II SA/Wa 1358/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Antoniuk (spr.), Sędzia WSA Joanna Kube, Asesor WSA Anna Pośpiech-Kłak, Protokolant specjalista, Monika Gieroń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 maja 2024 r. sprawy ze skargi M. G. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] maja 2023 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania uchyla zaskarżoną decyzję Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z [...] maja 2023 r. nr [...], na podstawie art. 105 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775); zwaną dalej K.p.a. w związku z art. 8a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Straży Marszałkowskiej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2022 r. poz. 1626, z późn. zm.); zwanej dalej ustawą zaopatrzeniową, umorzył postępowanie z wniosku M.G. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że M. G. wnioskiem z [...] marca 2017 r. wystąpił do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji o zastosowanie wobec niego art. 8a ustawy zaopatrzeniowej. Pismem [...] kwietnia 2017 r. organ zwrócił się do Dyrektora Zakładu Emerytalno-Rentowego MSWiA (ZER MSWiA) o przekazanie informacji, czy wnioskodawca ma ustalone prawo do emerytury, renty lub renty rodzinnej i czy otrzymuje powyższe świadczenie. W odpowiedzi na przedmiotowe wystąpienie w piśmie z [...] maja 2017 r. ZER MSWiA wskazał, że M.G. został zwolniony ze służby w Komendzie Miejskiej Policji w [...] [...] listopada 2006 r. oraz ma ustalone prawo do emerytury. Jednocześnie za pismem z [...] sierpnia 2017 r. przekazano potwierdzoną za zgodność z oryginałem kopię decyzji z [...] lipca 2017 r., wydanej przez organ emerytalny na podstawie art. 15c ustawy zaopatrzeniowej, w związku z otrzymaną z Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu, informacją o przebiegu służby nr [...], z której wynika, że wnioskodawca pełnił służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b tej ustawy w okresie od dnia 1 września 1988 r. do dnia 31 lipca 1990 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z [...] lipca 2019 r. nr [...] odmówił wyłączenia stosowania wobec M.G. art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej. Od powyższego rozstrzygnięcia wnioskodawca złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 8 lipca 2020 r., sygn. akt II SA/Wa 2053/19 uchylił zaskarżoną decyzję. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z [...] stycznia 2021 r. nr [...] odmówił wyłączenia stosowania wobec M. G. art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej. Od powyższego rozstrzygnięcia wnioskodawca złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 29 września 2021 r., sygn. akt II SA/Wa 1121/21 uchylił zaskarżoną decyzję. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z [...] czerwca 2022 r. nr [...] odmówił wyłączenia stosowania wobec M. G. art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej. Od powyższego rozstrzygnięcia wnioskodawca złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 9 listopada 2022 r., sygn. akt II SA/Wa 1434/22 uchylił zaskarżoną decyzję. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z [...] stycznia 2021 r. nr [...] odmówił wyłączenia stosowania wobec M.G. art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej. Od powyższego rozstrzygnięcia wnioskodawca złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 29 września 2021 r., sygn. akt II SA/Wa 1121/21 uchylił zaskarżoną decyzję. Przedmiotowe orzeczenie wraz z aktami sprawy oraz uzasadnieniem i stwierdzeniem jego prawomocności wpłynęło do organu 8 maja 2023 r. W dniu 7 listopada 2023 r. do Ministerstwa wpłynęło pismo z ZER MSWiA informujące, że organ emerytalny na skutek prawomocnego wyroku Sądu Okręgowego w [...] Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] lipca 2021 r., sygn. akt [...] oraz wyroku Sąd Apelacyjnego w [...] Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] maja 2022 r., sygn. akt [...] zmienił zaskarżoną decyzję Dyrektora ZER MSWiA z dnia [...] lipca 2017 r. i przyznał M. G. prawo do emerytury, poczynając od [...] października 2017 r., z pominięciem art. 15c ustawy zaopatrzeniowej. Wobec tego organ emerytalny w dniu [...] maja 2023 r. wydał decyzję o ponownym ustaleniu wysokości emerytury. Minister podał, że stosownie do treści art. 105 § 1 K.p.a., gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. W przedmiotowej sprawie zgodnie z dokumentacją przekazaną przez ZER MSWiA, M. G. nie podlega regulacjom zawartym w art. 15c ustawy zaopatrzeniowej. W związku z powyższym organ stwierdził, że postępowanie administracyjne prowadzone w trybie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej jest bezprzedmiotowe i zasadnym stało się umorzenie go w całości. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie M. G. zakwestionował decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] maja 2023 r. [...], wnosząc o jej uchylenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucił naruszenie art. 105 § 1 K.p.a. poprzez jego zastosowanie i uznanie, że jest ono bezprzedmiotowe w całości, mimo że brak było jakichkolwiek podstaw do bezprzedmiotowości postępowania w znaczeniu, jakie temu pojęciu nadaje naruszony przepis. Merytoryczne rozstrzygnięcie jest nadal dla strony istotne z uwagi na potrzebę wydania decyzji wyłączającej stosowanie wobec niego przepisu art. 15c ust. 1-3 ustawy zaopatrzeniowej, a nie tylko ust. 3 tego przepisu. Skarżący, opisując w sposób szczegółowy przebieg swojej służby, podał, że Minister trzykrotnie odmówił mu wyłączenia stosowania przepisów art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej, wskazując w każdej z nich inne przyczyny. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokami z dnia: 8 lipca 2020 r., sygn. akt II SA/Wa 2053/19, z dnia 29 września 2021 r., sygn. akt II SA/Wa 1121/21 i z dnia 9 listopada 2022 r., sygn. akt II SA/WA 1434/22 uchylił wszystkie zaskarżone w niniejszej sprawie decyzje Ministra. Podkreślił, że sam organ, który uznał w 2015 r. jego szczególne i wybitne zasługi dla służby i nagrodził za wybitne zasługi dla służby medalem II stopnia, obecnie odmawia mu przymiotu "szczególnie uzasadnionego przypadku" w rozumieniu przepisu art. 8a ustawy zaopatrzeniowej. W ocenie skarżącego organ próbuje zakończyć postępowanie, bez dokonania analizy w powyższym zakresie i bez merytorycznej oceny, czy zaistniały wobec niego przesłanki umożliwiające wyłączenie stosowania całego przepisu art. 15c ustawy zaopatrzeniowej, co skutkowałoby przywróceniem mu emerytury w pełnej wysokości. Podkreślił, że sąd powszechny prawomocnie orzekł o wyłączeniu stosowania wobec niego wyłącznie ust. 3 tego przepisu. Tymczasem orzeczenie merytoryczne w niniejszym postępowaniu wyłączające stosowanie całego przepisu art. 15c ustawy zaopatrzeniowej byłoby orzeczeniem w pełnym zakresie. W związku z tym Minister błędnie przyjął, że postępowanie stało się bezprzedmiotowe i wydał zaskarżoną decyzję z naruszeniem prawa. Skarżący wyjaśnił, że umorzenie postępowania nie jest zależne ani od woli organu administracji, ani nie jest pozostawione do uznania organu. W wyroku Sądu Najwyższego z dnia 9 listopada 1995 r., sygn. akt III ARN 50/95, OSNAPiUS 1996/11, poz. 150 stwierdzono, że ze względu na ustrojową zasadę prawa strony do merytorycznego rozpatrzenia jej żądania w postępowaniu administracyjnym i prawa do rozstrzygnięcia sprawy decyzją, art. 105 § 1, przewidujący tzw. obiektywną bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, nie może być interpretowany rozszerzająco. Oznacza to, że postępowanie administracyjne, inaczej niż postępowanie cywilne, staje się bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 K.p.a. tylko wtedy, gdy brak jest sprawy administracyjnej, która może być załatwiona decyzją, nie zaś wtedy, gdy wydanie decyzji staje się zbędne". Tymczasem organ przyjął, że postępowanie to - wobec orzeczenia sądu powszechnego - stało się zbędne. Ponadto organ nieprawidłowo założył, że nie ma on już interesu w merytorycznym rozstrzygnięciu sprawy. W stanie faktycznym tej sprawy, postępowanie nie jest bezprzedmiotowe, bowiem nadal dotyczy żywotnych interesów osobistych, jak i finansowych skarżącego, zaś decyzja merytoryczna mogłaby udzielić mu ochrony pełniejszej niż ta, którą dotychczas uzyskał. W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe argumenty faktyczne i prawne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, z późn. zm., zwanej dalej P.p.s.a.) wynika, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Skarga zasługuje na uwzględnienie z powodów w niej podanych. Przedmiotem kontroli sądowej stała się decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] maja 2023 r. nr [...] umarzająca postępowanie w sprawie o wyłączenie stosowania wobec M. G. art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin. Zaskarżona decyzja została wydana na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. w zw. z art. 8a ustawy zaopatrzeniowej. Zgodnie z art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej, minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b, ze względu na: 1) krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz 2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Do osób, o których mowa w ust. 1, stosuje się odpowiednio przepisy art. 15, art. 22 i art. 24 (ust. 2). Natomiast art. 105 § 1 K.p.a. stanowi, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. W orzecznictwie nie budzi wątpliwości, że przesłanką umorzenia postępowania jest bezprzedmiotowość tego postępowania z jakiejkolwiek przyczyny, czyli z każdej przyczyny powodującej brak jednego z elementów materialnego stosunku prawnego w odniesieniu do jego strony podmiotowej lub przedmiotowej, skutkującego tym, że nie można załatwić sprawy przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Bezprzedmiotowość przedmiotowa ma miejsce wtedy, gdy przedmiot sprawy nie istnieje, albo gdy był już objęty ostatecznym rozstrzygnięciem. W analizowanym przypadku taka sytuacja nie zachodzi, bowiem nie ma przeszkód natury podmiotowej oraz przedmiotowej w merytorycznym rozstrzygnięciu sprawy zainicjowanej wnioskiem skarżącego z [...] marca 2017 r. Organ błędnie uznał, że wejście do obrotu prawnego wyroku Sąd Apelacyjnego w [...] Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] maja 2022 r., sygn. akt [...], mocą którego została zmieniona decyzja Dyrektora ZER MSWiA z dnia [...] lipca 2017 r. ustalająca od 1 października 2017 r. wysokość emerytury M. G. z pominięciem art. 15 ust. 3 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, skutkowało odpadnięciem podstawy materialnoprawnej do wydania decyzji rozstrzygającej co do istoty sprawy. Organ pominął, iż skarżącemu nie przywrócono prawa do pełnego świadczenia emerytalnego jakie otrzymał on do [...] października 2017 r. Sąd Apelacyjny w [...] w prawomocnym wyroku z [...] maja 2022 r. stwierdził, że służba M. G. w okresie od [...] września 1988 r. do [...] lipca 1990 r. była pełniona na rzecz totalitarnego państwa i wobec tego "w oparciu o treść art. 15c ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, należało obniżyć wnioskodawcy wysokość emerytury poprzez "wyzerowanie" okresu wykonywania służby na rzecz totalitarnego państwa od dnia 1 września 1988 r. do lipca 1990 r.". Tym samym skarżący został objęty ustawą z 16 grudnia 2016 r. określającą rygorystyczne zasady ustalania świadczeń emerytalnych (art. 15c), rent inwalidzkich (art. 22a), rent rodzinnych (24a) dla tych funkcjonariuszy objętych regulacją ustawy zaopatrzeniowej z 18 lutego 1994 r., którzy "pełnili służbę na rzecz totalitarnego państwa", o którym mowa w art. 13b. Powołany prawomocny wyrok Sądu Apelacyjnego w [...] ma moc wiążącą co do tego, że skarżący we wskazanym powyżej okresie pełnił służbę na rzecz totalitarnego państwa i z tego powodu nie przysługuje mu świadczenie emerytalne w pełniej wysokości jak przed 1 października 2017 r. Ta kwestia jest już ostatecznie przesądzona i nie może być kwestionowana (ewentualnie do czasu wyeliminowania wyroku z obrotu prawnego w trybie nadzwyczajnym). Nie oznacza to jednak, że jego sprawa o przywrócenie prawa do pełnego świadczenia emerytalnego nie może być załatwiona w trybie wyjątkowym na podstawie art. 8a ustawy zaopatrzeniowym. Przeciwnie, sprawa zainicjowana wnioskiem z [...] marca 2017 r. wymaga zakończenia rozstrzygnięciem merytorycznym, gdyż skarżący jest cały czas stroną postępowania, wobec której zastosowano art. 15c ust. 1 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej i o wyłączenie stosowania którego strona wnosi. Mając powyższe na uwadze wskazać należy, że Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji nie był uprawniony do umorzenia postępowania w niniejszej sprawie. Tym samym będzie obowiązany rozpoznać wniosek skarżącego o wyłączenie wobec niego art. 15c ustawy i wydać decyzję załatwiającą sprawę do istoty. W tym stanie rzeczy na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. należało uchylić zaskarżoną decyzję.