gdy wymaga to analizowania całego zasobu posiadanych dokumentów w celu wybrania tylko tych, których oczekuje wnioskodawca, to jest to informacja przetworzona. W rozpoznawanej sprawie skarżący domagał się udostępnienie "wszystkich zanonimizowanych odpowiedzi na skargi osadzonych w ZK i AŚ uznanych za zasadne lub częściowo zasadne za okres 2010 - 2016". Niewątpliwie żądane informacje w odniesieniu do pojedynczej odpowiedzi, stanowią informację prostą. Jak wyjaśnił jednak organ, tego rodzaju dokumenty nie podlegają odrębnemu ewidencjonowaniu. Są bezpośrednio włączone do akt każdej ze spraw skargowych (skargi, prośby, wnioski) osób osadzonych i tymczasowo aresztowanych. Akta prowadzone są wyłącznie w formie papierowej. W okresie wskazanym przez wnioskodawcę tj. 2010-2016 (do dnia 29.02.2016 r.) do zakładów karnych i aresztów śledczych Okręgowego Inspektoratu Służby Więziennej w [...] wpłynęło 13 657 skarg, próśb i wniosków w sprawach osadzonych. Wobec powyższego wyselekcjonowanie informacji, objętych zakresem wniosku, wymagałoby od organu dokonania ręcznej kwerendy każdej ze spraw w celu ustalenia, ile było wszystkich odpowiedzi na skargi osadzonych uznanych za zasadne lub częściowo zasadne. Tak wyselekcjonowane dokumenty należałoby następnie poddać procesowi przygotowania do udostępnienia, tj. m.in. anonimizacji i skopiowaniu. Zakres wskazanych czynności jakie należałoby wykonać w celu realizacji wniosku skarżącego, przy uwzględnieniu obowiązujących zgodnie z załącznikiem nr [...] do zarządzenia nr [...] Dyrektora Generalnego Służby Więziennej z dnia [...] grudnia 2002 r. w sprawie instrukcji kancelaryjnej, rzeczowego wykazu akt oraz instrukcji o organizacji i zakresie działania archiwów zakładowych i składnic akt w jednostkach organizacyjnych Służby Więziennej zasad ewidencjonowania (wszystkie skargi, prośby i wnioski w sprawach osadzonych są ewidencjonowane pod jednym symbolem), pozwala na przyjęcie, że zgromadzenie żądanych informacji wymagałoby takich działań organizacyjnych i zaangażowania środków osobowych, które nie pozostawałyby bez wpływu na normalny tok działania organu i realizację zadań przypisanych Służbie Więziennej. Zatem ma rację organ, że przygotowanie odpowiedzi zgodnej z kryteriami określonymi przez wnioskodawcę prowadziłoby do przetworzenia informacji publicznej. Zasadnie też organ przyjął, iż skarżący nie wykazał, że otrzymanie przez niego takiej właśnie informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Pojęcie "interesu publicznego" jest pojęciem niedookreślonym. Interes publiczny odnosi się w swej istocie do spraw związanych z funkcjonowaniem państwa oraz instytucji publicznych, jako pewnej całości. W zakresie prawa dostępu do informacji publicznych oznacza to, że interes publiczny występuje wówczas, gdy uzyskanie określonych informacji mogłoby mieć znaczenie z punktu widzenia państwa (por. wyrok NSA z 11 września 2012 r., I OSK 1015/12 i powołane tam orzecznictwo, publ. http://cbois.nsa.gov.pl). Skarżący na takie znaczenie wnioskowanych informacji nie wskazał. Ani wniosek skarżącego z dnia 29 lutego 2016 r., ani jego pismo z dnia 29 marca 2016 r. stanowiące odpowiedź na wezwanie organu do uzupełnienia wniosku, nie dawało żadnych podstaw do uznania, że po stronie skarżącego występuje przesłanka szczególnie istotnego interesu publicznego. W szczególności skarżący nie wyjaśnił w jaki sposób zamierza wykorzystać uzyskane informacje dla ochrony tego interesu lub poprawy funkcjonowania organów administracji publicznej, a w szczególności organów Służby Więziennej. Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że zaskarżona decyzja Dyrektora Generalnego Służby Więziennej oraz utrzymana nią w mocy decyzja Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w [...], odpowiadają prawu. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji wyroku.