II SA/Wa 1358/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Antoniuk, Sędziowie WSA Ewa Marcinkowska (spr.), Janusz Walawski, Protokolant starszy sekretarz sądowy Sylwia Mikuła, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 listopada 2015 r. sprawy ze skargi M. P. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania uprawnienia do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] kwietnia 2015 r. Komendant Główny Policji decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 2015 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. art. 127 § 2 K.p.a., art. 6a ust. 2 pkt 2, art. 92 ust. 1 oraz art. 97 ust. 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2011 r. Nr 287, poz. 1687 z późn. zm.) oraz § 9 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 100, poz. 918 z późn. zm.), utrzymał w mocy decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] nr [...] z dnia [...] kwietnia 2015 r. o odmowie przyznania M. P. uprawnień do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Do wydania powyższych decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym: M. P. jest funkcjonariuszem Komendy Wojewódzkiej Policji w [...], w służbie stałej od [...] listopada 1999 r. Od [...] września 2003 r. ww. wraz z mężem i synem zamieszkiwała w lokalu nr [...] przy ul. [...] w [...] o powierzchni użytkowej 58,60 m2 i powierzchni mieszkalnej 40,30 m2, do którego posiadała tytuł prawny (akt notarialny Repertorium [...]). W dniu [...] września 2009 r. (akt notarialny Repertorium [...] nr [...]) M. P. zakupiła działkę budowlaną położoną na Osiedlu [...], na której postawiono dom mieszkalny. W niniejszym domu zainteresowana zamieszkała wraz z rodziną w dniu [...] lipca 2014 r. Za 2014 r. M. P. pobrała równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego w wysokości uwzględniającej 3 normy zaludnienia na podstawie decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] nr [...] z dnia [...] marca 2014 r. W dniu [...] kwietnia 2014 r., aktem notarialnym Repertorium [...] nr [...] M. P. sprzedała zajmowany dotychczas i będący małżeńską wspólnotą majątkową lokal mieszkalny nr [...] przy ul. [...] w [...]. W tym czasie policjantka pełniła służbę w Wydziale [...] Komendy Wojewódzkiej Policji w [...] z miejscem pełnienia służby w [...]. Rozkazem Organizacyjnym nr [...] z dnia [...] lutego 2015 r. Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dniem [...] kwietnia 2015 r. dokonano zmian struktury organizacyjnej jednostki i m.in. dokonano zmiany lokalizacji siedziby zamiejscowej Wydziału [...] w [...] na [...]. W związku z powyższym rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...] marca 2015 r., z dniem [...] kwietnia 2015 r. M. P. została przeniesiona z urzędu do dalszego pełnienia służby w [...]. Oświadczeniem mieszkaniowym z dnia [...] kwietnia 2015 r. policjantka wystąpiła o ustalenie uprawnień do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego informując, iż z miejscowości w której mieszka ([...]) do miejsca pełnienia służby (obecnie [...]) czas dojazdu w obie strony przekracza 2 godziny. Komendant Wojewódzki Policji w [...] decyzją nr [...] z dnia [...] kwietnia 2015 r., wydaną na podstawie art. 92 i art. 97 ust. 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji oraz § 1, § 9, § 11 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, odmówił przyznania M. P. prawa do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż z analizy dokumentacji mieszkaniowej wynika, że zainteresowanej (pełniącej służbę w Wydziale [...] w [...]) przyznano prawo do równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego za 2014 rok na lokal mieszkalny położony w [...] przy ul. [...]. W dniu [...] kwietnia 2014 r. M. P. zbyła powyższy lokal mieszkalny znajdujący się w [...] przy ul. [...], którego była współwłaścicielką. Zbycie lokalu nastąpiło zatem w miejscu pełnienia przez zainteresowaną służby. Powołując się na treść przepisu § 1 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia MSWiA z dnia 28 czerwca 2002 r. organ wskazał, iż równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego nie przyznaje się policjantowi w służbie stałej, jeżeli utracił lub zrzekł się prawa do zajmowanego dotychczas lokalu mieszkalnego lub domu, o którym mowa w ust. 1 wymienionego wyżej rozporządzenia. Organ podkreślił, że [...] jest miejscowością pobliską w stosunku do [...], gdzie od dnia [...] kwietnia 2015 r. zainteresowana pełni służbę. Wobec powyższego należy stwierdzić, iż zgodnie z ww. przepisem rozporządzenia, brak jest podstaw prawnych do przyznania stronie prawa do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, ponieważ M. P. zrzekła się prawa do zajmowanego lokalu, który znajdował się w miejscowości pobliskiej wobec miejsca pełnienia przez stronę służby. Od niniejszej decyzji M. P. złożyła odwołanie do Komendanta Głównego Policji. W odwołaniu wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i wydanie decyzji prawidłowej, ewentualnie o uchylenie tej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji. W uzasadnieniu odwołania podkreśliła, że zgodnie z otrzymanym rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...] marca 2015 r. została przeniesiona z urzędu do miejsca pełnienia służby w [...] KWP w [...]. Do dnia [...] marca 2015 r. jej miejscem pełnienia służby pozostawał natomiast budynek Komendy Miejskiej Policji w [...]. W dniu [...] kwietnia 2014 r. aktem notarialnym Repertorium [...] nr [...] sprzedała lokal mieszkalny położony w [...] przy ulicy [...], będący wspólnotą małżeńską. [...], w której zbyła mieszkanie w stosunku do aktualnego miejsca pełnienia służby, tj. m. [...], pozostaje miejscowością pobliską w myśl art. 88 ust. 4 ustawy o Policji. Jednakże w analizie jej sytuacji mieszkaniowej powinny być wzięte pod uwagę dodatkowe okoliczność, gdyż sprzedaż mieszkania w [...] planowała znacznie wcześniej niż otrzymała informację o możliwości pełnienia służby w [...]. W 2009 r. nabyła bowiem działkę budowlaną położoną na Osiedlu [...], na której postawiono budynek mieszkalny, a wykończenie budynku wykonano ze środków otrzymanych po sprzedaży nieruchomości w [...]. Od [...] kwietnia 2014 r. jest wraz z rodziną zameldowana, a od [...] lipca 2014 r. mieszka w domu położonym w [...] nr [...], o czym informowała Komendanta Wojewódzkiego oddzielnym oświadczeniem. Zwracała się też do Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z prośbą o przeniesienie jej do pełnienia służby w KMP w [...], na którą otrzymała negatywną odpowiedź. Decyzja Komendanta Wojewódzkiego Policji o przeniesieniu jej z urzędu do nowego miejsca pełnienia służby w Komendzie Wojewódzkiej Policji w [...] spowodowała, że miejscowość, w której mieszka obecnie nie jest uznawana za miejscowość pobliską do miejsca pełnienia służby. Zatem to decyzja Komendanta Wojewódzkiego Policji oraz zmiany struktury organizacyjnej spowodowały ten stan, co winno dawać jej możliwość ubiegania się o wypłatę równoważnika za brak lokalu mieszkalnego. Jednocześnie zaznaczyła, że czas przejazdu z jej miejsca zamieszkania do miejsca pełnienia służby w obie strony, środkami komunikacji publicznej przekracza dwie godziny, co pozwala jej ubiegać się o równoważnik na podstawie art. 92 ustawy o Policji. Komendant Główny Policji, w wyniku rozpoznania powyższego odwołania, decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 2015 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. art. 127 § 2 K.p.a., art. 6 a ust. 2 pkt 2, art. 92 ust. 1 oraz art. 97 ust. 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji oraz § 9 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...]. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, iż podstawę prawną przyznania funkcjonariuszowi równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego stanowi art. 92 ust. 1 w związku z art. 95 ust. 1 ustawy o Policji. W konsekwencji, gdy chodzi o negatywną przesłankę przydziału lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej, a co za tym idzie, negatywną przesłankę uzyskania prawa do równoważnika pieniężnego, o której mowa w art. 95 ust. 1 pkt 4 ww. ustawy, należy uznać zbycie przez funkcjonariusza lokalu odpowiadającego przysługującym normom zaludnienia. Tylko bowiem w takim przypadku można uznać, że funkcjonariusz mając zaspokojone potrzeby mieszkaniowe, sam się ich pozbawił. Przywołując treść w § 1 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia MSWiA z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego organ podniósł, że skarżąca posiadała zakupiony z mężem na prawach wspólności ustawowej lokal mieszkalny w [...] przy ul. [...]. Przedmiotowe mieszkanie zapewniało przysługujące policjantce 3 normy zaludnienia i znajdowało się w miejscowości, w której pełniła służbę. [...] jest też miejscowością pobliską w stosunku do obecnego miejsca pełnienia służby, tj. [...]. W dniu [...] kwietnia 2014 r. M. P. zbyła jednak prawo do przedmiotowego lokalu aktem notarialnym Repertorium [...] nr [...]. Podnoszony zatem przez zainteresowaną fakt, iż obecne miejsce zamieszkania ([...]) jest miejscowością niepobliską w stosunku do obecnego miejsca pełnienia służby ([...]) nie ma dla niniejszej sprawy żadnego znaczenia. W skardze na powyższą decyzję skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie M. P. zarzuciła organowi naruszenie ustawy o Policji oraz rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. W związku z tym wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i wydanie decyzji prawidłowej, ewentualnie o uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji. W uzasadnieniu decyzji ponownie powołała się na okoliczności, które podnosiła już wcześniej w odwołaniu. Podkreśliła, że rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...] marca 2015 r. została przeniesiona z urzędu do miejsca pełnienia służby w [...] KWP w [...]. Sprzedaż mieszkania w [...] planowała natomiast znacznie wcześniej niż otrzymała informację o możliwości pełnienia służby w [...], gdyż już w 2009 r. kupiła działkę budowlana położoną na Osiedlu [...] w [...], na której postawiono budynek mieszkalny. Od [...] kwietnia 2014 r. jest wraz z rodziną zameldowana, a od [...] lipca 2014 r. mieszka w domu położonym w [...] nr [...], o czym informowała Komendanta Wojewódzkiego oddzielnym oświadczeniem. Komendant Wojewódzki Policji w [...] nie wyraził zgody na jej przeniesienie do pełnienia służby w KMP w [...]. Na skutek przeniesienia z urzędu do nowego miejsca pełnienia służby w Komendzie Wojewódzkiej Policji w [...], miejscowość w której obecnie mieszka przestała być miejscowością pobliską w stosunku do miejsca pełnienia służby, a tym samym powinna mieć możliwość ubiegania się o wypłatę równoważnika za brak lokalu mieszkalnego. Skarżąca ponownie też podkreśliła, że czas przejazdu z jej miejsca zamieszkania do miejsca pełnienia służby w obie strony, środkami komunikacji publicznej przekracza dwie godziny, co pozwala jej na ubieganie się o wypłatę równoważnika za brak lokalu mieszkalnego na podstawie art. 92 ustawy o Policji. Komendant Główny Policji w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Odnosząc się do okoliczności przywołanych w skardze organ podkreślił, iż nie mają one znaczenia dla uprawnień strony do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Bezspornym w niniejszej sprawie jest bowiem, że M. P. posiadała w miejscowości pobliskiej obecnego miejsca pełnienia służby lokal mieszkalny odpowiadający przysługującym jej normom zaludnienia, który następnie zbyła. Powyższa okoliczność wypełnia zatem dyspozycję zawartą w § 1 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia MSWiA. Skoro natomiast skarżąca posiadała już odpowiednie mieszkanie, to w obecnych okolicznościach nie przysługuje jej prawo do lokalu mieszkalnego z zasobów Policji, a co za tym idzie, również prawo do świadczeń z nim związanych, tj. równoważnika za brak lokalu. Nieistotny jest zatem fakt, że dom obecnie zajmowany znajduje się w miejscowości niepobliskiej, jak również okoliczność, że skarżąca została do obecnego miejsca pełnienia służby przeniesiona z urzędu. W przepisach mieszkaniowych kwestia sposobu przeniesienia policjanta - na własną prośbę lub z urzędu - brana jest bowiem pod uwagę wyłącznie w przypadku przydziału kwatery tymczasowej i pokrywania kosztów zakwaterowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). Oceniając zaskarżoną decyzję w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd stwierdził, iż skarga w niniejszej sprawie zasługuje na uwzględnienie. Podstawę materialnoprawną wydanych w niniejszej sprawie decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2015 r., poz. 355 ze zm.) oraz przepisy rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 1130 ze zm.). Stosownie do brzmienia art. 88 ust. 1 ustawy o Policji, policjantowi w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych. Z tak określonym prawem do lokalu wiążą się przewidziane w ustawie resortowe formy zaspokajania potrzeb mieszkaniowych funkcjonariuszy Policji, w szczególności: przydział lokalu mieszkalnego (art. 90 ustawy o Policji), prawo do równoważnika pieniężnego (art. 92 ust. 1 ustawy), prawo do pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego w spółdzielni mieszkaniowej albo domu jednorodzinnego lub lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość (art. 94 ust. 1 ustawy). Ustawodawca wskazał zatem, że realizacja prawa do lokalu mieszkalnego może nastąpić dwutorowo, a mianowicie albo przez wydanie decyzji o przydziale lokalu mieszkalnego (w miejscowości, w której funkcjonariusz stale pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej), bądź przez przyznanie określonych w ustawie świadczeń pieniężnych. Podkreślić w tym miejscu należy, że prawo do lokalu mieszkalnego jest realizowane przede wszystkim przez przydzielenie takiego lokalu, a dopiero gdy przydziału takiego nie dokonano, policjantowi w służbie stałej przysługuje świadczenie pieniężne, to jest pomoc finansowa, o której stanowi art. 94 ust. 1 ustawy oraz równoważnik pieniężny z tytułu braku lokalu mieszkalnego określony w art. 92 ust. 1 ustawy (por. uchwała siedmiu sędziów NSA z dnia 29 marca 1999 roku, sygn. akt OPS 1/99, ONSA 1999/3/77, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 maja 1998 roku, sygn. akt I SA 2167/97). Wskazać zatem należy, że podstawę prawną przyznania funkcjonariuszowi równoważnika pieniężnego z tytułu braku lokalu mieszkalnego stanowi art. 92 ust. 1 w związku z art. 95 ust. 1 ustawy o Policji. Prawo do równoważnika pieniężnego, o jakim mowa w art. 92 ust. 1 ustawy, jest bowiem formą realizacji prawa do lokalu mieszkalnego przewidzianego w art. 88 powołanej ustawy. Przypomnieć w tym miejscu należy, że art. 92 ust. 1 ustawy o Policji stanowi, iż policjantowi przysługuje równoważnik pieniężny, jeżeli on sam lub członkowie jego rodziny nie posiadają lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. Natomiast w myśl art. 95 ust. 1 pkt 4 ww. ustawy, lokalu mieszkalnego nie przydziela się policjantowi, w razie zbycia przez niego lub jego małżonka własnościowego prawa do spółdzielczego lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość albo dom, o którym mowa w pkt 2, z wyjątkiem przypadków określonych na podstawie art. 96 ust. 3. Z powyższych przepisów wynika zatem, że prawo do równoważnika pieniężnego nie przysługuje policjantowi jeżeli on sam lub jego małżonek zbył lokal mieszkalny w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej odpowiadający przysługującym temu funkcjonariuszowi normom zaludnienia i na skutek tego przestał mieć zaspokojone potrzeby mieszkaniowe. Potwierdzeniem powyższego jest treść przepisu § 1 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, który stanowi, że równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego nie przyznaje się policjantowi w służbie stałej, jeżeli utracił lub zrzekł się prawa do zajmowanego dotychczas lokalu mieszkalnego lub domu, o którym mowa w ust. 1. W niniejszej sprawie taka sytuacja nie miała jednak miejsca, gdyż zbycie przez skarżącą na podstawie umowy sprzedaży z dnia [...] kwietnia 2014 r., zajmowanego dotychczas lokalu mieszkalnego nr [...] położonego w [...] przy ul. [...] nie spowodowało, że funkcjonariusz przestał mieć zaspokojone potrzeby mieszkaniowe. Skarżąca zamieszkała bowiem wówczas w domu wybudowanym przez nią w [...], w miejscowości pobliskiej w stosunku do miejsca pełnienia służby. Skarżąca pełniąc służbę w [...] miała zatem nadal zaspokojone potrzeby mieszkaniowe. Dopiero w następstwie wydania przez Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] rozkazu personalnego nr [...] z dnia [...] marca 2015 r., na podstawie którego M. P. została z dniem [...] kwietnia 2015 r. przeniesiona z urzędu do dalszego pełnienia służby w [...], przestała mieć ona zaspokojone potrzeby mieszkaniowe, gdyż [...] przestały być miejscowością pobliską w stosunku do nowo wyznaczonego miejsca pełnienia służby. To, że skarżąca nie ma aktualnie zaspokojonych potrzeb mieszkaniowych, gdyż nie posiada lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej nie było więc spowodowane zbyciem przez nią w 2014 r. lokalu mieszkalnego położonego w [...], lecz następstwem jej przeniesienia z urzędu z dniem [...] kwietnia 2015 r. do dalszego pełnienia służby w [...]. Tym samym na podstawie art. 92 ust. 1 ustawy o Policji przysługuje jej równoważnik pieniężny za brak lokalu, gdyż ani ona, ani członkowie jej rodziny nie posiadają lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. Należy tym samym uznać, że zapadłe w niniejszej sprawie rozstrzygnięcia organów I i II instancji wydane zostały z naruszeniem prawa materialnego, tj. art. 92 ust. 1 ustawy o Policji, które miało wpływ na wynik sprawy. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji wyroku.