II SA/Wa 1347/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Łukasz Krzycki (spr.), po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 9 września 2025 r. sprawy ze sprzeciwu D. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...] lipca 2025 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oddala sprzeciw Zaskarżonym aktem - przywołując art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r. poz. 572), zwanej dalej "K.p.a." - uchylono orzeczenie Wójta Gminy R. z [...] kwietnia 2025 r. w przedmiocie odmowy udostępnienia p. D. G., zwanemu dalej "Wnioskodawcą", informacji publicznej. Sprawę przekazano do ponownego rozpatrzenia. Orzeczenie wydano wobec wniesienia odwołania przez Wnioskodawcę. W uzasadnieniu przywołano następujące uwarunkowania formalne i faktyczne sprawy, przemawiające za wydaniem decyzji kasatoryjnej: - decyzją organu I. instancji odmówiono Wnioskodawcy udostępnienia informacji publicznej w zakresie: 1) czy rysunek zagospodarowania terenu dla projektu budowlanego pn. "[...]", zwanego dalej "Projektem Budowlanym", sporządzony na mapie do celów projektowych o wskazanym numerze, wykonanej przez przedsiębiorstwo usług geodezyjnych o wskazanej we wniosku nazwie (dalej "Zakład") jest częścią składową projektu budowlanego, dla którego uzyskano prawomocne pozwolenie na budowę ? 2) czy decyzję o pozwoleniu na budowę dla Projektu Budowlanego, wydano na podstawie innego rysunku zagospodarowania terenu aniżeli ten, który zamieszczono pod postępowaniem przetargowym (wskazano identyfikator oferty) na stronie platformy zakupowej "ezamówienia" ? 3) czy Projekt Budowlany, dla którego uzyskano pozwolenie na budowę zawierał mapę do celów projektowych (wskazano oznaczenie indywidualne) wykonaną przez Zakład ? 4) czy decyzję o pozwoleniu na budowę wydano na podstawie innej mapy do celów projektowych niż o wskazanym oznaczeniu, wykonanej przez Zakład ? - w uzasadnieniu tej decyzji wskazano: - prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach, określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz innych tajemnic ustawowo chronionych a także ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy; - informacja - której udostępnienia żądał Wnioskodawca - jest objęta prawami autorskimi - jako utwór architektoniczny, architektoniczno-urbanistyczny i urbanistyczny; - Wnioskodawca kolejny raz zwraca się do organu I. instancji o udzielenie danej informacji - bez sprecyzowania celu, jakim się kieruje, - organ I. instancji przytoczył również definicję tajemnicy przedsiębiorcy; następnie wskazano, że wszelka dokumentacja techniczna, dotycząca inwestycji nie powinna być ujawniona osobom postronnym - z uwagi na prawo do prywatności inwestora oraz bezpieczeństwo użytkujących obiekt osób, - wobec wniesienia odwołania sprawę rozpatrzono ponownie w II. instancji, - odnotowano po pierwsze, że kwestionowaną decyzję wydano w następstwie orzeczenia organu II. instancji z [...] kwietnia 2025 r.; uchylono nim decyzję organu z [...] stycznia 2024 r. - o odmowy udostępnienia informacji publicznej; decyzję organu II. instancji z [...] kwietnia 2025 r. wydano natomiast w następstwie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 18 listopada 2024 r. (sygn. akt II SA/Wa 626/24), - zgodnie natomiast z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.) ocena prawna i wskazania, co do dalszego postępowania - wyrażone w orzeczeniu sądu - wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie; ocena prawna, to wyjaśnienie treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie; ocena prawna o charakterze wiążącym musi dotyczyć właściwego zastosowania konkretnego przepisu czy też prawidłowej jego wykładni w odniesieniu do ściśle określonego rozstrzygnięcia - podjętego w konkretnej sprawie; musi pozostawać w logicznym związku z treścią orzeczenia sądu administracyjnego, w którym została sformułowana; wskazania, co do dalszego postępowania, stanowią z reguły konsekwencję oceny prawnej; dotyczą sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy - w celu uniknięcie błędów już popełnionych - oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie - dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych; ustawowo określone związanie – zarówno, co do oceny prawnej, jak i wskazań do dalszego postępowania - jest wiążące; powoduje zatem konsekwencje w zakresie zawężenia granic sprawy do tych, w jakich rozpoznawał ją uprzednio sąd I. instancji, - wyrokiem o sygn. akt II SA/Wa 626/24 uchylono decyzję organu II. instancji i przekazano mu sprawę do ponownego rozpatrzenia; w uzasadnieniu Sąd wskazał, że – zgodnie ze stanowiskiem organu - projekt budowalny wykazuje cechu "utworu architektonicznego", w rozumieniu przepisów o prawie autorskim i korzysta z ochrony tam przewidzianej; ponadto w myśl tych przepisów przedmiotem prawa autorskiego są w szczególności utwory - architektoniczne, architektoniczno-urbanistyczne i urbanistyczne; twórcom przysługują autorskie prawa osobiste oraz autorskie prawa majątkowe - mające charakter cywilnych praw podmiotowych, których ochrona należy do kompetencji uprawnionego podmiotu, a nie do organu administracji publicznej; wskazano, że organ I. instancji słusznie odmówił decyzją dostępu do wnioskowanej informacji z uwagi na fakt, że żądana informacja objęta jest prawami autorskimi; zalecono jednak analizę art. 5 ust 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2022 r., poz. 902 ze zm.), zwanej dalej "ustawą o informacji", w tym zakresie; zalecono ponadto, aby - z uwagi na błąd sentencji decyzji - ponownie rozpatrzyć wniosek o udostępnienie informacji publicznej z uwzględnieniem wszystkich pytań Wnioskodawcy, - prawo do informacji publicznej ustanowiono w art. 61 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483); jej przedmiot określono w ust. 1 tego artykułu – gdzie wskazano, czego dotyczy informacja publiczna; przepis ten stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz pełniących funkcje publiczne osób; prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności innych osób oraz jednostek organizacyjnych - w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa – a także dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych pochodzących z powszechnych wyborów organów władzy publicznej - z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu; konkretyzacji tego prawa dokonano w ustawie o informacji; aktem tym określono zakres podmiotowy i przedmiotowy jego stosowania oraz procedurę i tryb udzielenia informacji; szerzej omówiono zakres regulacji, - z przedstawionych przy odwołaniu akt administracyjnych wynika, że [...] stycznia 2024 r. Wnioskodawca wystąpił do organu I. instancji o udostępnienie informacji publicznej formułując cztery pytania - ponownie przytoczono ich treść, - mając na uwadze wytyczne, sformułowane w wyroku o sygn. akt II SA/Wa 626/24, w sentencja decyzji z [...] kwietnia 2025 r. wskazano, że organ orzekał w przedmiocie wniosku - dokładnie w zakresie 4 pytań wedle pisma z [...] stycznia 2024 r.; sentencja nie budzi więc zastrzeżeń; w uzasadnieniu decyzji organ nie odniósł się jednakże do każdego z postawionych przez Wnioskodawcę pytań; nie zastosował się tym samym do wytycznych sformułowanych w decyzji organu II. instancji z [...] kwietnia 2025 r.; wskazano tam, że należy odnieść się do każdego z postawionych przez Wnioskodawcę pytań w uzasadnieniu decyzji, - z uwagi na treść art. 138 § 2 zd. 2 K.p.a. organ ten był też związany oceną prawną organu odwoławczego, co do niezgodności z prawem decyzji wcześniej wydanej; podmiot zobowiązany do udzielenia informacji jest zobligowany do takiego załatwienia sprawy, aby ewentualna ponowna decyzja odmowna nie spotkała się nie tylko z uchyleniem, lecz także z działaniami podjętymi w trybie nadzorczym lub też prawnokarnym (tak.: I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, WP, 2016, uwagi do art. 16), - przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ ten powinien powtórzyć czynności postępowania - z uwzględnieniem zawartych w uzasadnieniu niniejszej decyzji wskazówek - dokładnie przeanalizować treść art. 5 ust 1 ustawy o informacji w kontekście prawa autorskiego, następnie zaś odnieść się do każdego z postawionych pytań; w myśl art. 107 § 3 K.p.a., szczególnie istotnym elementem decyzji jest jej uzasadnienie faktyczne i prawne; w uzasadnieniu faktycznym należy w szczególności zawrzeć wskazanie faktów, które uznano za udowodnione, dowodów, na których się oparto, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówiono wiarygodności i mocy dowodowej; w uzasadnieniu prawnym zaś - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów; uzasadnienie musi stanowić logiczną, zwartą całość, aby możliwe było prześledzenie toku rozumowania organu i poznanie racji, które stały za rozstrzygnięciem; tworzy to po stronie organu obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, aby nie budziło wątpliwości, że decyzję wydano po gruntownej analizie zebranego materiału dowodowego, wyjaśniono zaś wszystkie występujące na etapie postępowania administracyjnego wątpliwości, - mając to na względzie zasadnym jest uchylenie decyzji z [...] kwietnia 2025 r., o odmowie udostępnienia informacji publicznej i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia; w jej uzasadnieniu zabrakło przede wszystkim rzetelnego i merytorycznie odniesienia się do postawionych przez Wnioskodawcę pytań. W sprzeciwie do rozstrzygnięcia sformułowano zarzuty naruszenia: - art. 153 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - poprzez zignorowanie wiążących wskazań, zawartych w wyroku o sygn. akt II SA/Wa 626/24; w jego uzasadnieniu jednoznacznie stwierdzono, że objęte wnioskiem informacje stanowią publiczne, decyzja dotknięta była zaś wadami proceduralnymi; nie wykonano wyroku Sądu, brak bowiem odniesienia się przez organ do każdej z czterech zawartych we wniosku kwestii - mimo że był to podstawowy powód uchylenia poprzedniej decyzji wyrokiem o sygn. akt II SA/Wa 626/24, - art. 7, 8 § 1, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 K.p.a. – organy obu instancji nie odniosły się bowiem indywidualnie do każdego z pytań z wniosku, nie przeprowadziły należytej analizy materiału dowodowego i nie uzasadniły decyzji - zgodnie z wymaganiami formalnymi, - nadużycia koncepcji praw autorskich - mimo jednoznacznego wskazania Sądu, że - nawet jeśli dokumentacja ma cechy utworu - nie stoi to na przeszkodzie w jej udostępnieniu jako informacji publicznej; Sąd nie podzielił stanowiska organów, że prawa autorskie wykluczają jawność, - błędne uznanie, że w sprawie ma zastosowanie pojęcia tajemnicy przedsiębiorstwa; bezpodstawnie uznano, że objęta wnioskiem dokumentacja jest chroniona tajemnicą przedsiębiorstwa, pomimo że wcześniej ją upubliczniono - w toku postępowania o udzielenie zamówienia publicznego – i jest nadal dostępna na platformie przetargowej, • art. 5 ust. 1 i 2 ustawy o informacji oraz przepisów o prawie autorskim; mapa do celów projektowych nie stanowi bowiem utworu w rozumieniu prawa autorskiego; dokumentację wytworzono zaś w związku z realizacją zadania publicznego; pominięto też fakt przeniesienia autorskich praw majątkowych - zgodnie z przepisami prawa autorskiego; gmina - jako zamawiający - posiada wszelkie uprawnienia do udostępniania dokumentacji, - bezpodstawne powołano się na opinię adwokata o wskazanych personaliach - osoba ta nie była stroną postępowania, nie przedstawiła formalnej opinii i nie działała z upoważnienia żadnego uczestniczącego w sprawie podmiotu, - art. 13 ust. 1 ustawy o informacji - organ przekroczył bowiem ustawowy termin na udzielenie odpowiedzi na wniosek, - art. 61 Konstytucji RP - ograniczono bowiem prawo dostępu do informacji publicznej bez podstawy prawnej - z powołaniem się na przesłanki, wykraczające poza ustawowy katalog. W szerszym uzasadnieniu powyższe zarzuty rozwinięto. W odpowiedzi na sprzeciw organ administracji wniósł o jego oddalenie i podtrzymał stanowisko, zajęte w zaskarżonej decyzji. Sąd zważył, co następuje. Sąd oddalił sprzeciw, gdyż zaskarżone orzeczenie nie narusza prawa. Co kluczowe w sprawie, prawodawca - zakreślając kwestie, będące przedmiotem badania przez sąd administracyjny, w razie wniesienia sprzeciwu - dwukrotnie wskazuje, że zakres kontroli dotyczy jedynie wystąpienie przesłanki, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. – tak art. 64e oraz 151a § ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W świetle skazanych ram badania zasadności sprzeciwu należy stwierdzić, że konstatacja organu, co do wystąpienia przesłanek dla wydania decyzji o charakterze kasatoryjnym, była trafna. Wobec uprzedniego szerokiego zreferowania stanowiska organu, co do uwarunkowań faktycznych i prawnych sprawy (w szczególności w kwestii powinności stosownego uzasadniania decyzji administracyjnych) ponowne jego przywoływanie byłoby bezzasadne. Sąd przyjmuje je za własne. Wobec wywodów skargi należy jedynie dodać co następuje. Zasadnie skonstatował organ odwoławczy, że - wobec przekazania organowi I. instancji sprawy do ponownego rozpoznania decyzją z [...] kwietnia 2025 r. - zadaniem tegoż było odniesienie się kolejno do zagadnień, przedstawionych przez Wnioskodawcę w czterech pytaniach - w kontekście przepisów, gdzie zakreślono powinność udostępnienie informacji publicznej, w tym przewidzianych ustawowo ograniczeń (tak art. 5 ust. 1 i 2 ustawy o informacji), wynikających m.in. z przepisów prawa autorskiego. Jak trafnie odnotowano w uzasadnieniu zaskarżonej do Sądu decyzji, organ I. instancji poprzestał tymczasem na stwierdzeniu, że dostęp do informacji może podlegać stosownym ograniczeniom, wynikającym m.in. z przepisów prawa autorskiego. Wywody swoje odniósł przy tym do sporządzanych na etapie procesów budowlanych dokumentacji. Pominął natomiast całkowicie kluczową w sprawie kwestie, że żądanie Wnioskodawcy nie dotyczyło udostępnienia tejże, lecz wyłącznie okoliczności związanych z jej tworzeniem - jak to, czy określony projekt zagospodarowania terenu był częścią Projektu Budowlanego, czy pozwolenie wydano na podstawie danego rysunku bądź też innego i czy do Projektu Budowlanego załączono konkretną mapę do celów projektowych - sporządzoną przez wskazanego wykonawcę bądź pozwolenie wydano w oparciu o inną mapę. Do zagadnienia, czy informacje tego rodzaju podlegają udostępnieniu - wobec przewidzianych ustawą o informacji ograniczeń - organ I. instancji w ogóle się nie odniósł w uzasadnieniu decyzji. Wobec takich uwarunkowań – nierozpatrzenia w ogóle sprawy, co do meritum w I. instancji przed wydaniem decyzji, którą odmówiono udostępniania informacji publicznej - przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, było trafne. Nie uczynienie tego skutkowałoby akceptacją naruszenia generalnej reguły dwuinstancyjności postępowania (tak art. 15 K.p.a.), przy czym wyjątki od niej muszą wynikać z konkretnych postanowień przepisów rangi ustawowej. Sprawy nie można było uznać mianowicie w ogóle za wyjaśnianą w kontekście reguł, wynikających z art. 7, 77 §. 1 i art. 80 K.p.a., co musiałoby znaleźć z kolei odzwierciedlenie w uzasadnieniu rozstrzygnięcia (tak art. 107 § 3 w zw. z art. 8 § 1 i art. 11 K.p.a.). Rozpatrzenie sprawy w II. instancji uchybiałoby więc także regule wyrażonej w art. 136 K.p.a., gdzie przewidziano wyłącznie możliwość uzupełnienia materiału dowodowego na etapie postępowania przed organem odwoławczym, nie zaś rozpatrywania sprawy w całości - co do meritum - gdy stosownych ustaleń w zakresie stanu faktycznego i prawnego, organ w I. instancji w istocie nie poczynił. Z kolei - w kontekście instytucji sprzeciwu - skutecznym może być wyłącznie zarzut naruszenia art. 138 § 2 K.p.a. – co do ram, gdzie zakreślono możliwość przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, jak i ogólnego wymagania procesowego stosownego uzasadnienia danego rozstrzygnięcia. Jak wskazano jednak wcześniej, organ odwoławczy - uzasadniając stosownie swoją ocenę – nie wykroczył poza granice zakreślone przepisem procesowym art. 138 §. 2 K.p.a. Chybione są w danym zakresie zarzuty skargi. Nie są zasadne także sformułowane w skardze zarzuty naruszenia szeregu przepisów prawa materialnego, zakreślających ramy udostępniania informacji publicznej. Organ odwoławczy - poza przywołaniem ogólnych ocen, sformułowanych w uzasadnieniu wyroku o sygn. akt II SA/Wa 626/24, żadnych szczegółowych wytycznych w danym zakresie nie formułował. Nie sposób zarzucić, aby w granicach danej sprawy kierowanie się ocenami sformułowanymi w uzasadnieniu przywołanego wyroku stanowiło o naruszeniu reguł art. 153 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Była to raczej wyrazem uwzględnienia danej zasady, z poniższym zastrzeżeniem. W kontekście uprzedniej uwagi Sądu, gdzie zasygnalizowano brak spójności pomiędzy treścią uzasadnienia decyzji wydanej w I. instancji oraz zakresem żądania (czego nie dostrzegł wcześniej organ odwoławczy), trafne było także wskazanie organu odwoławczego, gdzie zobowiązano właściwy do udostępnienia informacji podmiot, aby odniósł się do poszczególnych żądań Wnioskodawcy. Uchybieniem natomiast organu odwoławczego – nie mogącym mieć jednak istotnego znaczenia dla wyniku sprawy - było zawarcie także w uzasadnieniu skarżonego aktu stwierdzenia, jakoby Sąd uprzednio ocenił, że organ I. instancji słusznie odmówił udostępnienia informacji, skoro była ona objęta prawem autorskim. Stwierdzenia takiego w uzasadnieniu wyroku o sygn. akt II SA/Wa 626/24 nie sformułowano. Wskazano natomiast, że wniosku - w zakresie w jakim go skierowano – nie rozpatrzono. Organ odwoławczy zaś okoliczność tą także zasadnie podkreślił. W tym świetle wyrażenie mylnej oceny, co do treści uzasadnienia Sądu we wskazanym zakresie, nie mogło mieć istotnego znaczenia w sprawie. Bezzasadne są także pozostałe szczegółowe zarzuty skargi, z następujących przyczyn: - organ odwoławczy nie uchylił powinności właściwego wyjaśnienia sprawy i uzasadnienia orzeczenia w zakresie, w jakim miało to znaczenie dla ustalenia, czy zachodzą przesłanki wydanie decyzji kasatoryjnej; w takiej sytuacji nie była jego rolą ocena, czy zachodziły materialnoprawne przesłanki udostępnienia żądanych informacji; nie był więc zobowiązany odnosić się w danym kontekście do problematyki poszczególnych, czterech pytań Wnioskodawcy, - nie uchybiono przepisom prawa materialnego w kontekście zakresu ochrony praw autorskich (w tym, co do oceny charakteru sporządzanych dokumentacji czy skutków przeniesienia praw autorskich) bądź tajemnicy przedsiębiorstwa - także wobec ustanowienia prawa do informacji na szczeblu Konstytucji RP; kwestie te pozostawały bowiem - na danym etapie sprawy - poza jej granicami, - w zaskarżonym rozstrzygnięciu nie powołano się na opinię osoby trzeciej (adwokata); orzeczenie wydane w I. instancji wyeliminowano zaś nim z obrotu, - poza granicami tej sprawy jest kwestia terminowości załatwienia wniosku o udostępnienie informacji publicznej; nieprawidłowości w danym względzie można zwalczać wyłącznie przez wniesienie – w stosownym czasie (przed załatwieniem sprawy) - skargi na bezczynność bądź przewlekłe prowadzenie postępowania. Wobec wskazanych uwarunkowań, zarówno argumentacja skargi, jak i analiza akt sprawy, nie ujawniły wad tego rodzaju, które mogłyby prowadzić do uchylenia kwestionowanej decyzji. Z przytoczonych wyżej przyczyn, na podstawie art. 151a § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji.