II SA/Wa 1355/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Grochowska – Jung (sprawozdawca), Sędziowie WSA Andrzej Góraj, Stanisław Marek Pietras, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 26 stycznia 2017 r. sprawy ze skargi J. R. na postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania - oddala skargę - J. R. pismem z dnia [...] kwietnia 2016 r. zwrócił się do Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej między innym o spowodowanie wszczęcia postępowania dyscyplinarnego przeciwko [...] Komendantowi Wojewódzkiemu Państwowej Straży Pożarnej w K. oraz przeciwko Komendantowi Miejskiemu Państwowej Straży Pożarnej w G. Komendant Główny Państwowej Straży Pożarnej pismem z dnia [...] maja 2016 r., znak: [...] poinformował wnioskodawcę, że w przedmiocie wszczęcia postępowania dyscyplinarnego wobec [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w K. wniosek J. R. nie może zostać rozpatrzony pozytywnie z uwagi na treść art. 121 i 123 ustawy z dnia ustawy o Państwowej Straży Pożarnej (t. j. Dz. U. z 2016 r., poz. 603). Z kolei odnoście drugiego z ww. żądań, organ wyjaśnił, że właściwym do wszczęcia i przeprowadzenia postępowania dyscyplinarnego przeciwko Komendantowi Miejskiemu Państwowej Straży Pożarnej w G. jest [...] Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej w K., który pismem z dnia [...] marca 2016 r. udzielił wnioskodawcy w tym zakresie odpowiedzi. Pismem z dnia [...] czerwca 2016 r. J. R. wniósł odwołanie od ww. pisma, interpretując jego treść i formę jako cyt.: "nienazwaną decyzję" . Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji postanowieniem z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] wydanym na podstawie art. 134 kpa stwierdził niedopuszczalność odwołania. W uzasadnieniu postanowienia organ stwierdził, że stosownie do zapisu art. 127 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2016 r., poz. 23), od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie do drugiej instancji. Z kolei zgodnie z art. 128 kpa odwołanie nie wymaga szczegółowego uzasadnienia. Wystarczy, jeżeli z odwołania wynika, że strona nie jest zadowolona z wydanej decyzji. Z powyższego wynika, że przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego przewidują, iż jedyną przesłanką uprawniającą do wniesienia odwołania jest niezadowolenie strony z rozstrzygnięcia zawartego w decyzji organu I instancji. Organ wyjaśnił, iż w pierwszej kolejności należy rozstrzygnąć kwestię kwalifikacji przedmiotu zaskarżenia a tym samym jego dopuszczalność. J. R. uznał pismo Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] maja 2016 r. za decyzję administracyjną. W doktrynie i orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że z konstytucyjnej zasady działania organów władzy publicznej "na podstawie i w granicach prawa" (art. 7 Konstytucji RP) i z zasady ogólnej ustanowionej w art. 6 Kpa wynika, iż nie można domniemywać stosowania władczej i jednostronnej formy działania, jaką jest decyzja administracyjna, tylko z okoliczności sprawy lub z samego przepisu art. 104 kpa, lecz podstawę do jej wydania trzeba wyprowadzić z powszechnie obowiązujących przepisów prawa materialnego. W przypadku wątpliwości co do formy załatwienia sprawy administracyjnej, przyjęcie, że powinna być ona załatwiona w drodze decyzji administracyjnej, jest uzależnione od spełnienia warunku koniecznego, polegającego na ustaleniu, iż istnieje sprawa administracyjna i organ administracji publicznej jest właściwy do jej załatwienia (vide: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H. BECK, Warszawa 2014, s. 417 i nast.). Organ wskazał, iż treść pisma Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] maja 2016 r. nie daje podstawy do uznania go za decyzję administracyjną a zatem odwołanie wniesione przez skarżącego jest niedopuszczalne, bowiem nie przysługuje ono od aktu, który nie jest decyzją administracyjną. W skardze na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie J. R. zarzucił organowi: 1) rażące naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało decydujący wpływ na wynik sprawy tj.: a) ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej polegające na błędnym uznaniu, iż brak jest podstaw prawnych do powoływania i odwoływania Komendantów Wojewódzkich Państwowej Straży Pożarnej oraz Komendantów Powiatowych Państwowej Straży Pożarnej oraz Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej przełożonego strażaków, jest zgodne z prawem, b) art. 38 ust. 2 pkt 3 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej polegające na błędnym uznaniu, iż zaniechanie przeniesienia na niże stanowisko służbowe wskazanych Komendantów przez Komendanta PSP jest zgodne z prawem, c) art. 43 ust. 3 pkt 5 ustawy o PSP polegające na błędnym uznaniu, że zaniechanie zwolnienia za służby wskazanych Komendantów przez Komendanta Głównego PSP jest zgodne z prawem. 2) rażące naruszenie przepisów postępowania tj. art. 6-11 kpa art. 104 § 1 i 2 kpa, art. 107 § 3 kpa, wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonego postanowienia oraz nienazwanej decyzji nr [...] organu pierwszej instancji Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej. W odpowiedzi na skargę organu wniósł o jej oddalenie podtrzymał swoje argumenty faktyczne i prawne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Oznacza to, iż sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu z punktu widzenia jego zgodności z obowiązującymi przepisami prawa. Rozpatrywana pod tym kątem skarga J. R. nie zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności należy wskazać, że od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie (art. 127 § 1 kpa), do którego rozpatrzenia właściwy jest organ wyższego stopnia (art. 127 § 2 kpa). Oznacza to, że rozpatrzenie sprawy w trybie odwoławczym może nastąpić dopiero po wydaniu decyzji przez organ pierwszej instancji i wniesieniu odwołania od tej decyzji przez uprawniony do tego podmiot. Stosownie zaś do art. 127 § 3 kpa od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy do wniosku tego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji. Zgodnie z art. 134 kpa, organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Ukształtowane na tle przepisu art. 134 kpa orzecznictwo sądowe wyróżnia dwojakie przyczyny niedopuszczalności odwołania - przedmiotowe i podmiotowe. Przyczyny przedmiotowe obejmują przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki braku możliwości zaskarżenia decyzji w toku instancji. Zatem odwołanie nie służy od decyzji, która nie weszła do obrotu prawnego lub gdy czynność organu administracji państwowej nie jest decyzją administracyjną, a stanowi np. czynność materialno-techniczną, niedopuszczalne jest odwołanie od decyzji wydanej w postępowaniu jednoinstancyjnym w trybach szczególnych przewidzianych przepisami prawa. Niedopuszczalność odwołania z przyczyn podmiotowych obejmuje sytuacje wniesienia odwołania przez osobę niemającą legitymacji do wniesienia tego środka zaskarżenia zgodnie z art. 28 kpa (por. m.in. wyrok NSA z 16 listopada 2000 r., sygn. akt V SA 235/00, LEX nr 81351). Do przyczyn przedmiotowych należy więc zaliczyć m.in. taką sytuację, gdy dana czynność organu administracji państwowej nie jest decyzją administracyjną. Z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Organ wydając bowiem zaskarżone postanowienie stwierdził, że pismo Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] nie jest decyzją administracyjną. W ocenie Sądu stanowisko organu jest w pełni uzasadnione. Definicja decyzji administracyjnej zawiera art. 104 kpa. Z definicji tej wynika, że decyzja jest formą załatwienia indywidualnej sprawy przez organ administracji publicznej. W znaczeniu materialnym decyzją jest każdy akt wydany na podstawie obowiązujących przepisów prawa. Chodzi tu o jednostronny akt organu, rozstrzygający indywidualną sprawę, określający konsekwencje stosowania normy prawnej, skierowany do indywidualnie oznaczonego adresata. Treścią decyzji jest z reguły ustalenie, zniesienie lub zmiana prawa i obowiązków konkretnego podmiotu. Sąd Najwyższy wyjaśnił w wyroku z dnia 03 kwietnia 2000 r., sygn. akt I CKN 582/98, że przez decyzję administracyjną należy rozumieć kwalifikowany akt administracyjny, będący przejawem woli administrujących w państwie organów, wydany na podstawie obwiązującego prawa administracyjnego, o charakterze władczym i zewnętrznym, rozstrzygający konkretną sprawę, konkretnie określonej osoby fizycznej lub prawnej w postępowaniu unormowanym przez przepisy proceduralne. Pismo Komendanta Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] maja 2016 r. jest jedynie odpowiedzią na pismo skarżącego z dnia [...] kwietnia 2016 r. a więc czynnością materialno-techniczną, od której nie służy skarżącemu odwołanie. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) orzekł jak w sentencji.