II SA/Wa 1347/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Maciejuk (spr.), Sędziowie WSA Maria Werpachowska, Piotr Borowiecki, , Protokolant starszy sekr. sądowy Sylwia Rosińska-Czaykowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 kwietnia 2017 r. sprawy ze skargi R. S. na decyzję Dyrektora Generalnego Służby Więziennej z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej oddala skargę. Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej w [...] decyzją nr [...], z dnia [...] kwietnia 2016 r. po rozpatrzeniu wniosku R. S. z dnia [...] lutego 2016 r. o udostępnienie informacji publicznej w przedmiocie przesłania wszystkich zanonimizowanych odpowiedzi na skargi osadzonych w Zakładach Karnych i Aresztach Śledczych uznanych za zasadne lub częściowo zasadne za okres od 2010 roku do 2016 roku odmówił udostępnienia żądanej informacji publicznej. W uzasadnieniu organ powołał przepis art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Powołując poglądy prezentowane w orzecznictwie sądowoadministracyjnym stwierdził, że w sytuacji, gdy wniosek o udostępnienie informacji obejmuje wprawdzie informacje proste będące w posiadaniu organu, jednakże rozmiar i zakres żądanej informacji przesądza o tym, że w istocie rzeczy mamy do czynienia z informacją przetworzoną. Suma informacji prostych nie zawsze pozostaje informacją prostą. Organ podał, że w piśmie z dnia [...] marca 2016r. wskazał wnioskodawcy na konieczność przeprowadzenia przez funkcjonariusza rozpatrującego wniosek szeregu konkretnych czynności merytorycznych i fizycznych celem udzielenia informacji publicznej objętej przedmiotowym wnioskiem. Oceniając czynności niezbędne do przygotowania wnioskowanej informacji przetworzonej organ wskazał, że w okresie podanym przez wnioskodawcę do organu wpłynęło kilka tysięcy skarg, z czego jedynie część została uznana za zasadne lub częściowo zasadne. Wydanie wnioskodawcy pewnej grupy skarg wyodrębnionych według wskazanego kryterium przesądza o fakcie, że mamy do czynienia z informacją przetworzoną, której udostępnienie uzależnione jest od występowania szczególnego interesu publicznego. Udostępnienie żądnej informacji publicznej musi zostać uprzednio poprzedzone jej odpowiednim przygotowaniem, na które składają się w pierwszej kolejności czynności faktyczne polegające na odszukaniu akt poszczególnych skarg w zasobach archiwalnych i zweryfikowaniu całej dokumentacji w niej zalegającej pod względem kryteriów ujętych we wniosku. W dalszej kolejności należy dokumentację podlegającą udostępnieniu poddać przekształceniom polegających na pozbawieniu ich danych umożliwiających identyfikację poszczególnych podmiotów i to zarówno osób fizycznych, w tym nie tylko osób, którym przedmiotowe odpowiedzi zostały udzielone, jak i osób prawnych, a także usunięciu treści nie objętych przedmiotem wniosku. Z uwagi na liczbę rozpoznanych skarg przez organ w czasookresie objętym wnioskiem, czas konieczny do wykonania kserokopii dokumentów podlegających udostępnieniu jak również koszt ich przygotowania obciążałyby organ. Udzielenie żądanej informacji publicznej jest zajęciem czasochłonnym i wymaga zaangażowania w ich pozyskanie określonych środków osobowych i finansowych organu. Organ nie ma możliwości oddelegowania funkcjonariuszy wyłącznie do wykonywania czynności niezbędnych do przetworzenia informacji publicznej. Podjęcie działań organizacyjnych i zaangażowanie środków osobowych w powyższym zakresie spowodowałby zakłócenie normalnego toku funkcjonowania jednostki i utrudniając w sposób istotny wykonywanie powierzonych zadań. Organ wezwał wnioskodawcę pismem z dnia [...] marca 2016 r. do wykazania, że uzyskanie przedmiotowej informacji publicznej jest uzasadnione szczególnie istotnym interesem publicznym. Wnioskodawca w piśmie z dnia [...] marca 2016 r. wskazał, że nie zgadza się z zakwalifikowaniem żądanej informacji do kategorii informacji przetworzonej, nie udzielił zadość wezwaniu co do wykazania istotnego interesu publicznego. Organ podał, że interes publiczny odnosi się w swej istocie do spraw związanych z funkcjonowaniem państwa oraz jego ciał publicznych jako pewnej całości, szczególnie zaś łączy się z funkcjonowaniem podstawowej struktury państwa. Udzielanie informacji publicznej przetworzonej wnioskodawcy, który nie udzielił zapewnienia, iż zostanie ona wykorzystana w celu usprawnienia funkcjonowania danego organu państwa przemawia za przyjęciem, iż po jego stronie nie występuje szczególnie istotny interes publiczny uzasadniający udzielenie żądanej przetworzonej informacji publicznej. Dyrektor Generalny Służby Więziennej, po rozpatrzeniu odwołania R. S., decyzją z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy podzielił stanowisko zaprezentowane w decyzji organu I instancji i stwierdził, że żądana informacja stanowi informacje przetworzoną, a w sprawie nie wykazano szczególnie istotnego interesu publicznego. Wskazał, że w toku postępowania odwoławczego ustalono, że żądane dokumenty nie podlegają odrębnemu ewidencjonowaniu. Są bezpośrednio włączone do akt każdej ze spraw skargowych (skargi, prośby, wnioski) osób osadzonych i tymczasowo aresztowanych. Akta prowadzone są wyłącznie w formie papierowej. W okresie wskazanym przez wnioskodawcę tj. 2010-2016 (do dnia [...].03.2016 r.) do zakładów karnych i aresztów śledczych Okręgowego Inspektoratu Służby Więziennej w [...] wpłynęło 18325 skarg, próśb i wniosków w sprawach osadzonych. Wobec powyższego wyselekcjonowanie informacji, objętych zakresem wniosku, wymagałoby od organu I instancji dokonania ręcznej kwerendy każdej ze wskazanych wyżej tysięcy spraw w celu ustalenia, ile było wszystkich odpowiedzi na skargi osadzonych uznanych za zasadne lub częściowo zasadne. Tak wyselekcjonowane dokumenty należałoby następnie poddać procesowi przygotowania do udostępnienia, tj. m.in. anonimizacji i skopiowaniu. Organ odwoławczy zgodził się z organem I instancji, że tak duży nakład pracy, musiałby zostać poniesiony, gdyby wnioskowane informacje miały być poszukiwane bezpośrednio w zasobach Okręgowego Inspektoratu Służby Więziennej w [...]. Wszystkie skargi (w tym odpowiedzi na skargi uznane za zasadne lub częściowo zasadne), prośby i wnioski w sprawach osadzonych, bez względu na przedmiot, sporządzone przez okręgowy inspektorat, zakłady karne i areszty śledcze są ewidencjonowane pod jednym symbolem. Zidentyfikowanie spośród wszystkich dokumentów, tych których przedmiot odpowiada zakresowi wniosku, wymagałoby zapoznania się z treścią każdej z tych opinii. W ocenie organu powyższe stanowi o tym, że żądana informacja należy do kategorii przetworzonej informacji publicznej w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Organ I instancji, na dzień złożenia wniosku, ani też na dzień wydania zaskarżonej decyzji, nie dysponował gotową informacją, odpowiadającą kryteriom wskazanym przez wnioskodawcę. Organ wskazał, iż z dużym prawdopodobieństwem przyjąć należy, że zainteresowanie wnioskodawcy odpowiedziami na skargi zasadne i częściowo zasadne jest bezpośrednio związane z jego sytuacją osobistą i może być pomocne chociażby w formułowaniu środków zaskarżenia, tak aby odniosły one rezultat zgodny z oczekiwaniami odwołującego. Wzywany do wskazania szczególnego interesu publicznego, koncentruje się na zwalczaniu stanowisk organu i odmawia wskazania w jakim celu potrzebne są mu wnioskowane dokumenty, a także w jaki sposób zamierza je wykorzystać dla dobra ogółu. Przetworzenie informacji publicznej nie zostało uzasadnione szczególnym interesem publicznym. Decyzja Dyrektora Generalnego Służby Więziennej z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] stała się przedmiotem skargi R. S. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżący zakwestionował zaskarżoną decyzją. Wniósł o przyznanie prawa pomocy, w tym ustanowienie pełnomocnika z urzędu. Dyrektor Generalny Służby Więziennej, reprezentowany przez radcę prawnego, w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że podnoszona w skardze okoliczność, iż inne organy udzieliły skarżącemu żądanej informacji, nie mają znaczenia w tej sprawie, albowiem każda sprawa powinna być rozpatrywana indywidualnie w konkretnym stanie faktycznym. Starszy referendarz sądowy Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie postanowieniem z dnia 11 sierpnia 2016 r. zwolnił skarżącego od kosztów sądowych oraz ustanowił radcę prawnego. Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie w dniu 12 kwietnia 2017 r. pełnomocnik skarżącego wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. Podniósł, że w ocenie skarżącego żądane informacje stanowią informację prostą a nie przetworzoną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga nie jest zasadna. Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2015 r. poz. 2058 ze zm.), zwana dalej u.d.i.p., służy realizacji konstytucyjnego prawa dostępu do wiedzy na temat działalności organów władzy publicznej, osób pełniących funkcje publiczne, organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej). Używając w art. 2 ust. 1 u.d.i.p. pojęcia "każdemu", ustawodawca precyzuje zastrzeżone w Konstytucji obywatelskie uprawnienie, wskazując, że każdy może z niego skorzystać na określonych w tej ustawie zasadach. Ustawa reguluje zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych, wskazuje, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu oraz kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione. Ustawa znajduje zastosowanie jedynie w sytuacjach, gdy spełniony jest jej zakres podmiotowy i przedmiotowy. W sprawie niniejszej jest bezsporne, że zarówno zakres podmiotowy, jak i przedmiotowy ustawy zostały spełnione. Zgodnie z art. 4 ust. 1 u.d.i.p. obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności wymienione w pkt 1-5, będące w posiadaniu takich informacji (art. 4 ust. 3). Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej w [...] jest podmiotem obowiązanym do udostępniania informacji publicznej, będącej w jego posiadaniu (art. 4 ust. 3 u.d.i.p.). Z kolei przedmiot ustawy o dostępie do informacji publicznej wyznacza pojęcie informacji publicznej, o którym mowa w jej art. 1 ust. 1. Informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 u.d.i.p. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się szerokie rozumienie pojęcia informacji publicznej. Definiuje się ją jako każdą wiadomość wytworzoną przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa w zakresie swoich kompetencji. Podkreśla się, że taki charakter ma również wiadomość niewytworzona przez podmioty publiczne, lecz odnosząca się do tych podmiotów (v. uchwała NSA z dnia 9 grudnia 2013 r., sygn. akt I OPS 8/13, orzeczenia.nsa.gov.pl). W świetle powyższego, żądane przez skarżącego informacje stanowią informację publiczną. Wniosek z dnia [...] lutego 2016 r. dotyczył bowiem informacji o działalności organu (odpowiedzi na skargi osadzonych). W ocenie Sądu, Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej w [...] prawidłowo stwierdził, że żądana przez skarżącego informacja jest informacją publiczną przetworzoną w rozumieniu art. 3 ust. 1 u.d.i.p., a wobec tego, że w sprawie nie została spełniona przesłanka szczególnej istotności dla interesu publicznego, warunkująca udostępnienie takiej informacji, zasadnie organ I instancji odmówił jej udostępnienia. Organ I instancji jednoznacznie stwierdził, że na dzień złożenia wniosku, jak również na dzień wydania decyzji, nie dysponował żądaną informacją, tj. zanonimizowanymi odpowiedziami na skargi osadzonych w ZK i AŚ uznanych za zasadne lub częściowo zasadne za okres 2010-2016. Dla uczynienia zadość żądaniu wnioskodawcy organ musiałby dokonać szeregu czynności, aby spośród akt 18.325 prowadzonych w formie papierowej spraw (dotyczących skarg, próśb, wniosków w sprawach osadzonych) wyselekcjonować żądane informacje. Skoro organ – wobec żądania wnioskodawcy – musiałby wyselekcjonować informacje nie tylko poprzez ręczną kwerendę, ale także analizę każdej sprawy pod kątem zasadności, czy częściowej zasadności skarg osadzonych, to bezspornie w ocenie Sądu, żądana informacja prawidłowo zakwalifikowana została jako informacja przetworzona. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że informacja publiczna przetworzona jest informacją jakościowo nową, nieistniejącą dotychczas w przyjętej ostatecznie treści i postaci, chociaż jej źródłem są materiały znajdujące się w posiadaniu podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej. Wytworzenie takiej informacji wymaga podjęcia przez podmiot zobowiązany określonego działania intelektualnego w odniesieniu do odpowiedniego zbioru znajdujących się w jego posiadaniu informacji i nadania skutkom tego działania cech informacji publicznej. Przetworzeniem informacji jest zebranie lub zsumowanie, często na podstawie różnych kryteriów, pojedynczych wiadomości znajdujących się w posiadaniu podmiotu zobowiązanego. Te pojedyncze wiadomości mogą być ze sobą w różny sposób powiązane i mogą występować w różnej formie. Przetworzenie jest równoznaczne z koniecznością odpowiedniego zestawienia informacji, samodzielnego ich zredagowania związanego z koniecznością przeprowadzenia przez zobowiązany podmiot czynności analitycznych, których końcowym efektem jest dokument pozwalający na dokonanie przez jednostkę samodzielnej interpretacji i oceny (por. wyroki NSA: z dnia 7 grudnia 2011 r. sygn. akt I OSK 1737/11, publ.: LEX nr 1149235, z dnia 8 czerwca 2011 r. sygn. akt I OSK 426/11, publ.: LEX nr 1135982). O informacji przetworzonej można mówić również wtedy, gdy wniosek o udostępnienie informacji obejmuje wprawdzie informacje proste będące w posiadaniu podmiotu zobowiązanego, ale rozmiar i zakres żądanej informacji przesądza o tym, że w istocie mamy do czynienia z żądaniem informacji przetworzonej. Dotyczy to zwłaszcza sytuacji, gdy utworzenie zbioru informacji prostych wymaga takiego nakładu środków i zaangażowania pracowników, które negatywnie wpływa na tok realizacji ustawowych zadań nałożonych na podmiot zobowiązany, a w szczególności wymaga analizowania całego zbioru posiadanych dokumentów w celu wybrania tylko tych, których oczekuje wnioskodawca. Zbiór takich informacji nie stanowi informacji przetworzonej tylko wtedy, gdy jego wytworzenie nie wymusza analizowania posiadanego zasobu dokumentów i wyboru tylko niektórych dokumentów z tego zasobu według określonych kryteriów (por. wyroki NSA: z dnia 9 sierpnia 2011 r. sygn. akt I OSK 977/11, publ.: LEX nr 1068557 z dnia 6 października 2011 r. sygn. akt I OSK 1199/11, publ.: LEX nr 1149133). W sprawie niniejszej organ jednoznacznie stwierdził, że żądane przez wnioskodawcę dokumenty nie podlegają odrębnemu ewidencjonowaniu. Są bezpośrednio włączone do akt każdej ze spraw skargowych (skargi, prośby, wnioski) osób osadzonych i tymczasowo aresztowanych. Akta prowadzone są zaś wyłącznie w formie papierowej. Biorąc pod uwagę, że w okresie wskazanym przez wnioskodawcę do zakładów karnych i aresztów śledczych Okręgowego Inspektoratu Służby Więziennej w [...] wpłynęło 18 325 skarg, próśb i wniosków w sprawach osadzonych, brak jest podstaw, aby podważyć stwierdzenie Komendanta Głównego SG, iż wyselekcjonowanie informacji objętych zakresem wniosku wymagałoby od organu I instancji znacznego nakładu pracy, byłoby procesem czasochłonnym, angażującym większą liczbę pracowników, co mogłoby doprowadzić do dezorganizacji pracy w okręgu [...] i jak podał organ miałoby negatywny wpływ na tok realizacji ustawowych zadań nałożonych na Służbę Więzienną. W świetle powyższego, trafnie organy zakwalifikowały żądaną informację publiczną jako informację przetworzoną. Organ dokonał również prawidłowej oceny tego, czy udostępnienie wnioskodawcy żądanej informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. W literaturze wskazuje się, że charakter lub pozycja podmiotu żądającego udzielenia informacji publicznej, a zwłaszcza realne możliwości wykorzystania uzyskanych przez niego danych, mają wpływ na ocenę istnienia interesu publicznego uzasadniającego udzielenie mu stosownych informacji przetworzonych. Jako przykład podmiotu mającego takie możliwości wskazano m.in. posła lub radnego, gdyż w codziennym działaniu ma on rzeczywistą możliwość wykorzystywania uzyskanych informacji publicznych w celu usprawnienia funkcjonowania odpowiednich organów. Zauważono ponadto, że dla dokonania prawidłowej oceny, czy udzielenie informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego, znaczenie ma nie tylko intencja wnioskodawcy i wskazany przez niego cel, ale także istota i charakter żądanej informacji, gdyż w przepisie art. 3 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy chodzi m.in. o to, czy uzyskanie danej informacji przetworzonej może mieć realne znaczenie dla funkcjonowania określonych struktur publicznych w konkretnej dziedzinie życia społecznego i wpływać na usprawnienie wykonywania zadań publicznych dla dobra wspólnego danej społeczności (zob. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, "Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz.", Warszawa 2016, s. 80-81). W niniejszej sprawie organ trafnie stwierdził, że wnioskodawca nie wykazał szczególnej istotności dla interesu publicznego. Nadto, organ jednoznacznie stwierdził, że wnioskodawca jest zainteresowany odpowiedziami na skargi z uwagi na swoją sytuację osobistą, co bezspornie nie stanowi podstawy do udostępnienia informacji przetworzonej. Wnioskodawca w toku postępowania przed organami nie próbował przy tym nawet wykazać szczególnej istotności żądanej informacji dla dobra ogółu, poprzestając na kwestionowaniu charakteru żądanej informacji. Z tych względów, zasadnie organy przyjęły, że brak jest podstaw do udostępnienia żądanej we wniosku informacji. Zaskarżona decyzja i decyzja organu I instancji odpowiadają prawu, zaś uzasadnienia obu decyzji w sposób nie pozostawiający wątpliwości wyjaśniają podstawę rozstrzygnięcia. Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.) orzekł, jak w wyroku.