II SA/Wa 1346/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Maciejuk (spr.), Sędzia WSA Andrzej Góraj, Sędzia WSA Joanna Kube, Protokolant specjalista Marcin Kwiatkowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 kwietnia 2019 r. sprawa ze skargi S. S. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] czerwca 2018 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] maja 2018 roku nr [...]. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm.), zwanej dalej k.p.a., utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] maja 2018 r. nr [...] o odmowie przyznania S.S. renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku. W uzasadnieniu organ przytoczył treść art. 83 ust. 1 ustawy z 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1383 ze zm.). Wskazał, że przyznanie świadczenia w drodze wyjątku wymaga spełnienia wszystkich warunków określonych w wyżej cytowanym art. 83 ustawy, a niespełnienie nawet jednego z nich wyklucza możliwość przyznania świadczenia w drodze wyjątku. Prezes ZUS stwierdził, że po ponownym rozpatrzeniu sprawy nadal nie stwierdzono istnienia przesłanki szczególnych okoliczności, na skutek których wnioskodawca nie nabył uprawnień do świadczenia w trybie zwykłym. Organ podał, że wnioskodawca nie wykazał, aby niespełnienie warunków do świadczenia w trybie zwykłym spowodowały okoliczności, na które nie miał wpływu. Wnioskodawca na przestrzeni 58 lat życia, tj. do dnia powstania całkowitej niezdolności do pracy udokumentował łącznie 25 lat, 10 miesięcy i 26 dni okresów składkowych i nieskładkowych. Organ podał, że nie kwestionuje, iż wnioskodawca posiada odpowiedni do wieku staż ubezpieczeniowy. Prezes ZUS wskazał, że w ocenianym do uprawnień 10-leciu przypadającym przed dniem powstania niezdolności do pracy, jak i w 10-Ieciu przypadającym przed dniem zgłoszenia wniosku o rentę z tytułu niezdolności do pracy w trybie zwykłym - zamiast 5 lat okresów składkowych i nieskładkowych wymaganych do przyznania świadczenia w trybie zwykłym - udokumentowano 1 rok, 2 miesiące i 11 dni okresów składkowych. Organ podał, że od [...].07.2001 r. do [...].05.2006 r. oraz od [...].07.2006 r. do [...].10.2013 r., tj. przez ponad 12 lat wnioskodawca nie podejmował zatrudnienia ani innej działalności objętej ubezpieczeniami emerytalnym i rentowymi, co spowodowało brak uprawnień do świadczenia w trybie zwykłym. W ocenie organu niespełnienie warunków do świadczenia na zasadach ogólnych nie było następstwem zdarzeń o charakterze szczególnym. W wyżej wymienionych okresach nie była wobec wnioskodawcy ustalona przez lekarza orzecznika ZUS całkowita niezdolność do pracy. Nie istniały przeciwwskazania, ze względu na stan zdrowia lub inne szczególne okoliczności, które uniemożliwiały kontynuowanie zatrudnienia, w celu zapewnienia w przyszłości uprawnień do świadczenia w trybie zwykłym. Organ wskazał, że Komisja lekarska ZUS orzeczeniem z [...].02.2018 r. ustaliła u wnioskodawcy całkowitą niezdolność do pracy dopiero od [...].09.2015 r. Odnosząc się do twierdzenia strony zawartego w "oświadczeniu o stanie rodzinnym, majątkowymi o sytuacji materialnej" z [...].04.2018 r., że brak okresów składkowych w przerwach w ubezpieczeniu spowodowany był problemami zdrowotnymi oraz podejmowaniem zatrudnienia bez ubezpieczenia, organ powołując się na art. 14 ust. 3 ustawy wskazał, że orzeczenie lekarza orzecznika ZUS albo komisji lekarskiej jest wiążące dla organu rentowego, jak również dla Prezesa ZUS. Skoro orzeczeniem komisji lekarskiej ZUS wnioskodawca został uznany za całkowicie niezdolnego do pracy od [...].09.2015 r., to Prezes ZUS nie mógł przyjąć innej daty powstania tej niezdolności do pracy. Natomiast wykonywanie zatrudnienia z pominięciem ubezpieczenia, jakkolwiek może być zrozumiałe ze względu na przymus ekonomiczny, jednak nie może być uznane za okoliczność szczególną, na której zaistnienie sam zainteresowany nie miał wpływu. Osoba, która decyduje się na taką formę wykonywania pracy winna liczyć się z negatywnymi konsekwencjami w sferze uprawnień do świadczenia z ubezpieczeń społecznych. Organ podał, że ocenie podlegała również sytuacja materialna, z tym że nie stanowi ona jedynego kryterium przesądzającego o przyznaniu świadczenia w drodze wyjątku. Trudne warunki materialne nie stanowią wystarczającego uzasadnienia do przyznania świadczenia w drodze wyjątku. Świadczenie z przepisu art. 83 ust. 1 ustawy nie jest świadczeniem socjalnym, przyznawanym wyłącznie według potrzeb, nawet gdy potrzeby te są uzasadnione. Decyzja Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...] stała się przedmiotem skargi S.S. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżący wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji, ewentualnie o zmianę decyzji i przyznanie świadczenia w drodze wyjątku zarzucił naruszenie: - przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, 8 i 9 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., art. 78 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. poprzez niezebranie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego i nieustalenie wszystkich okoliczności faktycznych, na których powinno być oparte rozstrzygnięcie; - naruszenie przepisów prawa materialnego w postaci art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z FUS poprzez jego niewłaściwą wykładnię. W uzasadnieniu skarżący wskazał m.in., że obecnie jest zarejestrowany w Urzędzie Pracy jako osoba bezrobotny, jednakże w związku z tym, że jest niezdolny do pracy będzie pozbawiony statusu bezrobotnego i utraci ubezpieczenie zdrowotne. Podał, że jego sytuacja zdrowotna i finansowa jest bardzo zła. Wskazał, że wskutek nagłej choroby nie jest w stanie podjąć żadnej pracy. Podniósł, że organ dokonał nienależytej oceny stażu pracy i w związku z tym dużej aktywności zawodowej przypadającej na lata najbardziej efektywne w życiu. Organ nie poczynił ustaleń, co w istocie stanowiło przeszkodę w podjęciu pracy zarobkowej w przerwie w zatrudnieniu. Kierując się dyspozycją art. 7, 8, 9 i 10 k.p.a., organ powinien zwrócić się do strony o wskazanie, w jakich zdarzeniach lub stanach (niezdolność do pracy, wiek, bezrobocie, konieczność sprawowania opieki nad członkami najbliższej rodziny, itp.) upatruje przeszkód w zatrudnieniu. Dokonanie ustaleń w powyższym zakresie prowadziłoby w ocenie skarżącego do innych wniosków, niż te, do których doszedł organ. Zarzucił, że nie dokonano również oceny czy nie był ubezpieczony z własnej winy, czy czynił starania by ubezpieczenie sobie zapewnić. Ustalenia Prezesa ZUS są zdaniem skarżącego powierzchowne, wyrywkowe, postępowanie było przeprowadzone bardzo pobieżne z rażącym naruszeniem prawa. Skarżący podkreślił, że udokumentował ponad 25 lat okresów składkowych i nieskładkowych, co powinno być wzięte pod uwagę przez organ wydający decyzję w kontekście utraty zdolności do pracy. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Podniósł m.in., że nie kwestionuje ani obecnej niezdolności do pracy skarżącego, ani jego trudnej sytuacji materialnej. Jednak sama w sobie niezdolność do pracy, nawet w powiązaniu z najbardziej w pojęciu zainteresowanego szczególną i wyjątkową jego obecną sytuacją życiową, nie jest wystarczającą podstawą do przyznania świadczenia. Organ wskazał, że jakkolwiek w polskim prawie administracyjnym obowiązuje zasada oficjalności, obligująca organ do zebrania materiału dowodowego, to nie może to jednak prowadzić do nakładania na organ nieograniczonego obowiązku poszukiwania dowodów na fakty podnoszone przez stronę. W postępowaniu o świadczenie w drodze wyjątku to osoba zainteresowana powinna wskazać wszelkie dowody i okoliczności wiążące się z dochodzonym świadczeniem (wyrok NSA z dnia 19 listopada 2010 r. I OSK 1282/10). Organ wskazał, że kompletność materiału dowodowego nie może być oceniana przez pryzmat tego, czy organ dotarł w końcu i z własnej inicjatywy, do dowodów korzystnych dla strony. Nie można też oczekiwać, by organ prowadził takie postępowanie tak długo, aż dowody takie znajdzie, ani tez, by oceniać prawidłowość oceny dowodów tylko pod kątem tego, czy doprowadziła ona do konkluzji zadowalających dla strony. Organ zaznaczył, że przy wydawaniu decyzji związany jest wydanymi w sprawie orzeczeniami lekarskimi. W toku postępowania skarżący nie nadesłał zresztą żadnej dokumentacji, uzasadniającej weryfikacje tego orzeczenia. Organ podniósł też, że staż ubezpieczeniowy skarżącego - 25 lat i 11 miesięcy - nie jest wystarczający do przyznania renty, w przypadku której ustawodawca wymaga, przy braku możności wylegitymowania się 5-letnim okresem ubezpieczenia w 10-leciu ocenianym do uprawnień, wykazania 30 lat okresów składkowych. Fakt, że byłby wystarczający do otrzymania emerytury nie ma w tej konkretnej sprawie znaczenia. Organ ma przy tym świadomość, jakie było w podobnych (przy znacznym okresie ubezpieczenia) sprawach stanowisko Sądu Najwyższego, jednak uchwała z dnia 23 marca 2006 r. wydana została w innym stanie prawnym, przed nowelizacją przepisów emerytalnych. Właśnie ze względu na jej podjęcie wprowadzona została następnie kolejna "wyjątkowa" zasada, umożliwiająca przyznawanie świadczenia osobom, które poza niezdolnością do pracy i długim okresem ubezpieczenia nie spełniają innych warunków, odnoszących się do okresu bezpośrednio przed powstaniem niezdolności do pracy (warunek stażu w 10-Ieciu i powstania niezdolności do pracy nie później niż 18 miesięcy od ustania ubezpieczenia). Ustawodawca uznał, wobec tendencji wydłużania się oczekiwanej długości życia w kraju i przedłużenia okresu aktywności zawodowej, iż oczekiwanie jedynie 25 lat składkowych i nieskładkowych od mężczyzny, który od początku okresu aktywności zawodowej do wieku emerytalnego ma 42 lata na podejmowanie zatrudnienia jest wymogiem zbyt niskim. W tej sytuacji organ podejmując decyzje także w sprawach dotyczących świadczeń w drodze wyjątku nie może uznawać automatycznie, iż sam w sobie staż ponad 25 lat ubezpieczenia jest wystarczającym argumentem za przyznaniem świadczenia, nawet w powiązaniu z niekwestionowana przez organ całkowitą niezdolnością do pracy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga podlegała uwzględnieniu. W ocenie Sądu, w sprawie niniejszej naruszone zostały przepisy prawa administracyjnego procesowego w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, ubezpieczonym i pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków przewidzianych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych może przyznać w drodze wyjątku świadczenie w wysokości nieprzekraczającej odpowiednich świadczeń przewidzianych w ustawie. W świetle powołanego przepisu, przyznanie świadczenia pozostawiono uznaniowej decyzji Prezesa ZUS. Powyższe nie oznacza jednak, że organ zwolniony jest ze stosowania zasad ogólnych ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.), zwanej dalej k.p.a. W postępowaniu w sprawach o świadczenia w drodze wyjątku stosuje się bowiem przepisy ustawy Kodeks postępowania administracyjnego. Prezes ZUS podejmujący decyzje administracyjne w tego rodzaju sprawach jest związany zatem rygorami procedury administracyjnej określającej obowiązki w zakresie prowadzenia postępowania administracyjnego i orzekania. Obowiązany jest przestrzegać zasady dochodzenia do prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego (art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a.) oraz uzasadnienia rozstrzygnięcia zgodnie z wymaganiami art. 107 § 3 k.p.a. W ocenie Sądu, w sprawie niniejszej doszło do naruszenia art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zarzuty skargi Sąd uznał za zasadne. W sprawie jest bezsporne, że skarżący na przestrzeni 58 lat życia, tj. do powstania całkowitej niezdolności do pracy wykazał 25 lat, 10 miesięcy i 26 dni okresów składkowych i nieskładkowych, a zatem posiada odpowiedni do wieku staż ubezpieczeniowy (v. wyrok NSA z dnia 5 stycznia 2017 r. sygn. akt I OSK 2536/16, orzeczenia.nsa.gov.pl). Pogląd taki trafnie wyraził zresztą sam organ w zaskarżonej decyzji. W sprawie niniejszej organ stwierdził, że nie została spełniona przesłanka szczególnych okoliczności, które uniemożliwiły nabycie przez skarżącego uprawnień w trybie zwykłym. Organ nie wziął jednak pod uwagę, że choć całkowita niezdolność do pracy powstała u skarżącego, zgodnie z orzeczeniem Komisji Lekarskiej ZUS z [...] lutego 2018 r., w dniu [...] września 2015 r., to w sprawie tej mogły istnieć po stronie skarżącego trudności zdrowotne o takim stopniu nasilenia, które w istocie stanowiły istotną przeszkodę do podjęcia zatrudnienia. Okoliczności tych organ nie rozważył. Zauważyć trzeba, że choć organ w zaskarżonej decyzji stwierdził, że przed datą stwierdzonej całkowitej niezdolności do pracy, nie istniały przeciwwskazania, ze względu na stan zdrowia, które uniemożliwiły kontynuowanie zatrudnienia, to z ustaleń orzeczniczych trzech członków Komisji Lekarskiej ZUS wynika, że w dniu hospitalizacji skarżącego, tj. [...] września 2015 r. (zatem w dniu, od którego ustalono całkowitą niezdolność do pracy) skarżący miał już bardzo zaawansowaną chorobę naczyń żylnych i tętniczych. Wskazują na to zapisy w części "Podsumowanie i uzasadnienie ustaleń orzeczniczych". W ocenie Sądu, choć Komisja Lekarska ZUS nie stwierdziła przed całkowitą niezdolnością do pracy częściowej niezdolności do pracy, organ winien rozważyć, że mogły jednak istnieć przeszkody zdrowotne, które uniemożliwiły skarżącemu kontynuowanie zatrudnienia. Choroba w dniu hospitalizacji ([...] września 2015 r.) była w zaawansowanym stadium, wymagała interwencji naczyniowej. Rozważenia przez organ wymagało w tej sytuacji, czy to jednak nie stan zdrowia był tą okolicznością szczególną, która stanowiła niezależną od skarżącego obiektywną przeszkodę, której S.S. nie mógł przezwyciężyć. Nasilenie niedokrwienia lewej stopy, z owrzodzeniem, co było powodem hospitalizacji [...] września 2015 r., wskazuje, że rozwój choroby mógł przebiegać od bardzo już długiego czasu. W sprawie nie wyjaśniono, jak długo rozwijała się choroba skarżącego, która doprowadziła do jego całkowitej niezdolności do pracy w dniu [...] września 2015 r. Organ winien zatem rozważyć trwające od prawdopodobnie długiego czasu trudności w samodzielnym poruszaniu się skarżącego, ze względu na zaawansowaną chorobę kończyny dolnej w dniu stwierdzonej całkowitej niezdolności, jako szczególną okoliczność na gruncie art. 83 ust. 1 ustawy. Warto przy tym wskazać, że skarżący - jak wynika z karty przebiegu zatrudnienia z dnia [...] stycznia 2018 r. - jest osobą, która starała się wypracować świadczenie w trybie zwykłym. Skarżący, który ma łącznie prawie 26 lat okresów składkowych i nieskładkowych, a zatem znaczący staż ubezpieczeniowy, nie uchylał się od świadczenia pracy. W zatrudnieniu pozostawał jeszcze na 4 miesiące przed datą wskazaną przez Komisję Lekarską ZUS, jako data powstania całkowitej niezdolności do pracy. Podejmował zatem starania, aby wypracować świadczenie w trybie zwykłym. Wszystkie te okoliczności winny być przez organ wzięte pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Rozważenia w szczególności wymaga, czy to nie sytuacja zdrowotna, związana z rozwijającą się prawdopodobnie przez długi czas chorobą, była tą przyczyną, która spowodowała, że istniały uzasadnione trudności w kontynuowaniu zatrudnienia. Okoliczność, że przez 4 miesiące przed ustaloną datą całkowitej niezdolności do pracy skarżący zarejestrowany był jako osoba bezrobotna nie stanowi przeszkody do przyjęcia, że to sytuacja zdrowotna skarżącego była szczególną okolicznością, która wykluczała lub znacznie utrudniała aktywność zawodową z powodu niemożności przezwyciężenia skutków tego stanu. Z okoliczności niniejszej sprawy wynika, że w sprawie skarżącego mogły istnieć obiektywne przeszkody, niezależne od woli wnioskodawcy, utrudniające lub wręcz udaremniające możliwość przepracowania wymaganego okresu. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), orzekł jak w wyroku.