II SA/Wa 135/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Szmydt (spr.), Sędzia WSA Łukasz Krzycki, Asesor WSA Dorota Kozub-Marciniak, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 12 kwietnia 2024 r. sprawy ze skargi A. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] grudnia 2023 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Burmistrza [...] z dnia [...] września 2023 r. nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz strony skarżącej A. M. kwotę 200 (dwieście) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. Przedmiotem skargi A. M. (dalej: Skarżący) jest decyzja nr [...] Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. (dalej: Organ II instancji) z [...]grudnia 2023 r. utrzymująca w mocy decyzję nr [...]Burmistrza N. (dalej: Organ I instancji) z [...] września 2023 r. o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Skarżący pismem z [...] września 2023 r. wniósł o udostępnienie informacji publicznej poprzez przesłanie: 1) informacji o wielkości (w kWh) zainstalowanej na dachu urzędu miejskiego w N.u instalacji fotowoltaicznej, 2) informacji o terminie tej instalacji, 3) informacji o sposobie wyłonienia wykonawcy tej inwestycji, 4) informacji o kwocie, jaką sumarycznie Gmina N. zapłaciła za nią jej wykonawcy, 5) listy jej podwykonawców, 6) informacji, czy jej podwykonawcy zostali rozliczeni (czy zostały zapłacone przez głównego wykonawcę na rzecz podwykonawców wszystkie należności), 7) umowy z jej wykonawcą wraz ze wszystkimi aneksami i zmianami. Organ I instancji wezwał Skarżącego pismem z [...] września 2023 r. do wykazania szczególnej istotności dla interesu publicznego w udostępnieniu żądanej informacji publicznej jako informacji przetworzonej. Skarżący w odpowiedzi na wezwanie pismem z [...] września 2023 r. wskazał, że informacja objęta wnioskiem nie posiada przymiotu przetworzonej. Niemniej stwierdził, że żądana informacja, którą Skarżący zamierzał rozpowszechnić w mediach społecznościowych i gazecie, powinna zostać udostępniona ze względu na prawo do wiedzy o sposobie wydatkowania środków publicznych. Decyzją nr [...]z [...] września 2023 r. Organ I instancji odmówił udostępnienia informacji publicznej. W uzasadnieniu stanął na stanowisku, że informacja objęta wnioskiem stanowi informację przetworzoną, a zatem Skarżący powinien był zgodnie z wezwaniem skonkretyzować szczególną istotność jej udostępnienia dla interesu publicznego. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, wskazał, że suma informacji prostych może stanowić informację przetworzoną oraz że w zamiarze ustawodawcy nie leżało umożliwienie zaspokajania indywidualnych i prywatnych potrzeb w postaci pozyskiwania informacji przeznaczonej dla celów inne niż publiczne. Skarżący pismem z [...] października 2023 r. odwołał się od ww. decyzji. W uzasadnieniu wskazał, że nie należy utożsamiać przekształcenia informacji z jej przetworzeniem. Jego zdaniem, nawet jeżeli organ uznałby żądaną informację za przetworzoną, powinien uzasadnić swój pogląd. Decyzją nr [...]z [...]grudnia 2023 r. Organ II instancji utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu stwierdził, że Organ I instancji nie posiadał żądanej informacji w formie, która mogłaby zostać udostępniona bez większego nakładu pracy ze strony urzędu. Udostępnienie informacji objętej wnioskiem wiązałoby się z podejmowaniem przez pracowników Organu I instancji nadzwyczajnych (innych niż normalnie wykonywane na rzecz interesantów), w związku z czym Organ I instancji prawidłowo uznał żądaną informację za przetworzoną. Skarżący pismem z [...] stycznia 2024 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej: Sąd) skargę na ww. decyzję, wnosząc o jej uchylenie oraz zarzucając jej naruszenie: 1) art. 19 ust. 2 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych (Dz.U. z 1977 r., nr 38, poz. 167) oraz art. 10 ust. 1 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności (Dz.U. z 1993, nr 61, poz. 284 ze zm.) poprzez ich niezastosowanie polegające na nieudostępnieniu informacji na wniosek i tym samym naruszenie prawa człowieka do otrzymywania informacji, 2) art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2022 r., poz. 902; dalej: u.d.i.p.) poprzez błędne przyjęcie w ślad za Organem I instancji, że wnioskowana informacja ma charakter informacji publicznej przetworzonej. Skarżący podtrzymał stanowisko, które zajął w odwołaniu od decyzji Organu I instancji. W odpowiedzi na skargę Organ II instancji wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej sprawowaną pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Na podstawie art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm., dalej: p.p.s.a.) sąd przy rozstrzyganiu sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ obie zaskarżone decyzje wydano z naruszeniem prawa. W sprawie nie budzi wątpliwości ani Sądu, ani Stron to, że Organ I instancji jest podmiotem obowiązanym do udostępniania informacji publicznej. Dla porządku należy stwierdzić, że zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności organy władzy publicznej. Organ wykonawczy samorządu gminnego (miasta) jako organ administracji publicznej sensu stricto bezsprzecznie podlega dyspozycji normy wynikającej z ww. przepisu. Nie jest sporne również zakwalifikowanie informacji objętej wnioskiem Skarżącego jako informacji publicznej. Jak wynika z art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. z 1997 r., nr 78, poz. 483 ze zm.), prawo do uzyskiwania informacji publicznej obejmuje dostęp do informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne, jak również o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (ust. 1). Natomiast wedle art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu u.d.i.p. i podlega udostępnieniu na zasadach i w określonych w u.d.i.p. Informacja o sposobie dysponowania mieniem komunalnym przez organ samorządu terytorialnego stanowi zatem bez cienia wątpliwości informację publiczną w rozumieniu konstytucyjnym, a tym bardziej w rozumieniu u.d.i.p. Istota sporu w sprawie sprowadza się do oceny, czy żądana przez Skarżącego informacja publiczna powinna zostać uznana za informację przetworzoną. Kluczowy przepis, art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., w myśl którego prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienie do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jaki jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego, nie definiuje pojęcia informacji przetworzonej. Mimo to sądy administracyjne w swoim orzecznictwie wypracowały wykładnię tego pojęcia nieostrego. Informacja przetworzona to informacja, która w chwili złożenia wniosku nie istnieje w kształcie objętym wnioskiem, a niezbędnym, podstawowym warunkiem jej wytworzenia jest przeprowadzenie przez podmiot zobowiązany pewnych czynności analitycznych, organizacyjnych i intelektualnych na podstawie posiadanych informacji prostych (por. wyrok NSA z dnia 30 września 2015 r. sygn. akt I OSK 1746/14; CBOSA). W ten sposób staje się niejako nową informacją, nieistniejącą dotychczas w przyjętej ostatecznie postaci, chociaż jej źródłem są materiały znajdujące się w posiadaniu podmiotu obowiązanego (por. wyrok NSA z dnia 5 stycznia 2016 r., sygn. akt I OSK 33/15; CBOSA). Uzyskanie żądanych przez wnioskodawcę informacji wiąże się zatem z potrzebą odpowiedniego przetworzenia istniejących informacji, co jednak nie zawsze oznacza wytworzenie rodzajowo nowej informacji. Przetworzenie może bowiem polegać np. na wydobyciu poszczególnych informacji cząstkowych z posiadanych przez organ zbiorów dokumentów (które mogą być prowadzone w sposób uniemożliwiający proste udostępnienie gromadzonych w nich danych) i odpowiednim ich przygotowaniu (np. analizie, zsumowaniu, zredagowaniu) według kryteriów określonych przez wnioskodawcę, a zatem w pewnych okolicznościach również suma informacji prostych w zależności od wiążącej się z ich pozyskaniem wysokości nakładów, jakie musi ponieść organ, czasochłonności, liczby zaangażowanych pracowników, szerokiego zakresu wniosku powodującego konieczność przekształcenia wielu dokumentów, co może zakłócić normalny tok działania podmiotu zobowiązanego i utrudnić wykonywanie przypisanych mu zadań, może być uznane za przetworzenie informacji prostych w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. (por. wyroki NSA: z dnia 3 listopada 2022 r. sygn. akt III OSK 5896/21; z dnia 25 stycznia 2019 r. sygn. akt III OSK 1233/21; z dnia 19 grudnia 2017 r. sygn. akt I OSK 1362/17, z dnia 5 marca 2015 r. sygn. akt I OSK 863/14; z dnia 4 sierpnia 2015 r. sygn. akt I OSK 1645/14; CBOSA). Zdaniem Sądu żądana przez Skarżącego informacja publiczna nie wyczerpuje znamion informacji przetworzonej. Skarżący zażądał w pkt. 1-6 wniosku udzielenia prostych informacji wprost wynikających z dokumentacji posiadanej przez Organ I instancji (Organ nie podniósł, że nią nie dysponuje), tzn. o rocznej produkcji energii przez instalację fotowoltaiczną, o tym, kiedy ją zamontowano, o sposobie udzielenia zamówienia publicznego, o łącznych poniesionych na nią wydatkach, o podwykonawcach i o tym, czy już się z nimi rozliczono. Udzielenie zwięzłej odpowiedzi na powyższe pytania nie powinno sprawić Organowi I instancji znacznego problemu. Jak trafnie zauważył Skarżący, nie należy mylić na gruncie u.d.i.p. przekształcenia informacji z jej przetworzeniem (por. pkt 2 komentarza do art. 3 u.d.i.p. w: A. Piskorz-Ryń (red.), M. Sakowska-Baryła (red.), "Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz.", Warszawa 2023 r.). Zdaniem Sądu samo odnalezienie żądanych dokumentów w prowadzonych przez Organ I instancji zbiorach, ich skopiowanie oraz anonimizacja, a następnie udostępnienie nie należą do czynności wymagających nadmiernego wysiłku intelektualnego czy analitycznego pracowników urzędu Organu I instancji - dlatego także pkt 7 wniosku nie dotyczył informacji przetworzonej. Zeskanowanie i anonimizacja żądanej umowy stanowi jedynie przekształcenie, a nie przetworzenie informacji. W świetle art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na decyzję, uchyla ją w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a) lub jeżeli stwierdzi naruszenie przepisów postępowania niebędące naruszeniem dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Organ II instancji nieprawidłowo zastosował art. 3 ust. 1 pkt 3 u.d.i.p., przyjmując, że Organ I instancji zasadnie uznał żądaną przez Skarżącego informację za przetworzoną oraz że prawidłowo wezwał Skarżącego do wykazania szczególnej istotności jej udostępnienia dla interesu publicznego. Błędna wykładnia prawa materialnego skutkująca utrzymaniem w mocy wadliwej decyzji miała zatem wpływ na wynik sprawy. Ponadto, Organ I instancji nie uzasadnił wydanej decyzji w sposób prawidłowy. Zgodnie z art. 16 u.d.i.p. odmowa udostępnienia informacji publicznej przez organ władzy publicznej następuje w drodze decyzji (ust. 1), do której stosuje się przepisy ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r., poz. 572, dalej: k.p.a.). Stąd też w sprawie miał zastosowanie art. 107 § 3 k.p.a., na podstawie którego uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. W ocenie Sądu uzasadnienie zaskarżonej decyzji zostało sporządzone przez Organ I instancji z naruszeniem art. 107 § 3 k.p.a. Sąd podziela pogląd, że zgodnie z zasadami prawidłowo prowadzonego postępowania administracyjnego, decyzja powinna wskazywać ustalony przez organ administracyjny stan faktyczny, określać przesłanki zastosowania tej a nie innej kwalifikacji prawnej i ustalać jakie okoliczności stanu faktycznego odpowiadają konkretnym fragmentom normy prawnej zastosowanej w sprawie. To z uzasadnienia decyzji strona winna uzyskać wszechstronną informację o motywach, którymi kierował się organ administracji podejmując rozstrzygnięcie (por. wyrok NSA z 15 września 2021 r., II GSK 431/21, CBOSA). Jak słusznie wskazał w jednym z orzeczeń NSA (por. wyrok z 13 stycznia 2021 r. III OSK 2858/20, CBOSA), treść uzasadnienia decyzji powinna obrazować szczegółowy tok rozumowania organu, które doprowadziło do wydania konkretnego rozstrzygnięcia, oraz wskazywać i wyjaśniać przesłanki faktyczne, jakimi kierował się organ podejmując konkretne rozstrzygnięcie. Uzasadnienie decyzji powinno być skonstruowane w sposób umożliwiający realizację zasady przekonywania, o której mowa w art. 11 k.p.a. Uzasadnienie decyzji powinno stanowić "uzewnętrznienie motywów, pokazanie rozumowania organu, a nie tylko wykaz zebranych faktów i norm. Uzasadnienie ma stanowić właśnie odpowiedź na pytanie: "dlaczego?", a nie tylko stwierdzenie "że". Ma nie tylko przekonać adresata decyzji o słuszności rozstrzygnięcia, ale właśnie umożliwić pogłębioną kontrolę i ocenę rozumowania" (wyrok NSA z 25 października 2016 r., II OSK 110/15, CBOSA). Prawidłowe uzasadnienie rozstrzygnięcia powinno bowiem umożliwiać stronie zapoznanie się z motywami, którymi kierował się organ, a także kontrolę prawidłowości rozstrzygnięcia przez sąd. Niewykonanie tego obowiązku stanowi naruszenie prawa procesowego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to z kolei skutkuje uchyleniem zaskarżonej decyzji. Organ I instancji w ogóle nie uzasadnił, dlaczego uznał żądaną przez Skarżącego informację za przetworzoną (podobnie nie uczynił tego w wezwaniu z 9 września 2023 r.). Biorąc pod uwagę zasadnicze znaczenie zastosowania art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. w sprawie, Sąd uznał, że ww. brak uzasadnienia zaskarżonej decyzji mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Obowiązek prawidłowego i wyczerpującego uzasadniania decyzji jest związany niewątpliwie z koniecznością stosowania przez organ zasady przekonywania (art. 11 k.p.a.) oraz wyrażonej w art. 8 § 1 k.p.a. zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów praworządnego państwa (tak słusznie Sąd w prawomocnym wyroku z 20 listopada 2023 r., sygn. akt II SA/Wa 795/23, CBOSA). Zgodnie z art. 153 ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie było przedmiotem zaskarżenia. Ponownie rozpoznając wniosek Skarżącego, Organ I instancji uwzględni ocenę prawną Sądu, a w szczególności poprawnie oceni, czy żądana przez Skarżącego informacja ma charakter przetworzony. Na marginesie rozważań, Sąd w żadnym wypadku nie zgadza się z Organem II instancji, że do zakresu "zwyczajnych czynności wykonywanych na rzecz interesantów" nie należy udostępnianie informacji publicznej. Obowiązek ten, jak jednoznacznie wskazano wyżej, wynika z prawa i nie należy postrzegać go jako zadania publicznego "gorszego sortu", z którego organ powinien wywiązywać się dopiero po dokonaniu przez sąd administracyjny prawomocnej kontroli. Wnioskujący o udostępnienie informacji publicznej nie powinien być dyskryminowany przez organy władzy publicznej za to, że dochodzi swojego konstytucyjnego uprawnienia, w porównaniu do innych "interesantów". Sprawa została rozpoznana z wniosku Skarżącego w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a., wedle którego sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Zgodnie z art. 200 p.p.s.a. w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji skarżącemu przysługuje od organu, który wydał zaskarżony akt, zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Pojęcie takich kosztów zdefiniowano w art. 205 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym do niezbędnych kosztów postępowania prowadzonego przez stronę osobiście zalicza się poniesione przez stronę koszty sądowe, koszty przejazdów do sądu strony oraz równowartość zarobku lub dochodu utraconego wskutek stawiennictwa w sądzie. Na poczet kosztów Sąd zaliczył wpis od skargi w wysokości 200 zł. Na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, c p.p.s.a. Sąd orzekł jak w pkt. 1 sentencji, natomiast na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a. jak w pkt. 2 sentencji.